戴文亮

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京210046)

管理是人類社會不可缺少的社會實踐活動。一般意義上，社會管理是指政府或社會組織為促進社會系統(tǒng)正常有效運轉(zhuǎn)而進行的有關組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的活動。不同的社會環(huán)境對社會管理的要求不同，社會管理的內(nèi)容和形式也各有差異。我們更多地將現(xiàn)代意義上的地方自治視為資本主義國家分權(quán)制衡的制度設計。其實，地方自治還是一種社會組織和管理的手段形式，它是西方資本主義國家依據(jù)“民主、自由、平等”等政治原則實行的一種社會管理形式。自治過程中的社會物質(zhì)建設、市民參政等方面都是社會管理的重要內(nèi)容。在政權(quán)尚未穩(wěn)固和國家建設迫在眉睫的情勢之下，國民政府“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序?！钡胤阶灾卧谀暇﹪顸h政權(quán)的指導下進行，為的是更有效地實現(xiàn)社會動員和控制管理。訓政背景下，地方自治成為社會管理的重要方式，二者深深聯(lián)系在一起。南京國民政府推行的地方自治可以說是一場服務于國家建設的以政府為主導的地方建設和社會管理活動。

一、“總理遺教”:孫中山的地方自治設計

孫中山的民主憲政思想對近代中國政治影響深遠。孫中山關于國家建設的理論和地方自治的主張是國民政府地方自治實踐的思想來源。國民政府的政治制度建設基本上源于孫中山的政治思想，國民政府推行地方自治與孫中山的倡導分不開。

1906年，在孫中山的主張下，地方自治被確立為《同盟會革命方略》政治建設的目標之一。1918年，孫中山在《建國方略》中提出:“行約法之治，以訓導人民，實行地方自治?！?920年，孫中山的《地方自治開始實行法》在上海發(fā)表。到后期，孫中山的地方自治思想集中體現(xiàn)在《建國方略》、《建國大綱》及《地方自治實行法》等文章中。孫中山的地方自治思想是豐富的，也是理想的。從地方自治的開辦事務來看，孫中山的地方自治設計儼然一套完整的社會建設和管理方案。主要內(nèi)容有:第一，直接民權(quán)和全民政治。孫中山認為“代議制不是真正的民權(quán)”，他主張普及政治常識，培養(yǎng)和訓練人民直接(主要是選舉、罷免、創(chuàng)制和復決四權(quán))“踐民權(quán)之真義”，最后實現(xiàn)全民政治。第二，縣為地方自治單位。孫中山起初主張以省為自治單位，后來發(fā)現(xiàn)省的管轄范圍太大而不便于民權(quán)的直接行使，孫中山提出:民權(quán)“不宜以廣漠之省境施行”，并確定縣為施行地方自治的基本單位。第三，地方自治與國家建設。孫中山的地方自治思想不斷發(fā)展成熟并成為孫中山國家建設理論體系的重要組織部分。他的建國理念是:以黨建國，以黨治國，最后還政權(quán)于民。具體操作上，推行“黨治”為中心指導地方自治，解決民生問題并培養(yǎng)和訓練民權(quán)。民生問題主要有社會物質(zhì)基礎設施建設、社會救濟和民眾合作等。民權(quán)方面則主要是培養(yǎng)人民行使選舉、罷免、創(chuàng)制和復決四種權(quán)利。實現(xiàn)全民政治，還政于民。孫中山將地方自治作為國家建設的“礎石”?！敖ㄔO國家，譬如造屋，…而建造新屋，首重基礎，地方自治乃建設國家之基礎?！钡谒模胤阶灾瓮七M程序。孫中山主張先進行選舉，然后組織成立地方自治機關。“草創(chuàng)之始，當先施行選舉權(quán)，由人民選舉職員，以組織立法機關，并執(zhí)行機關。”第五，地方自治事務。孫中山在《地方自治開始實行法》中提出地方自治事務有六:清戶口、立機關、定地價、修道路、墾植荒地、興學校?！耙陨献灾伍_始之六事，如辦有成效，當逐漸推廣，及于他事。此后之要事，為地方自治團體所應辦者，則農(nóng)業(yè)合作、工業(yè)合作、交易合作、銀行合作、保險合作等事?！?/p>

二、國民政府推行地方自治的邏輯理路

國民政府地方自治的理念深受孫中山地方自治思想的影響。南京國民政府推行地方自治對孫中山的地方自治思想是有所繼承的。但是，理念繼承與實踐操作間是有距離的。國民政府推行的地方自治需要不斷服務于其政權(quán)建設鞏固的目標。國民政府以繼承“總理遺教”為標榜推行地方自治，在具體的推行過程中，它有著自身的邏輯理路。

