文/李 庚（西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，陜西西安 710121）

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境

薩繆爾森給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品是指“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”，并指出公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)和非排他的特性。從理論上來(lái)講，農(nóng)村公共產(chǎn)品在本質(zhì)上與城市公共產(chǎn)品并無(wú)差別，都是具有完全的或一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，滿(mǎn)足其成員公共需求的產(chǎn)品。但從形式上來(lái)講，由于農(nóng)村的生活方式和生活環(huán)境與城市的生活方式與生活環(huán)境大不相同，農(nóng)村的公共需求與城市的公共需求存在一定程度的差別，例如，水利治理和病蟲(chóng)害防治就是農(nóng)村居民特有的公共需求。根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性程度的不同，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類(lèi)。純公共產(chǎn)品包括社會(huì)秩序、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括水利興修、農(nóng)技推廣等。

總體而言，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)民的公共需求，存在總量少、質(zhì)量低、績(jī)效差、結(jié)構(gòu)性失衡等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，供給總量不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)民需求，例如農(nóng)村義務(wù)教育投入不足、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、醫(yī)療服務(wù)投入不足等。第二，供給績(jī)效較差。本身農(nóng)村公共產(chǎn)品投入就較少，由于種種原因，很大一部分供給還偏離了農(nóng)民當(dāng)下的需求，沒(méi)有取得預(yù)期成果，造成部分資源浪費(fèi)。第三，供給結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中重視道路、橋梁等硬件設(shè)施，忽視秩序、安全等軟件建設(shè)。重視公共產(chǎn)品提供、忽視公共產(chǎn)品維護(hù)。第四，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政府權(quán)責(zé)不對(duì)等。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，各級(jí)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等，下級(jí)政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有極少的財(cái)權(quán)卻具有較大的事權(quán)，在財(cái)政上只能依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付的效率和公平性卻難以保障，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中效率和公平的雙重缺失。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的上述問(wèn)題與我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體較為單一有很大關(guān)系，目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要依賴(lài)政府，市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用較為弱小。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，市場(chǎng)是無(wú)法通過(guò)提供此類(lèi)產(chǎn)品獲利的，因此對(duì)此類(lèi)產(chǎn)品的供給是缺乏動(dòng)力的。為了克服市場(chǎng)失靈，遏制公共產(chǎn)品供給中存在的搭便車(chē)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的充分供給，必須由具有征稅權(quán)的政府來(lái)提供公共產(chǎn)品。但由于政府能力不足，官僚機(jī)構(gòu)固有的頑疾，產(chǎn)生了公共產(chǎn)品供給的低效率問(wèn)題。而且，隨著政府征稅規(guī)模的擴(kuò)大，公共財(cái)政不堪重負(fù)，政府越來(lái)越缺乏足夠的資金來(lái)提供公共產(chǎn)品。多中心治理學(xué)派突破了“政府中心論”的局限性，認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給不能僅僅依靠政府承擔(dān)，而應(yīng)將市場(chǎng)、政府及其他社會(huì)組織均視為在公共產(chǎn)品供給中不可或缺的主體，主張建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織三者互相依賴(lài)與多元合作的公共事務(wù)治理模式。在我國(guó)當(dāng)前階段，隨著公共需求的日益多樣化和市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)組織的逐步成熟，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從繁瑣事務(wù)中解脫出來(lái)，把一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通過(guò)簽訂合同等方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)其他組織，如社會(huì)組織、私人部門(mén)來(lái)完成。

二、各公共產(chǎn)品供給主體的特點(diǎn)分析

（一）政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點(diǎn)

