張城成

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006）

——基于公共政策制定的視角

張城成

（廣西師范大學政治與行政學院，廣西桂林541006）

家庭是組成社會的基本單位，家庭婚姻是關系國家穩(wěn)定和社會和諧的重要環(huán)節(jié)。隨著市場經濟的發(fā)展以及人們思想意識的變化，一些夫妻利用法律賦予的離婚自由權，鉆了房產新政的漏洞，通過“假離婚”來規(guī)避法律的制裁從而謀取私利。這種現(xiàn)象已經演變?yōu)橐粋€嚴峻的社會問題，給國家和社會造成了不良影響，此問題的出現(xiàn)與公共政策在制定方面存在的問題是緊密聯(lián)系的。從公共政策制定的視角對這一現(xiàn)象進行研究和反思，進一步完善公共政策制定的公平性、科學性、民主性、制度性和配套性等，利于尋求破解問題之道，構建和諧社會。

房產新政；“假離婚”；政策制定

離婚，是指夫妻雙方通過協(xié)議或者訴訟的方式解除夫妻雙方的婚姻關系、終止夫妻間權利和義務的法律行為。按照我國《婚姻法》的規(guī)定：如感情確已破裂，經調解無效的，應準予離婚?？梢赃@么說，離婚，對于那些感情確已破裂、難以共同生活的夫妻來說，在精神上是一種解脫，但“假離婚”卻并非如此?！凹匐x婚”，又稱虛假離婚，一般認為包括通謀離婚和欺詐離婚兩種情形。通謀離婚，是“指夫妻雙方本無離婚的真實意思卻因雙方的共同利益而暫時解除婚姻關系”、等共同目標達成后再復婚的一種行為，是一種過分追求利益而規(guī)避政策相關規(guī)定的離婚行為。這樣的離婚行為具有以下的基本特征：1夫妻雙方離婚意愿不真實，離婚條件事實上不成立；2夫妻雙方在離婚的形式上是合法的；3夫妻雙方離婚是為了實現(xiàn)共同的具有違法性質的目的；4夫妻雙方離婚的時間比較短暫，一般情況下會很快復婚。

一、房產新政下“假離婚”現(xiàn)象及其危害性分析

對于當代中國人來說，房子的問題是一個需要面對的難題。在現(xiàn)實中，常常出現(xiàn)適婚青年因為買不起房子而解決不了婚姻問題的情況，也存在不少家庭為了還房貸而每月節(jié)衣縮食。所以，房子的問題格外吸引社會民眾的關注，政府關于房產的宏觀調控政策也格外牽動社會民眾的神經。2013年3月1日，國務院常務會議出臺了房產樓市調控的《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好房地產市場調控工作的通知》（即“新國五條”全文，以下簡稱“新國五條”），這也是政府自2009年12月份開始房產樓市調控以來的第五次政策升級，此前的四次分別為：2010年1月的“國十一條”、2010年4月的“國十條”、2010年9月的“國五條”、2011年1月的“新國八條”。政府頻繁推出的房產新政的出發(fā)點無非主要是控制房價，打擊過熱的投機行為，但從現(xiàn)實來看，這幾年來中國的房價仍舊居高不下，中國人買房的壓力依然巨大，并且還由此衍生出了為應對這些房產新政而屢見不鮮的“假離婚”現(xiàn)象。

自從政府頒布房產“限購令”的政策以來，各地婚姻登記處離婚異常熱鬧。一些夫妻為了取得新的購房資格而“假離婚”，在寧波甚至還出現(xiàn)了一對夫妻連續(xù)離婚兩次的荒唐事?，F(xiàn)如今又迎來了“新國五條”，其中最引人關注也最引起爭議的一條，莫過于“對出售自有住房按規(guī)定應征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20％計征”的規(guī)定。在這個網絡發(fā)達的時代，此房產稅的規(guī)定一出，網絡便盛傳通過“假離婚”來避稅的對策：第一步，買賣雙方夫妻離婚；第二步，賣方房主與買方異性結婚，房產證上加上對方名字，然后再離婚，房屋歸屬買方異性；第三步，買賣雙方夫妻各自復婚。在這一條房產稅的蝴蝶效應下，全國不少城市的民政局的婚姻登記處都擠滿了準備以“假離婚”而逃稅的夫妻，不少地區(qū)的離婚率都出現(xiàn)了大幅上漲。根據(jù)泉州市民政局的統(tǒng)計，今年3月1日至11日，全市共有328對夫妻協(xié)議離婚，相比去年同期的205對，數(shù)量激增六成；此外，不少城市的房地產登記轉讓部門和二手房交易中心都被擠得水泄不通，掀起了房產交易過戶的熱潮。有資料顯示，同期北京二手住宅網簽量達到了9 400套，比上一周增加140.5％，與上月同期相比大幅增加279.5％。

