李成業(yè)

農(nóng)地金融是農(nóng)村土地金融的簡(jiǎn)稱，它是指農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)者以所承包農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)融資的資金融通形式。農(nóng)地金融旨在為農(nóng)業(yè)提供中長(zhǎng)貸款的資金融通形式，以解決農(nóng)戶的資金缺口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入的持續(xù)增長(zhǎng)，是農(nóng)村金融的重要組成部分。在我國(guó)，受農(nóng)村土地資產(chǎn)非資本化的約束，“三農(nóng)”領(lǐng)域資金短缺、特別是信貸支持不足問題十分突出。為了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我們可以借鑒相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，創(chuàng)新農(nóng)地金融制度，從根本上解決農(nóng)村信貸市場(chǎng)農(nóng)民貸款難和銀行難貸款問題。

一、農(nóng)地金融制度設(shè)立的背景及作用

（一）美國(guó)農(nóng)地金融制度

20世紀(jì)初期開始，美國(guó)農(nóng)業(yè)危機(jī)頻發(fā)且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，尤其是爆發(fā)于1920年的第一次全國(guó)性農(nóng)業(yè)危機(jī)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。這次危機(jī)表明，應(yīng)對(duì)和緩解農(nóng)業(yè)危機(jī)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能單純依賴市場(chǎng)機(jī)制，必須合理發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的干預(yù)作用，而政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的重要措施是政府扶持建立完整的政府農(nóng)業(yè)信貸體系。為了有效利用農(nóng)戶擁有的土地融通資金，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其有關(guān)的活動(dòng)提供長(zhǎng)期信貸資金和服務(wù)，1916年美國(guó)國(guó)會(huì)通過“聯(lián)邦農(nóng)地押款法”，設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款局，辦理全國(guó)農(nóng)地抵押貸款。為了放款便利，把全國(guó)劃分為12個(gè)農(nóng)業(yè)信用區(qū)，每一區(qū)內(nèi)設(shè)一個(gè)聯(lián)邦土地銀行，并在各鄉(xiāng)村推動(dòng)農(nóng)民組織農(nóng)地抵押合作社。1933年成立了農(nóng)業(yè)信用管理局，設(shè)立土地銀行部，統(tǒng)管全國(guó)12個(gè)聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行又與各地農(nóng)民所組織的聯(lián)邦土地銀行合作社相聯(lián)系。采取自上而下的政策，先由政府撥款充當(dāng)聯(lián)邦土地銀行的股金，發(fā)行土地債券，同時(shí)輔助農(nóng)民分區(qū)組織聯(lián)邦土地銀行合作社。農(nóng)地金融組織形式采取銀行和合作社雙重體制。土地銀行上層采用銀行體制，設(shè)立聯(lián)邦土地銀行，基層采用合作社體制，按合作社原則組織信貸合作社。以聯(lián)邦土地銀行為主體的美國(guó)農(nóng)地金融體系是政府農(nóng)業(yè)信貸體系的主要組成部分，有效解決了農(nóng)村長(zhǎng)期資金來源問題，大大推動(dòng)了政府農(nóng)業(yè)政策的正確貫徹和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展。

（二）德國(guó)土地金融制度

德國(guó)是最早發(fā)展農(nóng)地金融的國(guó)家。德國(guó)早期的農(nóng)地金融制度是以抑制農(nóng)村高利貸為主要目的，只是到了近期才成為促進(jìn)土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施。早在18世紀(jì)下半葉，德國(guó)開始建立農(nóng)地金融制度，專為貴族地主提供長(zhǎng)期信用服務(wù)。當(dāng)時(shí)德國(guó)遭受戰(zhàn)亂，高利貸活動(dòng)十分猖獗，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，德國(guó)普魯士國(guó)王下令組織抵押信用合作社，以解除高利貸的剝削，使資金流入農(nóng)村，振興農(nóng)業(yè)。1770年由政府強(qiáng)制組建土地抵押信用合作社。19世紀(jì)初實(shí)行土地改革運(yùn)動(dòng)，開始扶植自耕農(nóng)，以往大地主所有的農(nóng)地逐漸被分割轉(zhuǎn)賣給農(nóng)民，地主和農(nóng)民都可以成為合作社社員。普通農(nóng)民成為土地抵押信用合作社的主體，土地抵押貸款成為農(nóng)民可利用的主要長(zhǎng)期信用工具。

