錢(qián)錦宇

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，西安710063)

建設(shè)一個(gè)透明、公正、負(fù)責(zé)、高效和有限的政府，已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)知識(shí)界與民眾的基本共識(shí)，也是改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)政府不斷推進(jìn)的改革方向。在這種政治共識(shí)的現(xiàn)實(shí)化和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府信息公開(kāi)制度的創(chuàng)設(shè)及其有效實(shí)施，具有極其重要的價(jià)值。究其原因，不透明的政府權(quán)力及其運(yùn)行，是導(dǎo)致官僚主義、玩忽懈怠、低效低能和權(quán)力濫用的溫床，而且更為重要的是，權(quán)力及其運(yùn)行的不透明，難以獲得民眾的認(rèn)同進(jìn)而無(wú)法證明其政治正當(dāng)性。因此，要實(shí)現(xiàn)政府的公正、負(fù)責(zé)、高效和限權(quán)，首先需要實(shí)現(xiàn)政府的透明。這也就是為何法學(xué)專(zhuān)家指出政府信息公開(kāi)必然作為“推進(jìn)政治體制改革、落實(shí)依法治國(guó)的實(shí)際憲政措施而理應(yīng)在21世紀(jì)倍受重視”［1］的根本原因所在。

自2008年5月以來(lái)，《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)已在中國(guó)實(shí)施了五年。《條例》的制定與實(shí)施，“表明中國(guó)對(duì)知情權(quán)的保護(hù)和政府信息公開(kāi)制度建設(shè)正在走上有序與快速發(fā)展的軌道，也使與之密切相關(guān)的信息法制問(wèn)題，成為影響中國(guó)人權(quán)與社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的重大問(wèn)題之一”［2］。盡管中國(guó)的政府信息公開(kāi)取得顯著成績(jī)，如政府主動(dòng)公開(kāi)信息的情形明顯增加，政府依照公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)而公開(kāi)信息也邁出可喜步伐，實(shí)現(xiàn)了政府信息公開(kāi)與電子政務(wù)的結(jié)合，以及通過(guò)信息公開(kāi)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)積極踐行為民服務(wù)的宗旨等，但是也存在全國(guó)各地發(fā)展不均衡、制度不配套、缺乏有效的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)督、公眾參與不足等問(wèn)題。①相關(guān)論述可參見(jiàn)周漢華《〈政府信息公開(kāi)條例〉實(shí)施的問(wèn)題與對(duì)策探討》，載《中國(guó)行政管理》2009年第7 期;趙正群、朱冬玲《政府信息公開(kāi)報(bào)告制度在中國(guó)的生成與發(fā)展》，載《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2010年第2 期。而地處中國(guó)西部?jī)?nèi)陸、共屬長(zhǎng)江和黃河流域、跨越中原文化、疆北塞外文化和楚蜀文化且民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜的陜西地區(qū)，一直高度重視政府信息公開(kāi)。但近年來(lái)，由于“表哥”事件引發(fā)全國(guó)公眾不斷拷問(wèn)政府信息公開(kāi)制度，陜西作為“當(dāng)事地”而境遇倍感尷尬。為此，考察《條例》在陜西的實(shí)施狀況，不僅在一定程度上反映出中國(guó)西部地區(qū)實(shí)施《條例》的狀況及其存在的問(wèn)題，揭示西部地方政府的透明度，而且能通過(guò)西部地區(qū)社會(huì)公眾的反映、公務(wù)員群體的信息反饋，以及關(guān)于熱點(diǎn)問(wèn)題的觀(guān)點(diǎn)，為中國(guó)政府信息公開(kāi)制度的結(jié)構(gòu)性完善提供有益依據(jù)。①本文的分析數(shù)據(jù)源自2012—2013年筆者組織西北政法大學(xué)行政法學(xué)院11 名碩士研究生參與的“陜西地區(qū)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查”活動(dòng)。調(diào)查以抽樣問(wèn)卷、入戶(hù)訪(fǎng)談和電話(huà)—網(wǎng)絡(luò)訪(fǎng)談為主，主要包括2013年初在陜西地區(qū)省、市、區(qū)范圍內(nèi)展開(kāi)的，以60名公務(wù)員(分別來(lái)自于政府、公安局、審計(jì)局、稅務(wù)局、街道辦與法院)和60 名社會(huì)公眾(包括農(nóng)民、教師、大學(xué)生、律師、公司職員、個(gè)體商戶(hù))為對(duì)象的抽樣社會(huì)調(diào)查，以及2012年通過(guò)網(wǎng)絡(luò)訪(fǎng)問(wèn)和電話(huà)訪(fǎng)談對(duì)陜西省、西安市、寶雞市、延安市、咸陽(yáng)市、榆林市、漢中市、銅川市、商洛市、安康市和渭南市等11 個(gè)省市政府及其主要工作機(jī)構(gòu)的政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查。

一、《條列》實(shí)施過(guò)程中社會(huì)公眾的反映與公務(wù)員群體的反饋

作為全國(guó)較早制定有關(guān)政府信息公開(kāi)的地方性法規(guī)的地區(qū)，陜西省人民政府在2005年第28次常務(wù)會(huì)議上，就正式通過(guò)了旨在推進(jìn)“政府工作透明度，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)”的《陜西省政府信息公開(kāi)規(guī)定》，并于2006年1月正式生效實(shí)施。2008年國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》后，陜西省政府便召開(kāi)全省政府信息公開(kāi)工作會(huì)議，研究部署全面推進(jìn)《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施工作。陜西省不僅修改了《陜西省人民政府信息公開(kāi)規(guī)定》，還頒布了《陜西省人民政府信息公開(kāi)工作考核暫行辦法》、《陜西省人民政府信息公開(kāi)工作社會(huì)評(píng)議暫行辦法》和《陜西省人民政府關(guān)于違反政府信息公開(kāi)工作規(guī)定追究責(zé)任暫行辦法》，以保證和配合《條例》的有效實(shí)施。為了檢驗(yàn)《條例》在陜西地區(qū)的實(shí)施狀況，筆者首先將調(diào)查定位為《條例》的宣傳效果、社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的參與度、法律救濟(jì)方式的選擇和關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)問(wèn)題的觀(guān)點(diǎn)。