房產新政下“假離婚”現(xiàn)象的危害性主要表現(xiàn)為以下幾點：

（一）“假離婚”無視法律權威，踐踏法律尊嚴

“假離婚”中，當事人雙方濫用了法律賦予的離婚自由權。雖然在離婚程序上合法，但在實際中雙方感情仍未破裂，所以，其實仍然是一種違法行為。而且當事人雙方在離婚后往往仍然長期非法同居，這破壞了社會上合法正常的婚姻家庭關系，威脅到了婚姻法律制度的權威性和公正性，對我國憲法和婚姻法等法律制度的威嚴提出了挑戰(zhàn)，不利于推動法制社會的構建。

（二）“假離婚”破壞了社會的誠信和道德底線

“假離婚”中當事人的行為是通過不誠信的和不道德的行為方式謀取個人利益的，對婚姻進行一種欺騙。這勢必給社會傳遞一個錯誤的信號，即講究誠信者并沒有得到回報，弄虛作假者也不會受到懲罰。這會危害我國傳統(tǒng)的誠信思想的傳播和宣揚，動搖著社會民眾對于誠信和道德的堅定信念，使得民眾更加忽視誠信和道德的重要性，從而導致社會上誠信和道德的危機，最終影響社會誠信體系的建立和誠信社會的構建。

（三）“假離婚”易導致家庭分裂，影響社會穩(wěn)定

“假離婚”后，當事人雙方往往將房屋等財產全部歸于其中一方，以造成另一方名下沒有房產等財產的假象。也正是基于這一點，如果離婚之后當事人獲益的那方“假戲真做”而拋棄另一方，拒絕按照事先約定進行復婚，再加上事先的彼此的口頭或書面約定也缺乏法律約束力，可能致使雙方矛盾激化，引發(fā)事端，由協(xié)議離婚演變成了爭議離婚，甚至是鬧到法院，極易造成家庭分裂的悲劇。而家庭是社會的細胞，家庭的不穩(wěn)定也會造成社會的不穩(wěn)定。

（四）“假離婚”極易影響未成年子女身心的健康發(fā)展

一方面，父母的自私自利的思想和行為極容易感染子女，使其從小形成利益至上、金錢至上和唯利是圖的錯誤價值觀；另一方面，如果家庭分裂了，就會產生更多的單親家庭，而單親家庭的孩子的學習、性格和生活往往會因此受到負面影響，使其缺乏快樂的童年生活，易造成性格上比較孤僻和冷漠，從而形成心理或人格上不健全，更有可能成為社會上的問題少年，給社會的長期穩(wěn)定帶來隱患。

二、從公共政策制定的視角分析房產新政下“假離婚”現(xiàn)象產生的原因

房產新政下“假離婚”現(xiàn)象的出現(xiàn)是由多方面的因素造成的，但與公共政策制定方面的影響尤為密不可分。正是由于相關的公共政策的制定存在著這樣或那樣的問題，才使得“假離婚”者有機可乘，敢于鋌而走險。

（一）公共政策的制定缺乏科學性研究，存在讓“假離婚”者可鉆的明顯政策漏洞。

首先，房產新政的出臺總是基于“家庭穩(wěn)定”和“戶籍唯一”的推定去制定相關政策，這本身就是不合理的推定，誘導民眾從這些方面去鉆政策本身留下的漏洞；其次，房產新政出臺前并沒有經歷過充分論證和先行試點，對于政策的可行性與否考慮不周全，結果房產新政一旦頒布實行就引起軒然大波；最后，房產新政的制定因為缺乏科學的預見性，容易導致公共政策的出發(fā)點與結果產生了背離，使得政策受益的實際結果不是民眾。比如在“新國五條”中，政策非但沒有通過降低交易成本或者增加房產供應的數(shù)量來滿足社會民眾對于房產的剛性需求，而且還征收房產稅，如此一來，墊高了二手房的交易成本，增加的稅費也由賣房者轉嫁到買房者的頭上，使得二手房市場將會因此而變得交易困難。