在所有的組織中，政府具有最強(qiáng)的強(qiáng)制性和公益性。它所提供的公共產(chǎn)品能使一定范圍內(nèi)的幾乎所有人受益或受害［1］。政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是指憑借政府的強(qiáng)制力和公共財(cái)政為保證，以權(quán)威手段提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的特性，使得在農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給過(guò)程中“搭便車(chē)”現(xiàn)象十分普遍，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法獲利，因此對(duì)此類(lèi)公共產(chǎn)品缺乏足夠的生產(chǎn)動(dòng)力。政府組織的權(quán)力和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)均來(lái)自于人民，自然應(yīng)該承擔(dān)此類(lèi)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。政府供給的優(yōu)點(diǎn)是能保證公共產(chǎn)品供給的公平性，同時(shí)，其供給產(chǎn)品供給由公共財(cái)政支持，經(jīng)費(fèi)上比較有保障。但政府供給的缺點(diǎn)也很明顯，就是對(duì)農(nóng)民需求缺乏回應(yīng)，供給形式較為單一，無(wú)法滿(mǎn)足多樣化需求，并且供給的效率低下，此外對(duì)政府財(cái)政有較大壓力。

（二）市場(chǎng)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點(diǎn)

公共產(chǎn)品根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的程度可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。具有部分競(jìng)爭(zhēng)性或部分排他性的公共產(chǎn)品可以由市場(chǎng)來(lái)提供。一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展農(nóng)民的需求日益多樣化，單純的政府供給無(wú)法滿(mǎn)足；另一方面，部分農(nóng)民也具有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有意愿在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)符合自己需求的產(chǎn)品。而因?yàn)檫@部分產(chǎn)品具有一定的排他性，市場(chǎng)可以通過(guò)提供這類(lèi)產(chǎn)品來(lái)獲利，也有充足的動(dòng)機(jī)去提供此類(lèi)產(chǎn)品。市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是效率高，能夠迅速對(duì)這類(lèi)需求做出反應(yīng)，并且通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供種類(lèi)繁多的公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足農(nóng)民多種需求，且只要有利可圖，資金較有保障。此類(lèi)模式的缺點(diǎn)是公平性較差，不能用于提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。

（三）社會(huì)組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的特點(diǎn)

我國(guó)社會(huì)組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三類(lèi)，具有民間性、非營(yíng)利性、公益性等基本特征。社會(huì)組織以自愿性或半自愿性的方式實(shí)現(xiàn)公共利益，是處于企業(yè)自愿性的市場(chǎng)機(jī)制和政府強(qiáng)制性的行政機(jī)制之外的“第三種制度安排”。社會(huì)組織供給公共產(chǎn)品是指社會(huì)組織（第三部門(mén)）不以盈利為目的，在一些公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)提供公共產(chǎn)品的模式［2］。由于社會(huì)組織的成員與草根階層有較多交往，能夠更清楚地知道其真正的需求，因而提供公共產(chǎn)品有較強(qiáng)的針對(duì)性，供給的績(jī)效比政府模式好，供給的公平性比市場(chǎng)模式好，可以在很大程度上解決公共產(chǎn)品供給過(guò)程中的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。但其缺陷同樣鮮明，即高質(zhì)量人才募集困難和經(jīng)費(fèi)籌措困難，很大程度上束縛了組織運(yùn)行和提供公共產(chǎn)品的能力。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的基礎(chǔ)性作用

在市場(chǎng)和社會(huì)組織獲得一定程度發(fā)展的今天，政府應(yīng)向“有限型”和“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)化，新公共管理學(xué)派認(rèn)為政府的作用是“掌舵而不是劃槳”，主張政府應(yīng)該把執(zhí)行職能完全交給市場(chǎng)或社會(huì)組織去完成。但是重視市場(chǎng)和社會(huì)組織的作用并不能否定政府在多中心治理中的地位。由于政府本身具有的組織優(yōu)勢(shì)、財(cái)政優(yōu)勢(shì)和權(quán)威性，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中具有不可替代的地位。

首先，政府是農(nóng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的提供者。基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品一般具有較強(qiáng)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)缺乏足夠的獲利動(dòng)機(jī)去提供此類(lèi)產(chǎn)品。基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品與農(nóng)民生活息息相關(guān)，從性質(zhì)上來(lái)講，也不能由追求效率的市場(chǎng)來(lái)提供，必須由政府機(jī)制提供以保證其公平性。政府直接提供的基本公共產(chǎn)品主要指，第一，底線(xiàn)生存服務(wù)，包括基本生活保障、社會(huì)救濟(jì)等，以確保農(nóng)民的生存權(quán)；第二，公眾發(fā)展服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療等，以確保必需的發(fā)展權(quán)；第三，公共安全服務(wù)。政府提供此類(lèi)公共產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)是可以保證社會(huì)公平，不因?yàn)槟承┺r(nóng)民的貧困而無(wú)法享受此類(lèi)產(chǎn)品。在此類(lèi)公共產(chǎn)品的政府直接供給中，要理順各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，做到財(cái)權(quán)事權(quán)相對(duì)等。