(一)《條例》的宣傳效果及其評(píng)價(jià)

法治得以展開(kāi)的邏輯前提，是人們知曉法律。表1反映出陜西地區(qū)的公務(wù)員群體和社會(huì)公眾對(duì)于《條例》的頒布和實(shí)施的了解情況及其評(píng)價(jià)。

表1 《條例》在陜西的宣傳效果及其評(píng)價(jià)

從表1可見(jiàn)，高達(dá)92．8%的受訪(fǎng)公務(wù)員都知道《條例》的頒布和實(shí)施，而對(duì)于受訪(fǎng)社會(huì)公眾，其比例僅為61．7%。但無(wú)論是受訪(fǎng)的公務(wù)員群體還是社會(huì)公眾，均有超過(guò)三分之二的人認(rèn)為《條例》的宣傳不太到位或非常不到位。

(二)社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的參與度

盡管調(diào)查顯示，受訪(fǎng)的社會(huì)公眾對(duì)于行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策和措施，搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的管理，征收或征用土地、房屋拆遷的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況等政府信息最為關(guān)注，但是曾經(jīng)有過(guò)檢索或查閱政府信息年度報(bào)告經(jīng)歷的社會(huì)公眾受訪(fǎng)者的比例較低，僅為26．6%。而高達(dá)81．3%的社會(huì)公眾受訪(fǎng)者從未利用過(guò)《條例》來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益(見(jiàn)表2)。不難發(fā)現(xiàn)，陜西地區(qū)社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的參與度并不高，依據(jù)社會(huì)公眾的主動(dòng)參與而公開(kāi)政府信息的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)較為低效。

表2 陜西地區(qū)社會(huì)公眾參與政府信息公開(kāi)工作的實(shí)踐經(jīng)歷

當(dāng)被問(wèn)及是否愿意主動(dòng)申請(qǐng)政府公開(kāi)信息時(shí)，超過(guò)三分之二(66．7%)的受訪(fǎng)社會(huì)公眾表示愿意嘗試，但其目的僅只是通過(guò)“試一試”的心態(tài)來(lái)考察政府機(jī)構(gòu)是否能夠真正執(zhí)行《條例》的規(guī)定。而仍有18．3%的受訪(fǎng)社會(huì)公眾認(rèn)為主動(dòng)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)過(guò)于麻煩，成本過(guò)高，也不相信政府會(huì)認(rèn)真執(zhí)行《條例》并接受信息公開(kāi)的申請(qǐng)(見(jiàn)表3)。

表3 陜西地區(qū)社會(huì)公眾對(duì)于主動(dòng)申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的意愿

(三)法律救濟(jì)方式的選擇

對(duì)于行政機(jī)關(guān)未能依法履行《條例》所規(guī)定的義務(wù)，《憲法》第41 條和《條例》第33 條為行政相對(duì)人提供了提起行政訴訟、申請(qǐng)行政復(fù)議、向相關(guān)部門(mén)舉報(bào)或信訪(fǎng)的救濟(jì)方式。如表4所示，受訪(fǎng)的社會(huì)公眾優(yōu)先認(rèn)可的救濟(jì)方式是向法院提起行政訴訟和向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，其比例分別為45．8%和45．2%。僅有26．7%的受訪(fǎng)者將信訪(fǎng)作為優(yōu)先選擇的救濟(jì)方式之一。在面對(duì)筆者的進(jìn)一步追問(wèn)，一位沒(méi)有將信訪(fǎng)作為優(yōu)先救濟(jì)方式的受訪(fǎng)農(nóng)民表示，“只是向政府問(wèn)個(gè)消息，上訪(fǎng)做啥?不值!”這種成本過(guò)高而收益過(guò)小的“不值”心態(tài)在多數(shù)未將信訪(fǎng)作為優(yōu)先救濟(jì)方式的受訪(fǎng)者中較為普遍，其比例為81．5%。而也有個(gè)別未將信訪(fǎng)作為優(yōu)先救濟(jì)方式的受訪(fǎng)者(18．5%)表示，如果“官司畢了(輸了)，就上訪(fǎng)”。另外，雖然行政復(fù)議和行政訴訟同樣具有保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的宗旨和功能，但是僅有33．3%的受訪(fǎng)社會(huì)公眾認(rèn)可行政復(fù)議為救濟(jì)方式，其原因主要是受訪(fǎng)者沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)行政復(fù)議或?qū)π姓?fù)議不熟悉。最后值得注意的是，有20．0%的受訪(fǎng)者認(rèn)為不存在有效的救濟(jì)方式。

表4 對(duì)于政府拒絕履行信息公開(kāi)義務(wù)，陜西地區(qū)社會(huì)公眾認(rèn)可的救濟(jì)方式

而據(jù)表5顯示，假如當(dāng)其所申請(qǐng)的信息未獲公開(kāi)時(shí)，仍然有33．3%的受訪(fǎng)社會(huì)公眾因?yàn)槌杀具^(guò)高而不愿意通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議來(lái)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)并維護(hù)其自身的知情權(quán)益。而16．7%的受訪(fǎng)社會(huì)公眾由于認(rèn)為行政復(fù)議和行政訴訟并不是有效的救濟(jì)而不愿采取這兩種方式。還有10．7%的受訪(fǎng)社會(huì)公眾根本不了解行政復(fù)議和行政訴訟而無(wú)法做出有效判斷。