（二）公共政策的制定缺乏公平性體現(xiàn)，政策的公平正義被“假離婚”現(xiàn)象消解

全國各地陸續(xù)出現(xiàn)了類型不一的應對房產新政的“假離婚”現(xiàn)象，其實也說明了房產新政上確實存在使“假離婚”者比有婚姻者獲取更多利益的可能性和方法，政策也自然收不到預期的功效了。“假離婚”在當今中國社會，看上去更像是一種無奈的選擇，是民眾對政策安排、對資源分配不公的一種訴求表達，是在拷問中國公共資源配置的公平性問題。公共資源捉襟見肘，當民眾感覺不能改變現(xiàn)實而且鉆空子的風險遠遠小于收益時，就可能采用犧牲婚姻的非常手段去應對政策帶來的不公平。

（三）公共政策的制定缺乏民主性精神，民意得不到充分表達

在現(xiàn)實中，房產新政制定的過程缺乏社會民眾的有效參與。民眾參與政策制定的廣度、深度不夠，民眾參與的途徑有限且積極性不高，民意得不到充分表達，政策制定者也就無法真實確切地了解到廣大民眾的真實利益的訴求，無法獲知民眾關心的問題和對于政策方案的意見、建議。民眾的真實利益的訴求自然也得不到實現(xiàn)，民眾自然要考慮去通過其他途徑去維護自身利益。

（四）公共政策的制定缺乏制度性安排，存在發(fā)生各種“假離婚”的制度風險

在房產新政的制定過程中，聽證制度、信息公開制度和監(jiān)督制度等制度的不完善，會造成公共政策的制定缺乏制度保障從而面臨制度風險。普遍存在缺乏聽證會的形式、缺乏監(jiān)督或者監(jiān)督“走過場”的情況，以及缺乏政策出臺前進行信息公開環(huán)節(jié)等問題。

（五）公共政策的制定缺乏配套性保障，對“假離婚”的審查與懲戒力度不夠

這里的配套性主要是指做好公共政策制定相關的配套法律法規(guī)及配套約束制度。一方面，我國的憲法、婚姻法、刑法、民法等法律法規(guī)中對于“假離婚”方面的界定或內容尚無涉及或者模糊涉及，法律的懲戒力度還不夠，起不到法律的震懾作用，難以真正做到抑制“經濟人”；另一方面，政府及相關部門在離婚案件事前查詢方面的力度還不夠大，還未能有效查明當事人“假離婚”與否的真實情況。而事實上，在處理夫妻“假離婚”的相關案件時，分清夫妻雙方是真離婚還是“假離婚”至關重要。

三、房產新政下杜絕“假離婚”現(xiàn)象的對策分析：基于公共政策制定的視角

（一）完善和規(guī)范公共政策，盡可能堵塞政策漏洞，讓“假離婚”者無可乘之機

首先，政策制定者對于社會民眾為什么要“假離婚”、“假離婚”的類別和途徑有哪些、“假離婚”有哪些危害、“假離婚”在不同地域的表現(xiàn)有何差異等諸如此類的信息，要通過合理的渠道和途徑收集起來。否則也就不能針對問題本身對癥下藥了，科學的政策的出臺也就無從談起了；其次，對于政策的可行性分析，可以在調查研究的充分論證下及先行試點的效果反饋下得出初步結論，對政策執(zhí)行后可能出現(xiàn)的漏洞和消極影響進行預估，防患于未然?！靶聡鍡l”的出臺如果能夠在全國主要大中小城市進行試點或者進行一定范圍的意見征集，結合試點和意見征集的效果進行調整后再完善政策，那么，相信也許就不會招致那么多反對的聲音了；最后，政策制定者需要重視專家意見，讓相關領域的專家參與到政策的制定和政策討論中來，這將有助于降低政策不確定性，減少決策失誤。