以土地抵押信用合作社為主體的德國(guó)農(nóng)地金融體系以貸款協(xié)助農(nóng)民購買土地、開墾土地、興建水利、道路、耕地平整和造林為宗旨。抵押信用合作社還聯(lián)合起來組成若干聯(lián)合銀行，代各地抵押信用合作社推銷債券、付息、買回債券以及協(xié)調(diào)各合作社之間的資金融通等。德國(guó)各地還有許多公營(yíng)的土地銀行及土地改革銀行。經(jīng)過200多年的發(fā)展，德國(guó)土地金融制度逐漸形成了以土地抵押信用合作社與公營(yíng)的土地銀行互相配合的土地金融體系，對(duì)促進(jìn)土地改革與農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。德國(guó)土地金融制度的最大特點(diǎn)之一就是抵押土地債券化。凡是愿意用自己的土地作抵押而獲得長(zhǎng)期貸款的農(nóng)民或地主，可聯(lián)合組成合作社，將各自的土地交給合作社作為抵押品，合作社以這些土地為保證發(fā)放土地債券，在市場(chǎng)上換得資金，供給社員。

（三）法國(guó)農(nóng)地金融制度

1852年，法國(guó)政府為改變農(nóng)業(yè)資本不足、農(nóng)業(yè)滯后的局面，頒布了法國(guó)不動(dòng)產(chǎn)金融制度的根本法——《土地銀行法》，在全國(guó)各地設(shè)立了土地銀行。1852年擴(kuò)大巴黎土地銀行為中央機(jī)關(guān)，改名為法國(guó)土地信用銀行，并合并了所有各地設(shè)立的土地銀行，農(nóng)民也紛紛組織了農(nóng)業(yè)信貸合作社。法國(guó)農(nóng)地金融可享受政府從農(nóng)業(yè)預(yù)算中撥付的大量貼息資金，這也促成了法國(guó)由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)國(guó)一躍成為西歐最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)。

（四）日本農(nóng)地金融制度

19世紀(jì)末期，日本創(chuàng)建了以勸業(yè)銀行、農(nóng)工銀行及北海道拓殖銀行為代表的長(zhǎng)期信用機(jī)構(gòu)。勸業(yè)銀行規(guī)模較大，為農(nóng)業(yè)提供長(zhǎng)期巨額貸款，如大型水利工程建設(shè)及大規(guī)模的墾殖等；農(nóng)工銀行主要對(duì)地方性的小規(guī)模建設(shè)工程、購買農(nóng)地、牲畜、肥料、機(jī)械等所需款項(xiàng)提供資金。1953年日本創(chuàng)立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，其所需資金全由日本政府從各方借撥而來，向農(nóng)、林、漁業(yè)的永久性建設(shè)提供長(zhǎng)期低息貸款。另外，日本還創(chuàng)立了發(fā)達(dá)的合作金融機(jī)構(gòu)，可為會(huì)員提供信用擔(dān)?；蛸J款，政府給予諸多支持和優(yōu)惠政策。日本農(nóng)地金融充分借鑒了歐洲特別是德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)實(shí)際大膽創(chuàng)新，為振興日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。

（五）發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)地金融制度

成立于1920年的印度土地開發(fā)銀行和成立于1966年的菲律賓土地銀行，都是發(fā)展中國(guó)家為了解決長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)資金來源、扶持農(nóng)業(yè)而建立起來的政策性農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)。在發(fā)展中國(guó)家（如越南、泰國(guó)）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，由于存在發(fā)達(dá)的農(nóng)地交易市場(chǎng)，使得當(dāng)?shù)氐恼?guī)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)愿意將農(nóng)地作為長(zhǎng)期貸款的抵押品。