表5 當(dāng)所申請(qǐng)的信息未獲公開(kāi)時(shí)，陜西地區(qū)社會(huì)公眾對(duì)于復(fù)議和訴訟的態(tài)度

(四)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)問(wèn)題

毫無(wú)疑問(wèn)，近年陜西發(fā)生的“表哥”事件再次將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示問(wèn)題推到公眾視野和專(zhuān)家爭(zhēng)論的風(fēng)口浪尖。①2012年9月1日，三峽大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)學(xué)生劉艷峰向陜西省財(cái)政廳和安監(jiān)局分別申請(qǐng)公開(kāi)前陜西省安監(jiān)局局長(zhǎng)、“表哥”楊達(dá)才的個(gè)人工資收入。2012年9月20日，陜西省財(cái)政廳復(fù)函稱(chēng)“楊達(dá)才個(gè)人工資收入事項(xiàng)，不屬于陜西省財(cái)政廳政府信息公開(kāi)范圍”。而陜西省安監(jiān)局既未復(fù)函也未聯(lián)系劉艷峰。同時(shí)，湖北楚盾律師事務(wù)所律師許方輝兩次致函陜西省政府，申請(qǐng)要求公開(kāi)楊達(dá)才個(gè)人工資收入，陜西省人民政府辦公廳給該申請(qǐng)人寄了一份《依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息告知書(shū)》，并拒絕公開(kāi)相關(guān)信息。隨后，劉艷峰遂將陜西省財(cái)政廳和安監(jiān)局訴至西安市蓮湖法院和西安市新城法院。北京大學(xué)王錫鋅教授認(rèn)為，陜西省財(cái)政廳的荒唐答復(fù)是對(duì)《條例》的曲解。②王錫鋅認(rèn)為，官員工資屬于政府信息;同時(shí)，《條例》對(duì)可以不公開(kāi)的政府信息，也做了詳細(xì)的規(guī)定，即危害國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，可以不公開(kāi);涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以不公開(kāi)。而楊達(dá)才的工資信息，不在此范圍內(nèi)。參見(jiàn)魏銘言《法學(xué)教授稱(chēng)陜西財(cái)政廳回復(fù)荒唐與法理不符》，載《新京報(bào)》電子版，2012年09月21日。網(wǎng)址:http://www．a(chǎn)finance．cn/new/gncj/201209/491780．html，登錄時(shí)間:2013年3月15日。而曾多次建議設(shè)立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的全國(guó)人大代表、重慶律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)韓德云表示，根據(jù)《條例》，陜西省財(cái)政廳的駁回理由符合相關(guān)法律規(guī)定，因?yàn)椤翱梢怨_(kāi)的比如像部門(mén)財(cái)政預(yù)算、支出總額等情況，但官員個(gè)人信息尚不在政府信息公開(kāi)范疇內(nèi)”。③韓德云的觀(guān)點(diǎn)可參見(jiàn)《陜西財(cái)政廳未曬楊達(dá)才工資》，載《京華時(shí)報(bào)》電子版，2012年09月21日。網(wǎng)址:http://epaper．jinghua．cn/html/2012－09/21/content_1386967．htm，登錄時(shí)間:2013年3月15日。那么，作為“當(dāng)事地”的陜西，其社會(huì)公眾和公務(wù)員群體對(duì)于公務(wù)員工資和福利的公示問(wèn)題持何種態(tài)度?調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，公務(wù)員群體和社會(huì)公眾的觀(guān)點(diǎn)存在較大分歧(見(jiàn)表6)。

表6 公務(wù)員工資及福利是否應(yīng)屬于政府信息公開(kāi)的范圍

在受訪(fǎng)的社會(huì)公眾中，63．3%的人認(rèn)為公務(wù)員的工資和其所在單位發(fā)放的福利均應(yīng)屬于政府信息而需要公開(kāi)，而在受訪(fǎng)的公務(wù)員群體中，只有38．3%的人認(rèn)為公務(wù)員工資應(yīng)當(dāng)屬于政府信息公開(kāi)的范圍，26．7%的人認(rèn)為公務(wù)員所在單位發(fā)放的福利應(yīng)當(dāng)屬于政府信息公開(kāi)的范圍。而據(jù)筆者調(diào)查顯示，超過(guò)一半的受訪(fǎng)社會(huì)公眾(56．7%)認(rèn)為所有級(jí)別的公務(wù)員都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其工資，而只有35．0%的受訪(fǎng)公務(wù)員認(rèn)為所有級(jí)別的公務(wù)員都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其工資。

二、《條例》實(shí)施過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)狀況及其檢測(cè)

《條例》確定了政府信息公開(kāi)的路徑，即依職權(quán)公開(kāi)信息和依申請(qǐng)公開(kāi)信息，并規(guī)定了組織配套制度建設(shè)和監(jiān)督救濟(jì)方式等輔助性制度。為了檢測(cè)《條例》在陜西的實(shí)施狀況，筆者參考了北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心制定的中國(guó)政府信息公開(kāi)評(píng)測(cè)指標(biāo)體系確立的檢測(cè)項(xiàng)目，分別從必要性和操作性評(píng)價(jià)、人事編制的保障和專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的配套建設(shè)、協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行和相關(guān)制度銜接狀況、政府信息公開(kāi)的路徑、監(jiān)督與救濟(jì)制度運(yùn)行五個(gè)方面來(lái)展開(kāi)調(diào)查研究。