首先，政權(quán)合法性需要?！氨狈ァ被旧掀蕉耸加?916年的軍閥混戰(zhàn)，1928年張學良東北易幟，國民黨政府實現(xiàn)形式上的國家統(tǒng)一。經(jīng)歷清末“聯(lián)省自治”運動和軍閥統(tǒng)治后，地方勢力殘余仍然強大而且并未完全服從于南京國民政府?？寇娛铝α繉崿F(xiàn)統(tǒng)一的南京國民政府政權(quán)并不牢固，甚至是羸弱的。“模范省長”閻錫山只是暫時聽命于“南京”;山東、河南和云貴川等省份，仍與南京中央政府保持著或多或少的獨立性;廣東和廣西則構(gòu)成了中央政府權(quán)威潛在的同盟挑戰(zhàn)。雖然西南領導人心里明白他們的力量還沒有強大到向“南京”提出挑戰(zhàn)或是抵擋住“南京”進攻的程度，但成功地拉攏了胡漢民后，西南的抗蔣“堡壘”仿佛已經(jīng)形成。新生的國民黨政權(quán)需要進一步鞏固。除了地方勢力殘存而外，南京國民政府的社會基礎也十分薄弱。軍閥混戰(zhàn)和外強侵略，使得社會民生凋敝，經(jīng)濟基礎遭到嚴重破壞，加上民主思潮的傳播和影響，維持一個合法的中央政權(quán)的任務是困難而艱巨的。亨廷頓認為，在現(xiàn)代化進程中，基層是關鍵的‘鐘擺’(既是穩(wěn)定的根源又是革命的根源)，在一個政治意識蘇醒和政治參與正在擴大的社會里，基層勢力和農(nóng)村成為政權(quán)穩(wěn)定的決定性力量。繼承“總理遺教”推行地方自治，既可以使國民黨政權(quán)爭取更廣泛的社會基礎，迅速贏取合法性。同時，國家物質(zhì)基礎建設和社會管理的目的也可以通過地方自治來實現(xiàn)。

第二，社會管理與控制。在管理無章，社會秩序混亂的情勢下，南京政府企圖推行地方自治實現(xiàn)整合社會結(jié)構(gòu)、動員社會力量和強化社會管理的意圖是明顯的。推行地方自治有利于地方治安管理和穩(wěn)定秩序。通過地方自治事業(yè)可以推動地方社會經(jīng)濟振興和發(fā)展?！暗胤阶灾蔚慕Y(jié)果能否帶來社會管理的促進作用，是南京政府最為關心的事情。”

第三，動員和國家建設。政權(quán)統(tǒng)治缺乏穩(wěn)固的社會基礎，如何有效組織動員社會力量?這給國民黨政權(quán)極大考驗。地方自治是一種社會動員和組織形式，它使社會和個體得到發(fā)展的同時，社會力量不斷被挖掘并實現(xiàn)組織化，激發(fā)形成強大的社會現(xiàn)代化力量，服務于國家建設。南京國民政府把地方自治的事務范圍擴大到社會管建設領域，如修道路、墾荒地、興學校、辦合作、興農(nóng)工等方面，從而欲圖通過地方自治以動員社力量，服務于國家物質(zhì)基礎建設。

三、地方自治中的社會管理實踐

1929年的國民黨第三屆第二次全國代表大會通過了《完成縣自治案》，完成了對總理“遺教”的文本繼承，在此基礎上，規(guī)劃6年內(nèi)實現(xiàn)地方自治。地方自治事務主要包括地方社會事務和行政事務。南京國民政府時期并未對地方自治事務進行明確劃分，而是籠統(tǒng)地把人口戶籍調(diào)查管理、地政管理、教育和社會合作等內(nèi)容。這些事務都是與社會管理的事務內(nèi)容是相對應的，在南京國民政府自上而下的推動作用下，地方自治滲透到社會管理各領域。

1.人口戶籍調(diào)查與管理

人口戶籍調(diào)查管理主要包括戶籍登記和人口清查，是社會管理的基礎事務。在孫中山的地方自治理念中，人口戶籍調(diào)查是開展地方自治前期的首要工作。他在《地方自治開始實行法》中就提出:“人口與社會調(diào)查不清，一切內(nèi)政無由著手，調(diào)查戶口，為地方自治要圖”。國民政府繼承總理的“地方自治遺教”，并將人口戶籍調(diào)查視為訓政時期中之首要工作，并確定了調(diào)查、登記和統(tǒng)計三方面的主要內(nèi)容。人口戶籍調(diào)查管理工作成為是一場聲勢浩大的地方自治運動的序幕。