（六）中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地金融制度

臺(tái)灣農(nóng)地金融制度首先是為農(nóng)業(yè)提供短期資金、服務(wù)于土地改革，最后逐漸成為服務(wù)于城鄉(xiāng)的不動(dòng)產(chǎn)金融專業(yè)銀行。1946年成立的臺(tái)灣土地銀行是一家真正發(fā)揮農(nóng)地金融功能的金融機(jī)構(gòu)。臺(tái)灣土地銀行的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段（20世紀(jì)40年代末至50年代初）以幫助農(nóng)民擺脫高利貸的盤剝，重點(diǎn)發(fā)放農(nóng)業(yè)短期貸款和水利建設(shè)貸款為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，這兩項(xiàng)貸款占當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)貸款總額的90%以上；第二階段（1953～1963年）以服務(wù)于土地所有權(quán)改革為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，主要接受政府的委托辦理補(bǔ)貼地價(jià)和征收地價(jià)業(yè)務(wù)，保證土地產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行；第三階段（1963～1973年）以城市土地開發(fā)和在農(nóng)村資助工業(yè)區(qū)、示范農(nóng)場(chǎng)建設(shè)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)；第四階段（1973年以后）以商業(yè)性的土地金融機(jī)構(gòu)為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。作為一家辦理土地金融和農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)的專業(yè)銀行，臺(tái)灣土地銀行近年來除履行專業(yè)銀行的使命外，正在朝多元化、效率化、大眾化、國(guó)際化的金融領(lǐng)域邁進(jìn)。

二、農(nóng)地金融制度的比較

由于國(guó)情不同，各國(guó)（地區(qū)）農(nóng)地金融制度各具特色，主要表現(xiàn)在農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)、農(nóng)地金融制度中政府的作用、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)、農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源等幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)。農(nóng)地金融制度的組織結(jié)構(gòu)可以歸納為單一結(jié)構(gòu)、發(fā)散結(jié)構(gòu)和復(fù)合結(jié)構(gòu)三種類型。單一結(jié)構(gòu)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)只有一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，沒有或只有很少的分支機(jī)構(gòu)，通常委托在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)地貸款，英國(guó)的農(nóng)業(yè)抵押公司就屬于此種類型；發(fā)散結(jié)構(gòu)的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有許多遍布全國(guó)的分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事全部的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，如德國(guó)的土地抵押信用合作社、美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行等；復(fù)合結(jié)構(gòu)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)有分支機(jī)構(gòu)，可以直接從事一部分或全部農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等。

（二）農(nóng)地金融制度中政府的作用。各國(guó)（地區(qū)）政府都通過制定農(nóng)地金融法規(guī)，直接或間接地促成農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的建立，如美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、英國(guó)的《農(nóng)業(yè)信用法》、法國(guó)的《土地銀行法》以及日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》等法律法規(guī)都分別促成了聯(lián)邦土地銀行、農(nóng)業(yè)抵押公司、土地銀行和農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。美國(guó)在這方面尤為突出，19世紀(jì)20年代美國(guó)成立的農(nóng)業(yè)貸款局、聯(lián)邦土地銀行與合資土地銀行主要就是向大農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放長(zhǎng)期低利抵押貸款，用于購買土地、農(nóng)機(jī)設(shè)備、肥料及修造建筑物等。美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主家庭管理局、生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)等也是為農(nóng)場(chǎng)主服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

各國(guó)（地區(qū)）政府都對(duì)農(nóng)地貸款實(shí)行優(yōu)惠貸款利息和優(yōu)惠貸款期限政策，并給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。在優(yōu)惠貸款利息方面，美國(guó)政府在19世紀(jì)20年代就對(duì)農(nóng)場(chǎng)主購買土地和其他固定生產(chǎn)資料予以低息貸款資助；1960～1962年，法國(guó)先后頒布《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補(bǔ)充法》，規(guī)定對(duì)購買土地和農(nóng)業(yè)機(jī)械的大農(nóng)戶給予無息或低息貸款，以鼓勵(lì)土地集中，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)；德國(guó)政府依據(jù)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大小，實(shí)行有差別的利率政策，即對(duì)10公頃以上農(nóng)場(chǎng)的貸款年利率要小于10公頃以下的小農(nóng)場(chǎng)貸款年利率；日本政府在上世紀(jì)六七十年代曾給購買土地的農(nóng)戶提供優(yōu)惠貸款，并對(duì)大農(nóng)戶的貸款進(jìn)行鼓勵(lì)。此外，印度政府也曾給購買土地、農(nóng)業(yè)機(jī)械和修建其他基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)戶提供低息貸款給。除了對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶實(shí)行利息優(yōu)惠政策外，不少國(guó)家還對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶實(shí)施貸款期限上的優(yōu)惠政策，即為規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶提供長(zhǎng)期貸款，以滿足農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的長(zhǎng)期性需求，向大農(nóng)戶發(fā)放貸款期限長(zhǎng)達(dá)20年的中長(zhǎng)期貸款。在財(cái)政貼息方面，美國(guó)為政府建立的農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助和貼息，法國(guó)、德國(guó)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款的利息和市場(chǎng)利息的差額進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，日本政府則對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保收不回的貸款進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償。此外，多數(shù)國(guó)家政府都給予農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)以稅收優(yōu)惠等。