(一)《條例》的必要性和可操作性評(píng)價(jià)

在依法治國(guó)觀(guān)念的指導(dǎo)下，大多數(shù)受訪(fǎng)公務(wù)員都認(rèn)為政府信息公開(kāi)工作需要“有法可依”，從表7可見(jiàn)，71．7%的受訪(fǎng)公務(wù)員認(rèn)為制定《條例》是很有必要的。但是，75%的受訪(fǎng)公務(wù)員卻認(rèn)為《條例》有一定的可操作性，但仍然還需要完善配套制度。

(二)人事編制的保障和專(zhuān)職機(jī)構(gòu)的配套建設(shè)

按照《條例》第4 條的規(guī)定，政府信息公開(kāi)制度的制度化運(yùn)行需要有人事編制的保障和機(jī)構(gòu)的配套建設(shè)，需指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)的日常工作。而從表8可以看出，71．7%的受訪(fǎng)公務(wù)員所在單位缺乏具有獨(dú)立編制的工作人員負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作。66．7%的受訪(fǎng)公務(wù)員認(rèn)為其所在單位從事政府信息公開(kāi)工作的人員編制不足以應(yīng)對(duì)政府信息公開(kāi)的工作。同時(shí)，政府信息公開(kāi)工作的展開(kāi)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的支持。但過(guò)半數(shù)的受訪(fǎng)公務(wù)員(66．7%)并不清楚其所在單位用于政府信息公開(kāi)工作的經(jīng)費(fèi)是否充足，而23．3%的受訪(fǎng)者表示其所在單位用于政府信息公開(kāi)工作的經(jīng)費(fèi)并不充足甚至沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持。

表7 公務(wù)員群體對(duì)于出臺(tái)《條例》的必要性和可操作性的評(píng)價(jià)

表8 受訪(fǎng)公務(wù)員所在單位的人事編制配套和經(jīng)費(fèi)支持狀況

需要指出的是，在陜西地區(qū)的省級(jí)政府和各市級(jí)政府中，有關(guān)《條例》的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)配套建設(shè)的情況相對(duì)較好。在受訪(fǎng)的11 個(gè)政府中，9 個(gè)政府設(shè)立了獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的機(jī)構(gòu)，設(shè)立率為81．8%;但僅有4 個(gè)政府配備負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的專(zhuān)職人員，其配備率為36．4%，見(jiàn)表9。

表9 陜西地區(qū)省、市級(jí)政府負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員的配套

(三)協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行和相關(guān)制度的銜接狀況

政府信息公開(kāi)工作是一個(gè)結(jié)構(gòu)性工程，僅僅依賴(lài)于《條例》本身，是無(wú)法有效實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的?！稐l例》第7 條也規(guī)定了政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，在筆者的調(diào)查中，政府部門(mén)之間在信息公開(kāi)工作過(guò)程中還缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合。過(guò)半數(shù)的受訪(fǎng)者(63．3%)認(rèn)為，政府部門(mén)之間的信息發(fā)布協(xié)調(diào)性不足，如表10所示。

表10 政府部門(mén)之間的信息發(fā)布協(xié)調(diào)性

同時(shí)，為了完善政府信息公開(kāi)工作的制度配套，《條例》第14 條規(guī)定政府信息公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)與保密制度和檔案管理制度相銜接。而在上述政府信息公開(kāi)的制度配套建設(shè)方面，11 個(gè)政府中有9個(gè)政府已以專(zhuān)門(mén)規(guī)范形式建立了政府信息公開(kāi)保密審查制度，建立率為81．8%;但是僅有2 個(gè)政府以專(zhuān)門(mén)規(guī)范形式規(guī)定了信息公開(kāi)與檔案管理制度的銜接關(guān)系，銜接率為18．1%，如表11所示。

表11 各政府信息公開(kāi)的制度配套建設(shè)

(四)政府主動(dòng)公開(kāi)信息的及時(shí)性與便民性檢測(cè)

在檢測(cè)政府主動(dòng)公開(kāi)信息的狀況時(shí)，項(xiàng)目組以行政收費(fèi)為例，調(diào)查了政府信息公布的及時(shí)性和便民性，如表12所示:在11 個(gè)政府中，2 個(gè)政府的行政收費(fèi)信息按年度主動(dòng)公開(kāi)，公開(kāi)率為18．2%;所有政府主動(dòng)信息公開(kāi)的時(shí)限都依法確定，公開(kāi)率為100%。主動(dòng)公開(kāi)的及時(shí)性比例為59．1%;8 個(gè)政府建立的信息公開(kāi)的查閱場(chǎng)所并實(shí)際提供服務(wù)，建立率為72．7%。

表12 政府主動(dòng)公開(kāi)信息的及時(shí)性和便民性

另外，對(duì)于政府依申請(qǐng)而公開(kāi)政府信息的效果，根據(jù)2011年西北政法大學(xué)政府信息公開(kāi)調(diào)研團(tuán)隊(duì)的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在向陜西地區(qū)的88 個(gè)承擔(dān)政府信息公開(kāi)義務(wù)的機(jī)構(gòu)(包括國(guó)土資源局、財(cái)政局、交通局、環(huán)保局、電力公司和紅十字會(huì)等)發(fā)出的88 份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中，僅有12 個(gè)申請(qǐng)得到了及時(shí)回復(fù)，回復(fù)率為13．6%;12 個(gè)申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^，拒絕率為13．6%;未回復(fù)的申請(qǐng)64 個(gè)，未回復(fù)率為72．8%。可見(jiàn)，無(wú)論是從政府主動(dòng)公開(kāi)信息還是從政府依申請(qǐng)而公開(kāi)信息上看，《條例》的實(shí)施效果都不夠理想。