（二）公共政策的制定應堅持維護公共利益的價值取向，保護弱勢群體利益

公共政策制定的目標是通過實現(xiàn)資源的合理配置來盡可能地解決社會存在的各種不公，進而引導社會民眾樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。民眾的普遍利益訴求解決了，也就難以萌發(fā)“假離婚”這樣的思想。這就要求公共政策制定者及相關機構必須堅持社會公正原則，通過相關法律和制度的規(guī)定，抑制政府及相關官員的“經濟人”特性，最大程度地保證公共利益的實現(xiàn)。在房產政策中應該更加保護弱勢群體的利益，并在政策細則中體現(xiàn)出來，減少由于抵觸而產生的矛盾，避免社會新的動蕩。比如，不應該通過出臺限購令等來限制社會民眾購買需求，而應該通過增加房屋的供給，建立更多的廉租房和經濟適用房來真正滿足社會民眾日益增長的住房需求。

（三）通過與民眾的溝通和交流，保證政策制定中民意的充分表達

公共政策的制定應該堅持民主集中制原則。通過召開聽證會、咨詢會和座談會等形式廣泛地聽取各方面的意見與建議，或者通過政府民意調查機構或第三方組織來廣泛征求社會民眾的意見和建議。然后把這些意見和建議集中起來，形成各種利益相關者之間的博弈制衡局面，使政策制定者更加清楚社會民眾的政策需求，從而利于制定符合社會民眾意愿的政策，最終形成民眾依法通過對話、協(xié)商、建議、公開辯論、傳媒等渠道廣泛進入公共政策制定過程的局面。在2007年11月，我國的法定節(jié)假日的調整草案就曾在國家發(fā)展改革委網站、人民網、新華網、新浪網和搜狐網等網站上公布細則并面向社會民眾廣泛征求意見，聽取社會各界的建議。后來事實也證明確實得到了很好的響應，收到了很多切實可行的意見和建議，取得了很好的效果。在房產新政的相關政策制定中，政府就可以參考諸如此類的成功經驗，在政策頒布前通過平面媒體和網絡媒體等社會媒體的渠道收集社會民眾的意見和建議，并據(jù)此進行調整和修改后再正式出臺政策。

（四）進一步建立健全政策制定中的各項制度，防范“假離婚”現(xiàn)象的制度風險

1.聽證會制度

政府可以借鑒我國每年春運前的火車票價聽證的方式，在可能涉及婚姻和家庭問題、可能引起“假離婚”現(xiàn)象的房產新政制定或者其他相關政策的制定時，以聽證會的方式征求和咨詢廣大社會民眾的建議和意見。在聽證的過程中，不僅要確保一定的聽證會次數(shù)與聽證會人數(shù)，還要適當擴大聽證的適用范圍，廣泛號召政府部門人員、專家學者、媒體代表和社會民眾等各階層人員參與進來。規(guī)范聽證程序，客觀公正的遴選聽證會代表并實事求是地提高聽證會代表的話語權和發(fā)言機會，做到對于代表反映的內容要及時予以相應的回應，對于代表關心的問題要提供解決辦法。如不能當場回應的也要給出一定的回應時間，避免聽證會變成“聽漲會”、“見面會”和“發(fā)布會”等走過場的形式，真正地把聽證的形式制度化和規(guī)范化，這樣才能真正起到聽證會的應有效果。

2.監(jiān)督制度

在房產新政的制定過程中，應該形成全社會對政策制定全過程、多方面的立體有效的監(jiān)督。這需要建立由立法部門、司法部門、新聞媒體、社會民眾組成的監(jiān)督體系，組建起由人大代表、政協(xié)委員、專家學者、新聞媒體代表和社會民眾代表的監(jiān)督小組，明確監(jiān)督成員的確定方式、成員分工、監(jiān)督范圍和監(jiān)督內容等，并面向社會公布以上信息以及小組成員背景信息和監(jiān)督小組的監(jiān)督記錄等信息，避免“黑箱”操作，使得政策制定的過程更加公平、透明。比如，在房產新政出臺前，可以由國家紀檢監(jiān)察部門和審計部門組織牽頭，通過規(guī)范化程序組成監(jiān)督小組，對于政策制定的過程中是否出現(xiàn)不民主決策、是否出現(xiàn)政策制定者與房地產商相勾結以及其他違紀行為進行監(jiān)督，并公布監(jiān)督電話及舉報途徑供全社會監(jiān)督。