為進行戶口調(diào)查工作，國民政府在基層自治單位設辦戶口登記處，并配備調(diào)查員。每一分署設一戶口登記處，配置戶籍員。調(diào)查人員不足時，由警察協(xié)助?！案鲄^(qū)警察中挑選戶籍警，經(jīng)甄別合格后分發(fā)各區(qū)服務?！笔紫韧ㄟ^標語、傳單、告民眾書和圖畫等形式進行宣傳。之后進入登記環(huán)節(jié)，以坊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制調(diào)查隊，由市政府就調(diào)查員中遴委隊長一至二人，根據(jù)調(diào)查范圍大小再把各隊分若干組進行人口登記。調(diào)查人員組成包括了地方自治機構(gòu)的人員、小學教員、中等學校學生、曾受過訓練或有經(jīng)驗的士紳、黨部人員和公安人員等。調(diào)查人員隊伍需要接受調(diào)查職責和填報表方法等短期訓練。人口調(diào)查統(tǒng)計完后，發(fā)放居住證，并按期進行抽查，嚴格登記和掌握戶口異動。

南京國民政府對人口管理問題有著深刻的認識，人口戶籍調(diào)查管理工作頻繁進行。但由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，頻繁的調(diào)查工作進行得混亂和低效。當時民眾形容人口戶籍調(diào)查工作:“一日當中來了七八趟，查戶口三次回答故姓唐，請坐、敬煙、上茶還得湊耳光?！敝貜驼{(diào)查和腐敗現(xiàn)象很嚴重，工作人員行為粗暴，民眾遭受的只有厭煩、無奈和不滿。

2.地政管理

地方自治中的地政管理工作主要包括土地測量和地價核定兩方面。土地測量主要是地形測量和戶地測量。在城區(qū)附墎地段主要用三角測量、導線測量和水準測量，鄉(xiāng)村則主要用航空測量或只攝照不進行實地測量。截至1936年，南京的土地測量和地價核定基本完成。土地價格被分為甲、乙、丙、丁、戊六個等，每等下又劃分為1-6等級，明確標明地價。南京第一登記區(qū)，新街口廣場東北東南轉(zhuǎn)角地被劃為甲等1級，標準地價為400萬元每方仗。中山路東路和中正路一段劃為甲等2級，標準地價為320萬元每方仗等等。通過測量和對土地價格進行等級劃定后，地政管理得以規(guī)范化。但地政管理規(guī)范化并未涉及土地問題的核心——所有權(quán)，地政管理的社會影響力和作用十分有限。

3.學生自治

提倡學生自治的目標是實現(xiàn)學生的自我管理和自我服務?！皩W生自己來管理自己，不論對于學識、行動、品性都由學生自動起來管理，不要教員嚴加監(jiān)督，做一個自動的健全的好學生?！?929年京市民眾訓練委員會開始陸續(xù)給學各學校的學生發(fā)給許可證，廣泛組建學生自治會。1930年國民黨中央第67次常務會議通過的《學生自治會組織大綱》規(guī)定:中等以上學校學生，不分性別，可以在學校內(nèi)組織學生自治會。學生自治會權(quán)力以會員大會或會員總投票的方式行使。南京當時的匯文女子中學、成美中學、南京安徽中學和金陵中學等學校都申請成立了學生自治會。學校自治會可向?qū)W校提出校務改進意見。學生自治會對會員征收會費，會費分為常費和臨時費兩種。常費在每學期開始時征收一次，金額2至5角不等。遇有舉辦重要事業(yè)或常費不足時，由會員大會決議后收取臨時費。

學生自治會作為“自治”的生力軍，對社會產(chǎn)生了很大效用。本著培養(yǎng)學生自治精神和個性為宗旨而成立的金陵神學院的學生自治會在1924年“江浙戰(zhàn)爭”期間，組織“保衛(wèi)婦孺團”，組織募衣、食、錢、糧活動，周濟難民，派員參與紅十字會組織援助救濟隊?；浇虒W校學生自治會則側(cè)重于社會服務，辦理消費合作社、合作銀行和民眾學校等。學生自治會開辦消費合作社為學校學生提供文具用品，并開展銷售業(yè)務，盈利用于津貼學生旅費和開辦民眾學校。由學生自治會主持辦理的民眾學校，教職員由學生擔任，書籍文具也由學校免費提供，主要招收對象為失學的兒童婦女，分白班和夜班上課。學生自治會辦的銀行，幫助學生管理錢財，適當限制學生花費，促使學生養(yǎng)成節(jié)儉儲蓄習慣。學生自治會促進著地方自治和社會管理的同時，給教育管理造成了很大的麻煩。學生們常把自治當作萬能的“借口”，不守校規(guī)和不做功課，對于老師的教導也不肯虛心采納。學校老師發(fā)出感嘆:“青年之墮落，‘自治’二字稱其毒?！彪m然培養(yǎng)學生進行“自治”促進學生自我管理的初衷是有進步性特點的，但也給教育管理帶來的問題不容忽視。