(五)監(jiān)督與救濟(jì)檢測(cè)

《條例》第四章以專(zhuān)章形式規(guī)定了監(jiān)督和保障，規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和追責(zé)制度，定期對(duì)政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行考核與評(píng)議?？己恕⒃u(píng)議和追責(zé)是確保政府信息公開(kāi)工作各項(xiàng)制度得以嚴(yán)肅而有效落實(shí)的重要的制度性安排。根據(jù)表13的統(tǒng)計(jì)所示，11 個(gè)政府中，10 個(gè)政府建立了細(xì)化的工作考核制度規(guī)范，建立率為90．9%;8 個(gè)政府的政府信息公開(kāi)工作考核與責(zé)任追究銜接，銜接率為72．7%;9 個(gè)政府以專(zhuān)門(mén)規(guī)范形式建立了細(xì)化的社會(huì)評(píng)議制度，建立率為81．8%;3 個(gè)政府進(jìn)行了信息公開(kāi)工作的社會(huì)評(píng)議，社會(huì)評(píng)議率為27．2%;11 個(gè)政府全部以專(zhuān)門(mén)規(guī)范形式建立了責(zé)任追究制度，建立率為100%;3 個(gè)政府為公民提供了復(fù)議和訴訟指引，提供率為27．2%;3 個(gè)政府實(shí)際受理了復(fù)議或訴訟，受理率為27．2%。

表13 監(jiān)督和救濟(jì)制度的實(shí)施狀況

三、陜西地區(qū)實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》過(guò)程中存在的問(wèn)題

從上述調(diào)查數(shù)據(jù)看，《條例》實(shí)施五年來(lái)，陜西地區(qū)已初步建構(gòu)了一套以《條例》為主要法律依據(jù)的政府信息公開(kāi)制度，客觀(guān)上推動(dòng)了透明政府的建設(shè)，但同時(shí)也反映出在《條例》貫徹落實(shí)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題。

(一)《條例》實(shí)施過(guò)程中缺乏權(quán)威的規(guī)范化指導(dǎo)和有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，政府信息公開(kāi)工作的推進(jìn)缺乏權(quán)威且系統(tǒng)的規(guī)范化指導(dǎo)。最顯著的例子就是，盡管《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有編制、公布和更新政府信息公開(kāi)目錄的義務(wù)，政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)有編制政府信息公開(kāi)目錄的職責(zé)，以及政府信息公開(kāi)目錄應(yīng)當(dāng)包括政府信息的索引、名稱(chēng)、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容，但事實(shí)上，各地所編制政府信息公開(kāi)目錄的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，存在較大的差異，尤其是在“內(nèi)容概述”方面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。而內(nèi)容概述的規(guī)范性和精準(zhǔn)性，將直接影響到政府信息公開(kāi)的效果。同時(shí)，《條例》和國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)通知和意見(jiàn)，都沒(méi)有就如何科學(xué)有效履行公布政府信息公開(kāi)年度報(bào)告這一新職責(zé)提供任何具體指導(dǎo)。這些因素導(dǎo)致了很多政府機(jī)構(gòu)公布的年度報(bào)告內(nèi)容存在避重就輕、用詞籠統(tǒng)、表達(dá)含糊其辭的客觀(guān)效果?！斑@必然影響到各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)做好公布政府信息公開(kāi)年度報(bào)告工作的重視程度，影響到相關(guān)工作的質(zhì)量”［3］。而在本次調(diào)查中，如表14所示，過(guò)半數(shù)的受訪(fǎng)公務(wù)員認(rèn)為國(guó)務(wù)院有必要發(fā)布政府信息公開(kāi)目錄和年度報(bào)告的范本。

表14 國(guó)務(wù)院是否應(yīng)當(dāng)發(fā)布目錄范本和年報(bào)范本的調(diào)查

其次，如前所述，63．3%的受訪(fǎng)公務(wù)員認(rèn)為政府部門(mén)之間的信息發(fā)布缺乏協(xié)調(diào)性。導(dǎo)致這種協(xié)調(diào)性不足的一個(gè)原因是缺乏規(guī)范性的協(xié)調(diào)機(jī)制。調(diào)查顯示，陜西地區(qū)的大多數(shù)政府并沒(méi)有以規(guī)范性文件的形式來(lái)確立政府信息公開(kāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，并未對(duì)政府信息資源作統(tǒng)一的規(guī)范化管理，這在客觀(guān)上阻礙了政府信息的流通和共享，也凸顯出政府信息公開(kāi)制度規(guī)劃的匱乏和綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位。導(dǎo)致協(xié)調(diào)性不足的另一個(gè)原因是主管機(jī)構(gòu)缺乏能夠有效展開(kāi)組織與協(xié)調(diào)的高度權(quán)威。例如，陜西省的政府信息公開(kāi)工作是以省政府辦公廳為主管部門(mén)、省政府政務(wù)信息化辦公室為工作機(jī)構(gòu)、省政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是陜西省主持政府信息公開(kāi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的總召集人是由省政府秘書(shū)長(zhǎng)兼任，其級(jí)別并未高于相應(yīng)主管部門(mén)的級(jí)別，客觀(guān)上影響了協(xié)調(diào)其他部門(mén)的實(shí)際效果。