（三）農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。許多國(guó)家（地區(qū)）的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初只是從事農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)的專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，如德國(guó)的土地信用合作社、美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行等，而結(jié)算、債券兌付等銀行業(yè)務(wù)則委托給有廣泛分支機(jī)構(gòu)的銀行代為辦理，如日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。但在一些國(guó)家和地區(qū)，農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)從事的業(yè)務(wù)有多元化趨勢(shì)，如臺(tái)灣和菲律賓的土地銀行等。

（四）農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源。不同國(guó)家（地區(qū)）、不同時(shí)期、不同農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資金來源有所差別，但是資金主要來源于發(fā)行土地債券、借入政府資金和吸收社員存款。如美國(guó)聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng)立資本、日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫所需資本金和意大利的不動(dòng)產(chǎn)信用銀行通過購買股份或直接投資解決農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的資本金；發(fā)行土地債券是美國(guó)和德國(guó)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)的主要資金來源；日本農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)資金主要來源于政府資金，而臺(tái)灣農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)則以吸收存款和借入金融市場(chǎng)資金為主。此外，政府還為農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債權(quán)提供擔(dān)保，如美國(guó)、德國(guó)、印度等。

三、國(guó)外農(nóng)地金融制度對(duì)我國(guó)的啟示

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有公共產(chǎn)品生產(chǎn)的特點(diǎn)，許多國(guó)家專門制定和實(shí)施了一系列有利于農(nóng)村土地集中的金融支持政策，促進(jìn)了土地的迅速集中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，最終促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（一）農(nóng)地金融制度是世界各國(guó)普遍推行的制度，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展具有重要影響?？v觀當(dāng)前世界，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都建立了較為完善的農(nóng)地金融制度。從經(jīng)濟(jì)角度看，土地具有位置固定、不能移動(dòng)和永久性特點(diǎn)，通過對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)可以不斷獲得收入。更重要的是，土地是稀缺的和不可再生的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其價(jià)值越高，土地的特點(diǎn)決定了農(nóng)地金融的安全可靠。

（二）農(nóng)地金融需要明確的法律保障。政府首先要修改相關(guān)的法律制度，使農(nóng)房抵押走向合法化、公開化和市場(chǎng)化。開辦農(nóng)地、農(nóng)房抵押貸款，既可以促進(jìn)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，又可以釋放農(nóng)房資產(chǎn)的效用，同時(shí)，可以為縣域金融提供廣闊的房產(chǎn)抵押貸款市場(chǎng)，為促進(jìn)和繁榮我國(guó)廣大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出積極的貢獻(xiàn)。

（三）農(nóng)地金融需要特殊的制度安排。農(nóng)民貸款的主要用途雖然多種多樣，但根本目的是為了擺脫貧困，增加收入。因此，需要進(jìn)行特殊的制度安排。如，允許農(nóng)房貸款抵押，既能較好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶融資的愿望，同時(shí)，也可以增加農(nóng)戶的危機(jī)感，增強(qiáng)農(nóng)戶的信用意識(shí)，創(chuàng)造良好的農(nóng)村信用環(huán)境。對(duì)于確實(shí)無法歸還貸款的農(nóng)戶，政府可以規(guī)定縣域金融機(jī)構(gòu)給予1～2次的再貸款機(jī)會(huì)，使得農(nóng)民重新獲得資金，實(shí)現(xiàn)二次生產(chǎn)或創(chuàng)業(yè)，獲得利潤(rùn)后歸還所欠的貸款本息，收回自己的房產(chǎn)。

農(nóng)地金融需要多種融資方式，既可以是農(nóng)地抵押貸款方式，也可以是農(nóng)地信托方式。以土地使用權(quán)為抵押來融通資金，有助于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期信貸的投入，緩解農(nóng)業(yè)資金的供求矛盾。土地資本化后可將土地財(cái)產(chǎn)變?yōu)榭煞指詈涂闪鲃?dòng)的財(cái)物，擴(kuò)大流通范圍，廣泛吸收社會(huì)資金。