其次，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的安排者。多中心治理認(rèn)為政府不再是公共產(chǎn)品唯一的供給主體，但并不意味著政府責(zé)任的缺失。政府的責(zé)任不僅體現(xiàn)在直接提供公共產(chǎn)品，而且更重要的責(zé)任在于做出一定的制度安排，調(diào)動(dòng)一起社會(huì)力量，滿(mǎn)足農(nóng)民的多元化公共需求。

再次，其它供給主體的培育者。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)主流理論認(rèn)為，私人部門(mén)和社會(huì)組織是介入公共產(chǎn)品供給的重要一環(huán)。但在我國(guó)現(xiàn)階段，私人部門(mén)和社會(huì)組織介入公共產(chǎn)品供給的程度嚴(yán)重滯后于社會(huì)需求，使得我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府處于壟斷的地位，不僅給政府財(cái)政造成很大壓力，而且因?yàn)楣倭朋w制的“供給主導(dǎo)型”模式造成供給與農(nóng)民需求的脫節(jié)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的績(jī)效較差。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，從全能型政府向有限型政府、從統(tǒng)治型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積極培育包括私人組織和社會(huì)組織在內(nèi)的多重供給主體，既減輕了自身負(fù)擔(dān)又提高了供給效率。

復(fù)次，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)管者。政府是唯一有法律權(quán)威對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督、管理的組織。在引入市場(chǎng)模式和社會(huì)組織模式打破政府壟斷供給地位，提高公共產(chǎn)品供給效率的同時(shí)，要注意防范私人部門(mén)的壟斷和社會(huì)組織的腐敗問(wèn)題。目前有的民間組織以社會(huì)公益為旗幟，實(shí)際從事不正當(dāng)?shù)闹\利活動(dòng)，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對(duì)象沒(méi)有獲益或獲益很少。政府不僅要營(yíng)造一個(gè)透明、公平的供給環(huán)境，還要加強(qiáng)對(duì)其他組織的監(jiān)管，在提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的同時(shí)，保證供給的公平性。

（二）發(fā)展各類(lèi)農(nóng)民合作組織，促進(jìn)供給主體的多元化

在我國(guó)現(xiàn)階段，政府具備了一定的財(cái)力對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行必要的建設(shè)，但由于我國(guó)地域廣大、地區(qū)發(fā)展不均衡，農(nóng)民的公共需求多種多樣，單純依靠政府負(fù)擔(dān)不僅加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)方面較為困難，而且政府供給體制是一種從上到下的“供給主導(dǎo)”體制，所供給的物品很可能與農(nóng)民真正需求產(chǎn)生偏差。可以通過(guò)農(nóng)民合作的方式來(lái)生產(chǎn)某些公共產(chǎn)品。農(nóng)民們自己建立合作組織，以合作的方法提供農(nóng)村公共產(chǎn)品曾經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中貢獻(xiàn)過(guò)巨大的作用，這種供給方式不僅更為經(jīng)濟(jì)，而且從“供給主導(dǎo)”變?yōu)椤靶枨笾鲗?dǎo)”，供給的公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的針對(duì)性，能夠滿(mǎn)足農(nóng)民的真正需求。