(二)《條例》實(shí)施過(guò)程中公眾參與不足

公眾參與程度的高低，是直接影響《條例》實(shí)施效果的重要因素。這不僅因?yàn)樯鐣?huì)公眾提出信息公開(kāi)申請(qǐng)是政府機(jī)構(gòu)啟動(dòng)政府信息公開(kāi)程序的法定要件，而且社會(huì)公眾對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)工作的評(píng)議，是監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作的重要保障和有效手段。然而，上述的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，陜西地區(qū)的社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的參與度并不高。有過(guò)檢索或查閱政府信息年度報(bào)告經(jīng)歷的社會(huì)公眾受訪(fǎng)者的比例僅為26．6%。而高達(dá)81．3%的社會(huì)公眾受訪(fǎng)者從未利用過(guò)《條例》來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。造成這種社會(huì)公眾低度參與的原因，首先是政府信息公開(kāi)制度的社會(huì)宣傳并不理想。68．0%的受訪(fǎng)公眾和76．7%的受訪(fǎng)公務(wù)員均明確表示《條例》的宣傳不到位或非常不到位。其次，社會(huì)公眾對(duì)于政府機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行政府信息公開(kāi)制度還持有一種懷疑心態(tài)。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行《條例》、按《條例》規(guī)定接受社會(huì)公眾的申請(qǐng)而公開(kāi)政府信息，高達(dá)85%的社會(huì)公眾以直接或間接的形式表示了一定程度的質(zhì)疑。再次，多數(shù)受訪(fǎng)政府機(jī)構(gòu)缺乏暢通的公眾參與的渠道。受訪(fǎng)的11 個(gè)政府中，盡管多達(dá)81．8%的政府以專(zhuān)門(mén)規(guī)范的形式建立了社會(huì)評(píng)議制度，但是僅有三個(gè)政府實(shí)施了信息公開(kāi)工作的社會(huì)評(píng)議，社會(huì)評(píng)議率僅為27．2%。這在客觀(guān)上限制了公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的有效參與，并減弱了源自社會(huì)公眾對(duì)政府信息公開(kāi)工作實(shí)施的外部監(jiān)督。

(三)人事編制的缺乏和相關(guān)制度的銜接配套不完善

《條例》在陜西地區(qū)實(shí)施的過(guò)程中，還存在人事編制的缺乏和相關(guān)制度銜接配套不完善的問(wèn)題。首先，在受訪(fǎng)的公務(wù)員群體中，71．7%的人表示，其所在單位并沒(méi)有獨(dú)立編制人員從事政府信息公開(kāi)工作，66．7%的人表示其所在單位從事政府信息公開(kāi)工作的人員編制不足。而受訪(fǎng)的11個(gè)政府中，僅有4 個(gè)政府配備負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的專(zhuān)職人員，配備率僅為36．4%。值得注意的是，部分政府信息公開(kāi)工作人員并不熟悉相關(guān)法律規(guī)定，其業(yè)務(wù)水準(zhǔn)還有待提高。從調(diào)查結(jié)果上看，陜西地區(qū)多數(shù)從事政府信息公開(kāi)工作的人員是兼職，一些部門(mén)在承擔(dān)原有職能的同時(shí)，還必須承擔(dān)煩瑣復(fù)雜的信息公開(kāi)工作，信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)的人員編制遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作需要。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足、人才匱乏、財(cái)政短缺、信息公開(kāi)工作的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)不到位等因素，都嚴(yán)重地影響著政府信息公開(kāi)工作的順利展開(kāi)。其次，將政府信息公開(kāi)制度與檔案制度進(jìn)行有效銜接的工作還有待推進(jìn)。在受訪(fǎng)的11 個(gè)政府中，僅有2 個(gè)政府以專(zhuān)門(mén)規(guī)范的形式規(guī)定了信息公開(kāi)與檔案管理制度的銜接關(guān)系，銜接率僅為18．1%，顯示出相關(guān)制度的配套還不完善的現(xiàn)狀。

(四)救濟(jì)效果不佳

上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省僅有27．2%的政府為救濟(jì)提供了指引，也僅有27．2%的政府實(shí)際受理了復(fù)議和參加訴訟。而2010年6月，西北政法大學(xué)OGIWA 項(xiàng)目組向西安市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)申請(qǐng)公開(kāi)工程備案執(zhí)法情況的信息，在超出法定期限未獲得答復(fù)的情況下，項(xiàng)目組成員依法提起訴訟，但管轄法院以起訴材料不全等理由不予立案。這反映出陜西地區(qū)在政府信息公開(kāi)工作中對(duì)公民權(quán)利保障的不力。而對(duì)于舉報(bào)、復(fù)議和訴訟，被申請(qǐng)信息公開(kāi)的政府機(jī)構(gòu)也經(jīng)常利用《條例》第14條來(lái)規(guī)避其所承擔(dān)的信息公開(kāi)義務(wù)，即以所申請(qǐng)公開(kāi)的信息屬于“國(guó)家秘密”為由拒絕向申請(qǐng)人公開(kāi)相關(guān)信息。擴(kuò)大解釋“國(guó)家秘密”這一內(nèi)涵和外延極其模糊的法律概念成為政府規(guī)避法定義務(wù)的“合法”手段。而實(shí)踐中卻缺乏有效的第三方審查機(jī)制來(lái)規(guī)制和監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)評(píng)判所申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于“國(guó)家秘密”的標(biāo)準(zhǔn)和行為。這也嚴(yán)重制約了《條例》預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。

四、改善政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的對(duì)策研究

政府信息公開(kāi)是對(duì)政府管理方式的深刻變革，也是一項(xiàng)建構(gòu)限權(quán)政府、回應(yīng)社會(huì)主義法治國(guó)家內(nèi)在要求的制度性安排。因此，如何不斷推動(dòng)和改善政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，全面落實(shí)《條例》并實(shí)現(xiàn)其法益，其重要性自不待言。

(一)建立權(quán)威的規(guī)范化指導(dǎo)和有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