3.信息公開制度

政府應該更加開誠布公地通過政策草案的信息公開、允許民眾旁聽會議、會議轉播、定期召開政府新聞發(fā)布會、設立服務熱線等方式公布房產新政制定的細節(jié)。比如這些政策參與制定的人員都有哪些，這些政策制定的程序是怎樣的，政策制定的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)在哪里等。而且，政府及其官員還需要加強對政策解讀，可以通過在政府的門戶網站或者政務微博等平臺發(fā)文或者制作宣傳視頻等形式，對各個細則尤其是重點的地方要做出特別的標記和解釋說明，并附有若干指導性意見，防止政策被社會民眾誤讀。

（五）完善政策制定配套的法律法規(guī)，加大離婚案件事前的審查力度，嚴懲“假離婚”行為

1.盡快完善和填補相關法律漏洞和空白，為懲戒“假離婚”行為提供法律依據(jù)

要通過立法或者相關司法解釋的出臺，通過對“假離婚”的內容、目的和方式等特征的界定，對“假離婚”與“真離婚”進行嚴格區(qū)分，根據(jù)其“假離婚”違規(guī)程度的不同制定不同的懲戒辦法，依法追究當事人的民事責任和刑事責任。一方面，加強立法，通過在我國《婚姻法》、《民法》和《刑法》中增加關于界定和判罰“假離婚”的條文等形式，明確“假離婚”的違法性；另一方面，由法院通過頒布司法解釋的方式明確劃分“假離婚”的類型及應對辦法。江蘇省高級人民法院就曾針對“新國五條”正式實施后可能引發(fā)的“假離婚”等六種糾紛的情形，向全省各級的法院發(fā)出司法對策及建議，明文規(guī)定如果是通過“假離婚”而簽訂合法協(xié)議約定房屋歸配偶其中一方所有，結果弄假成真、難以復婚而主張該協(xié)議無效的，除非當事人能證明是脅迫或欺詐等事由，否則不予支持。江蘇省高級人民法院的這一做法就很值得借鑒，具有重大的參考價值。

2.加大離婚案件事前審查力度，認真辨別“假離婚”行為

各地的民政部門應設立專門的辦事處和辦事人員，負責通過基層社區(qū)組織、群眾舉報、群眾問詢或實地調查等方式，分清當事人雙方是否屬于真離婚。工作人員務必對當事人雙方平時的夫妻關系情況、感情破裂的原因、感情是否無法挽回和家庭財產分割情況等內容和材料進行細致和耐心的審查。如出現(xiàn)短時間內離婚人數(shù)驟然增多或者離婚當事人的言談舉止出現(xiàn)異常等情況，應當立即進行相應的調查和研究討論，適時留意近期國家或者地方出臺相關房產政策，找出問題的原因和解決辦法。如果發(fā)現(xiàn)有和離婚當事人有關的房產等經濟案件正在審理或執(zhí)行中時，那么在案件審理和執(zhí)行后方能辦理離婚手續(xù)。

綜上所述，“假離婚”現(xiàn)象危害極大，是在我國法制不夠健全、政策不夠完善和整個社會誠信水平還不夠高的大背景下產生的，需要政府在實現(xiàn)社會價值分配相對均衡的基礎上，從源頭抓起，從自身做起，確保政策制定的科學性、民主性、公平性、制度性和配套性，解決好、處理好社會階層之間的利益沖突，保障社會公平，構建和諧社會。

[1]中華人民共和國中央人民政府網.中華人民共和國婚姻法[EB/OL].http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_847.htm,2013-04-13.

[2]劉春霞.確立我國登記離婚限制性條件之探討[J].經濟研究導刊.2009,（5）.

[3]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于繼續(xù)做好房地產市場調控工作的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03-01/content_2342885.htm,2013-03-01.

[4]王雯倩.買樓眾生相：買賣雙方陷迷茫與慌亂[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/stock/n/2013/0315/c67815-20798942-2.htm l,2013-03-15.

[5]近期泉州掀起離婚潮,離婚避稅小心人房兩空[EB/OL].泉州晚報.http：//quanzhou.house.sina.com.cn/news/2013-03-14/09002387913.shtm l,2013-03-14.

[6]葉檀.離婚說明房地產調控錯誤[EB/OL].http：//epaper.nbd.com.cn/shtm l/m rjjxw//2013-03-12/shtm l，2013-03-12.

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2095-0829（2013）06-0037-05

2012-07-25

張城成，廣西師范大學政治與行政學院行政管理研究生，研究方向：公共管理與政府改革。