要建立農(nóng)民合作組織，需要做到以下幾個(gè)方面。首先，轉(zhuǎn)變政府職能，使其承擔(dān)必要的社會(huì)職能。農(nóng)民合作組織要想自我發(fā)展，關(guān)鍵是完成其“造血”功能，即落實(shí)這些組織的相應(yīng)職能。這就要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，凡農(nóng)民合作組織能夠有效調(diào)節(jié)，能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展提供空間。這樣使農(nóng)民合作組織成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一個(gè)重要組成，切實(shí)起到履行公共責(zé)任、提供公共服務(wù)的責(zé)任。其次，改善農(nóng)民合作組織的運(yùn)行環(huán)境。改變現(xiàn)行對(duì)社會(huì)組織的雙重管理體制為“備案制”，為農(nóng)民合作組織的發(fā)展松綁。此外在資金、稅收方面給予必要的支持，以促進(jìn)其發(fā)展。第三，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，強(qiáng)化村民自治。通過(guò)形式多樣的民主制度，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本區(qū)域的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

（三）進(jìn)行多種形式的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

部分的農(nóng)村公共產(chǎn)品具有一定的排他性或競(jìng)爭(zhēng)性。有些物品只符合非排他性和一定的競(jìng)爭(zhēng)性，這種物品實(shí)際上是“公有私益物品”，也就是常說(shuō)的“公有池塘物品”。有些物品具有非排他性的特點(diǎn)，在消費(fèi)上不具有競(jìng)爭(zhēng)性，但這種特點(diǎn)到一定程度就會(huì)消失，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的問(wèn)題，這就是“俱樂(lè)部物品”。這些產(chǎn)品可以由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供，首先，此類(lèi)物品具有一定的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)可以從供給此類(lèi)物品中獲利，因而有供給的動(dòng)力。其次，一般來(lái)說(shuō)，此類(lèi)物品不是不可或缺的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，在公平與效率的選擇中，可以適當(dāng)向效率傾斜。

根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，可以將公共產(chǎn)品提供的方式分為四大類(lèi)，如下表所示［3］。

?

市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)可以采取如下方式：

政府間協(xié)議，一個(gè)政府可以付費(fèi)給其他政府以購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)。例如一個(gè)未設(shè)高中的地方學(xué)區(qū)把自己學(xué)區(qū)的學(xué)生送到臨近學(xué)區(qū)的高中接受教育并向該學(xué)區(qū)支付費(fèi)用。

合同承包，指政府通過(guò)簽訂合同雇傭私有部門(mén)提供公共服務(wù)，費(fèi)用由政府支出。如鄉(xiāng)村道路維修、垃圾收集、路燈維修等。

特許經(jīng)營(yíng)，政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍提供某項(xiàng)公共服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)或出售產(chǎn)品以回收投資并賺取一定利潤(rùn)，這種方式適合諸如電力、天然氣、污水處理等。與合同承包一樣，政府是安排者，私人企業(yè)是生產(chǎn)者。兩者的區(qū)別是合同承包是政府付費(fèi)給生產(chǎn)者，特許經(jīng)營(yíng)是消費(fèi)者付費(fèi)給生產(chǎn)者。

補(bǔ)助，為了避免由于收費(fèi)將社會(huì)弱勢(shì)群體排除在服務(wù)之外，在實(shí)行收費(fèi)的同時(shí)，可以采取補(bǔ)助和憑單的辦法對(duì)有關(guān)人群進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)助一般是將補(bǔ)貼發(fā)放給政府職能部門(mén)，由其免費(fèi)或低價(jià)提供服務(wù)，補(bǔ)貼的形式可能是資金或其他低息貸款等。

憑單是圍繞特定物品而對(duì)特定消費(fèi)者群體實(shí)施的補(bǔ)貼。與補(bǔ)貼不同的是，補(bǔ)貼把資助給了生產(chǎn)者，而憑單是補(bǔ)助消費(fèi)者，使其在市場(chǎng)上自由選擇物品。

通過(guò)上面這些手段和方式，將原來(lái)主要由政府直接提供的具有一定競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)由市場(chǎng)提供，實(shí)現(xiàn)了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)公共資源的優(yōu)化配置。而用者付費(fèi)制度的實(shí)施能夠吸引市場(chǎng)主體參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)供給中的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，達(dá)到供給均衡，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了效率和公平的有效結(jié)合。

［1］席恒.公與私：公共事務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2003:34.

［2］董明濤，孫玨.我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式選擇研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（07）.

［3］E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］.周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002，69-70.