曾擔(dān)任英國(guó)憲法事務(wù)部大臣和首屆司法部大臣的?？思{勛爵(Falconer of Thornton)指出:“影響(英國(guó)《信息自由法》)實(shí)施的三個(gè)因素是:缺乏領(lǐng)導(dǎo);對(duì)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的官員支持不足;沒(méi)能認(rèn)識(shí)到信息自由法的實(shí)施不是一個(gè)事件，而是一個(gè)長(zhǎng)期的承諾與投入的過(guò)程?！保?］源自高度權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，對(duì)于政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施而言，是不可或缺的。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)的中央政府和最高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)地方各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)的政府信息公開(kāi)工作。事實(shí)上，國(guó)務(wù)院辦公廳為有效實(shí)施《條例》，專(zhuān)門(mén)制定和頒布了《關(guān)于做好施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉準(zhǔn)備工作的通知》，尤其是為提高《條例》的可操作性和實(shí)施效果而對(duì)《條例》中某些抽象規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。例如，要求各級(jí)政府按時(shí)完成政府信息公開(kāi)指南和公開(kāi)目錄的編制，卻對(duì)切實(shí)落實(shí)各級(jí)行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)報(bào)告的內(nèi)容與形式的規(guī)范化問(wèn)題重視不夠。因此，國(guó)務(wù)院有必要發(fā)布政府信息公開(kāi)目錄和年度報(bào)告的規(guī)范性范本(或模板)，并鼓勵(lì)各地方政府機(jī)構(gòu)在參照權(quán)威范本或模板的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自的行政區(qū)域或行政領(lǐng)域的特色，完成編制任務(wù)。值得注意的是，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度研究專(zhuān)家趙正群教授不僅建議借鑒美國(guó)司法部編制“報(bào)告指南”并提供統(tǒng)一的“報(bào)告文本模板”以指導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展政府信息公開(kāi)工作的經(jīng)驗(yàn)，而且還進(jìn)一步提出了一種官方指導(dǎo)和民間參與的互動(dòng)模式，即“可以既有具有行政指導(dǎo)性‘官方版本’，也可以有參考性的‘非官方版本’，包括學(xué)者建議稿、公益組織稿等，以利于集思廣益”［3］。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快以規(guī)范的形式建立政府信息公開(kāi)的協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)規(guī)范和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，理順政府部門(mén)的關(guān)系，明確職責(zé)和責(zé)任，從而防止互相推諉，有利于政府信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性。另外，還需要建立有效、細(xì)化和嚴(yán)格實(shí)施的、以避免妨害政府機(jī)構(gòu)之間相互配合與協(xié)助完成政府信息公開(kāi)的有效追責(zé)機(jī)制，防止政府機(jī)構(gòu)工作人員在政府信息公開(kāi)過(guò)程中玩忽懈怠和推諉導(dǎo)致的信息公開(kāi)不及時(shí)、不準(zhǔn)確和不完整，從而保護(hù)公眾的知情權(quán)利益。

(二)推動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的參與

首先，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施加強(qiáng)對(duì)政府信息公開(kāi)制度的社會(huì)宣傳。如通過(guò)電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙和街頭宣傳等形式，讓社會(huì)公眾能夠充分了解政府信息公開(kāi)制度的具體內(nèi)容和功能，尤其是了解政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施對(duì)于實(shí)現(xiàn)信息民主和公民知情權(quán)的重要性。事實(shí)上，只有通過(guò)宣傳喚起公民要求實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的熱情和自覺(jué)，才能凝成一股推動(dòng)政治透明、行政公開(kāi)的壓力和合力，以推動(dòng)透明政府的建設(shè)。

其次，在擯棄“民可使由之，不可使知之”的封建觀(guān)念、樹(shù)立和強(qiáng)化“透明政府”之下的“為人民服務(wù)”這一公職理念的前提下，政府應(yīng)當(dāng)盡可能展示其實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的決心和行動(dòng)，通過(guò)真正踐行政府信息公開(kāi)制度的要求來(lái)回應(yīng)社會(huì)公眾的質(zhì)疑，逐步消除社會(huì)公眾的疑慮。而值得注意的是，近期昆明發(fā)生的市民游行反對(duì)“PX 項(xiàng)目”的事件，充分表明公眾的疑慮和不信任源自行政的神秘化。而實(shí)施政府信息公開(kāi)，尤其是政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)公開(kāi)信息，是政府?dāng)[脫信任危機(jī)和防止決策失誤的重要保障，也是保證行政與決策風(fēng)險(xiǎn)最小化的有效機(jī)制。

最后，政府應(yīng)當(dāng)建立并完善社會(huì)公眾參與政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的制度性渠道。政府不僅要建立對(duì)政府信息公開(kāi)工作的社會(huì)評(píng)議機(jī)制，而且要真正使之得以落實(shí);同時(shí)還需強(qiáng)化政府信息公開(kāi)工作報(bào)告編制過(guò)程中社會(huì)公眾的參與度，提高政府信息公開(kāi)工作評(píng)議打分工作中社會(huì)公眾打分的分值比例，使社會(huì)公眾成為推動(dòng)和監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作的首要力量。時(shí)機(jī)成熟，還可仿照美國(guó)公益性非政府組織自2003 以來(lái)持續(xù)發(fā)布的“奈特開(kāi)放政府系列調(diào)查報(bào)告”，以民間報(bào)告形式來(lái)監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作的效績(jī)。①關(guān)于美國(guó)“奈特開(kāi)放政府系列調(diào)查報(bào)告”的內(nèi)容及其政治功能的深入研究，可參見(jiàn)趙正群、董妍《公眾對(duì)政府信息公開(kāi)實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)與監(jiān)督——美國(guó)“奈特開(kāi)放政府系列調(diào)查報(bào)告”論析》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第6 期。