4.社會合作

社會合作是參與社會管理的形式之一。南京國民政府的合作運動以合作社為中心展開。1934年，南京國民政府頒布了(中國第一部)《合作社法》，規(guī)定:合作社依平等原則開辦，屬于互助組織，為社員謀取經(jīng)濟利益，改善生活。開辦合作社的形式有有限責任、保證責任和無限責任三種。共同的宗旨是相互扶助，謀工農(nóng)業(yè)發(fā)展、謀社員利益和謀金融流通。合作事務因行業(yè)領域不同而各異。工農(nóng)業(yè)方面主要是置辦社員工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的公共設備或產(chǎn)品聯(lián)合推銷;置辦供給社員需要的生產(chǎn)品與制造品方便消費;金融流通方面，以低利放貸和高利息存款幫助社員，都是為了宣傳培養(yǎng)互助扶助的合作精神。

在政府大力倡導和民眾的積極響應下，民國時期社團數(shù)量增長迅速。“集會結(jié)社，猶如瘋狂，如春草怒生?！焙献魃绫椴加诟鞣N領域部門，普通民眾也廣泛參與到了消費和生產(chǎn)合作社中來。截至1936年6月，南京市主要的消費合作社已有66個。其中，社股金額最高的是“有限責任南京市蘭園住宅公用合作社”，高達10200元，有社員62人;社股金額最低的是“保證責任南京市縫紉生產(chǎn)合作社”僅為14元，而社員卻有7人，平均每人僅2元?！盁o限責任南京市光明信用合作社”社員人數(shù)只為3人，社股金額也只有120元。“有限責任首都厚生消費合作社”人數(shù)最多達到1056人，其社股金額為5525元。從以上數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)合作社的股金都不高，人均股金也大多在10元以下。政府倡導的同時要求社會團體加入本業(yè)或同業(yè)工會，從而實現(xiàn)對社會組織團體的管控。政府的意圖很明顯:想通過廣泛的社會合作，促使勞資合作，激發(fā)社會活力，實現(xiàn)社會繁榮和人民富強。合作社的數(shù)量增長說明了它在社會上的受歡迎程度。雖然合作社參差不齊，辦理水平也不高。但是，合作社的開辦對激發(fā)社會活力有積極成效。只是機構(gòu)數(shù)量明顯過多，合作社的服務范圍和質(zhì)量不高，資源的整合還有很大的提升空間。社會團體繁榮是南京國民政府時期社會變化的新特征，彰顯出社會活力。

地方自治推行過程中，除了進行大量的社會建設和管理活動外，還不冷不熱地進行所謂的公民登記和宣誓。公民登記“每年五月、十月各舉行一次”，登記后分發(fā)戶籍單，民眾填誓詞并親自到區(qū)公所宣誓后才獲得公民資格(即行使四權(quán)的資格)。行使權(quán)利之前要先盡義務，就是地方自治的義務，主要是勞動義務，如修筑道路、墾植荒地和疏通溝渠等。通過進行人口管理調(diào)查、地政工務建設和促進社會合作事業(yè)等措施，地方自治下的社會建設和管理活動收獲成效，但地方自治的政治功能被弱化。地方自治過程中，實際上“沒有實行過一天的四權(quán)行使訓練”?！叭嗣袼臋?quán)訓練，尤未能依據(jù)遺教切實推行?！惫竦怯浺仓皇莻€“空炮”。到1935年(訓政規(guī)劃的地方自治完成期限為1929年至1934年)，南京市的公民登記“仍無良好結(jié)果”，只好“茲擬重行舉辦總登記”。民眾盡了自治義務，自治權(quán)卻未得到落實，易勞逸形象地稱之為“政治胡蘿卜”。經(jīng)過十年的“黃金”建設期，地方自治并沒有真正促進民主政治的發(fā)展。在地方自治與社會物質(zhì)建設和社會管理的結(jié)合中，基層民眾得以參與到社會建設和管理活動中，這對社會管理的促進是巨大的。地方自治社會物質(zhì)基礎建設和管理過程中的參與，整合和激發(fā)了社會力量，表現(xiàn)出了強大的現(xiàn)代化動力，也體現(xiàn)出社會進步性特點。

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