(三)完善人事編制和相關(guān)制度的配套

政府信息的有效公開(kāi)，有賴(lài)于資源的有效供給。資源的短缺往往是限制各國(guó)政府信息公開(kāi)制度得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素。英國(guó)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的憲法事務(wù)部指出，地方政府部門(mén)的最大問(wèn)題是資源的缺乏。他們沒(méi)有時(shí)間、金錢(qián)或人力，從而難以組織信息的公開(kāi)。而美國(guó)《信息自由法》的實(shí)施也沒(méi)有與更多的資源配套［5］。在我國(guó)西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，有限的財(cái)政稅收和公職人員編制很難完全滿(mǎn)足政府信息公開(kāi)工作的需求。因此，應(yīng)當(dāng)考慮由中央財(cái)政劃撥專(zhuān)項(xiàng)資金，以資助西部經(jīng)濟(jì)落后的政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)格貫徹《條例》的規(guī)定，使其有能力指定專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和配備具有相應(yīng)編制的專(zhuān)職工作人員負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作。同時(shí)，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，定期考核和培訓(xùn)負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的公職人員，使其適應(yīng)該項(xiàng)工作的要求，是保障《條例》得以有效實(shí)施的條件。德國(guó)由于缺乏對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)，導(dǎo)致了政府信息公開(kāi)制度在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生諸多問(wèn)題，如曲解法律規(guī)定、無(wú)理拒絕申請(qǐng)等［6］。而英國(guó)則較為重視通過(guò)培訓(xùn)而儲(chǔ)備有關(guān)政府信息公開(kāi)的人才。因此，有必要對(duì)政府信息公開(kāi)工作能力的培訓(xùn)加以制度化。另外，在相關(guān)制度配套方面，除了繼續(xù)加強(qiáng)將政府信息公開(kāi)制度與保密制度相銜接的工作外，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)將政府信息公開(kāi)制度與檔案制度有效銜接的工作。一方面在檔案劃定密級(jí)時(shí)盡量避免將不屬于保密范圍的信息劃為保密，另一方面依據(jù)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中關(guān)于“國(guó)家檔案館保管的檔案一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿(mǎn)三十年向社會(huì)開(kāi)放”和“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類(lèi)檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放(除需要控制使用的部分外)”的規(guī)定，擴(kuò)大解釋“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化”等方面的信息，盡可能將不屬于國(guó)家秘密的相關(guān)政府信息列入可以向社會(huì)公開(kāi)的范圍。

(四)完善相關(guān)救濟(jì)制度

有權(quán)利就必然有救濟(jì)。法律確立公民知情權(quán)的同時(shí)，也必然要求有相應(yīng)的救濟(jì)制度，否則這項(xiàng)權(quán)利就沒(méi)有任何意義。對(duì)于救濟(jì)制度的完善，首先要求政府在實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的過(guò)程中，提供對(duì)于相關(guān)救濟(jì)的指引和支持。上述調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)際受理與政府信息公開(kāi)相關(guān)的行政復(fù)議或參加訴訟的三個(gè)政府中，就有兩個(gè)政府為社會(huì)公眾提供過(guò)救濟(jì)指引?？梢?jiàn)，在政府信息公開(kāi)工作中，政府提供救濟(jì)指引與社會(huì)公眾尋求救濟(jì)呈正比關(guān)系。在政府提供救濟(jì)指引的情況下，社會(huì)公眾通過(guò)行政復(fù)議或訴訟來(lái)維護(hù)自己知情權(quán)的比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府不提供救濟(jì)指引的比例。因此，有必要以法律的形式強(qiáng)制要求政府機(jī)構(gòu)在實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的過(guò)程中提供明確有效的救濟(jì)指引。另外，必須明確界定“國(guó)家秘密”的范圍。如果不加界定，寬泛而模糊的“國(guó)家秘密”條款就有阻礙政府信息公開(kāi)、限制公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的可能性。因此，應(yīng)當(dāng)在完善政府信息公開(kāi)的保密審查機(jī)制的同時(shí)，解釋和確定《條例》中保密規(guī)定的范圍，將“國(guó)家秘密”的重點(diǎn)設(shè)定于國(guó)家情報(bào)、國(guó)防安全以及外交事務(wù)領(lǐng)域，限縮“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”以及“科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)”，以便在有效保護(hù)國(guó)家秘密的同時(shí)，最大限度實(shí)施政府信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。

［1］趙正群．政務(wù)公開(kāi)政策的法理基礎(chǔ)［J］．學(xué)習(xí)與探索，2001，(4):51－53．

［2］趙正群．中國(guó)的知情權(quán)保障與政府信息公開(kāi)制度發(fā)展進(jìn)程［J］．南開(kāi)學(xué)報(bào)，2011，(2):53－64．

［3］趙正群，朱冬玲．政府信息公開(kāi)報(bào)告制度在中國(guó)的生成與發(fā)展［J］．南開(kāi)學(xué)報(bào)，2010，(2):30－39．

［4］House of Commons Constitutional Affairs Committee．Freedom of Information Act 2000—Progress Towards Implementation［EB/OL］．http://dca．gov．uk．foi/bkgmdact．htm#top．vo1．2，November 30，2004．

［5］［美］勞拉·紐曼，理查德·考蘭德．讓法律運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái):實(shí)施的挑戰(zhàn)［J］．李增剛，譯．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009，(2):1－7．

［6］呂艷濱．中歐政府信息公開(kāi)制度比較研究［M］．北京:法律出版社，2008:105．