李雪萍

（華中師范大學(xué) 社會發(fā)展與社會政策研究中心，湖北 武漢430079）

目前，學(xué)術(shù)界對于社區(qū)發(fā)展的研究，集中于社區(qū)體制變革、社區(qū)公共產(chǎn)品供給等方面。在社區(qū)發(fā)展路徑上普遍認(rèn)為，應(yīng)完善社區(qū)體制，優(yōu)化社區(qū)公共產(chǎn)品供給，實現(xiàn)社區(qū)自治等，并認(rèn)為先發(fā)地區(qū)的社區(qū)發(fā)展遵循“先導(dǎo)式發(fā)展”路徑，即社區(qū)基于自身優(yōu)勢，并不斷強化優(yōu)勢。遺憾的是，許多研究將不同地區(qū)的社區(qū)作為一個整體來看待，未能呈現(xiàn)不同地區(qū)、不同民族的社區(qū)發(fā)展路徑，尤其未能從貧困落后地區(qū)的脆弱性角度，研究其發(fā)展陷阱以及突破陷阱。西藏是連片特困地區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)，脆弱性是其基本特征，也是其社區(qū)發(fā)展的背景與邏輯起點，其社區(qū)發(fā)展可否另辟蹊徑？

一、脆弱性分析框架：研究的視角

在中國式社區(qū)發(fā)展背景下，西藏城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展有其特殊性，即脆弱性。脆弱性環(huán)境包括兩層含義：一是指西藏是我國連片特困地區(qū)、邊疆地區(qū)，受自身經(jīng)濟社會發(fā)展制約，社區(qū)發(fā)展能力相對有限；二是指社區(qū)發(fā)展有其特殊的政治環(huán)境，并形塑社區(qū)發(fā)展內(nèi)在脆弱性。

脆弱性（vulnerability）概念起源于對自然災(zāi)害的研究，有四種認(rèn)知：脆弱性是指暴露于不利影響或遭受損害的可能性；脆弱性是指遭受不利影響損害威脅的程度；脆弱性是承受不利影響的能力；脆弱性是一個概念的集合。①就脆弱性是承受不利影響的能力而言，典型的界定包括：（1）脆弱性是社會個體或社會群體應(yīng)對災(zāi)害的能力，這種能力基于他們在自然環(huán)境和社會環(huán)境中所處的形勢。（2）脆弱性是指社會個體或群體預(yù)測、處理、抵抗不利影響，并從不利影響中恢復(fù)的能力。脆弱性是承受不利影響能力的界定，突出了社會、經(jīng)濟、制度、權(quán)力等人文因素對脆弱性的影響作用，側(cè)重對脆弱性產(chǎn)生的人文驅(qū)動因素分析。就概念的集合而言，典型界定有三種。（1）無論是自然區(qū)域還是某一社會群體，無論是某一自然要素還是單個的生物體，脆弱性都包含有三層含義：它表明該系統(tǒng)、群體或個體存在內(nèi)在的不穩(wěn)定性；該系統(tǒng)、群體或個體對外界的干擾和變化（自然的或人為的）比較敏感；在外來干擾和外部環(huán)境變化的脅迫下，該系統(tǒng)、群體和個體易遭受某種程度的損失或損害。（2）脆弱性是指暴露單元由于暴露于擾動和壓力而容易受到損害的程度以及暴露單元處理、應(yīng)對、適應(yīng)這些擾動和壓力的能力。（3）脆弱性是系統(tǒng)由于暴露于環(huán)境和社會變化帶來的壓力及擾動，并且缺乏適應(yīng)能力而導(dǎo)致的容易受到損害的一種狀態(tài)。概念的集合，包含了“風(fēng)險”、“敏感性”、“適應(yīng)性”、“恢復(fù)力”等一系列相關(guān)概念，既考慮了系統(tǒng)內(nèi)部條件對系統(tǒng)環(huán)境性的影響，也包含系統(tǒng)與外界環(huán)境的相互作用。

Alwang、Siegel和Jorgensen（2001）以風(fēng)險鏈作為解釋脆弱性的組織框架。Moster和Holland定義的脆弱性為個體、家庭或社區(qū)面對變化的環(huán)境福利的不安全。②

脆弱性一般具有三個共同特征：一是穩(wěn)定性差，變化幾率高、幅度大；二是敏感性強，抗外界干擾能力差；三是易損性強，在外來干擾和外部環(huán)境變化的脅迫下系統(tǒng)容易遭受某種程度的損害或損失，并且難以復(fù)原。③

自然地理環(huán)境、社會、政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)等是造成脆弱性的導(dǎo)因。從根源來看，脆弱性內(nèi)生于現(xiàn)代人類社會的發(fā)展進程。工業(yè)革命以來片面強調(diào)經(jīng)濟增長的發(fā)展模式帶來了前所未有的物質(zhì)繁榮，但同時也將前所未有的脆弱性植入了人類社會……對發(fā)展主體的忽視所造成的社會公平的喪失和社會部分群體的邊緣化，使得落后地區(qū)的人們成為脆弱性最高，最易受到災(zāi)害損害的群體。由于這種脆弱性內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展過程中，潛伏在社會結(jié)構(gòu)中，與社會不利因素直接相連，遂具有結(jié)構(gòu)性特征。④Blaikie認(rèn)為社會經(jīng)濟和政治體制問題造成一個地區(qū)的脆弱，脆弱性最關(guān)鍵的部分是遭遇的各種壓力，與之相關(guān)的預(yù)測能力、應(yīng)對能力和恢復(fù)力，以及壓力之下的結(jié)果。⑤

綜合國內(nèi)外對脆弱性的研究分析，不難看出，對脆弱性的定義沒有本質(zhì)區(qū)別，主要集中于面臨的風(fēng)險、沖擊、應(yīng)對處理風(fēng)險的能力以及之后的福利水平的變化。

1995年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織推出關(guān)于貧困人口脆弱性的分析框架，認(rèn)為貧困人口容易受三個方面因素的影響：（1）風(fēng)險因素，即風(fēng)險越高，脆弱性越高。（2）抵御風(fēng)險的能力，即能力越強，脆弱性越低。（3）社會服務(wù)體系。地區(qū)社會發(fā)展水平越高，越有利于貧困人口抵御各種風(fēng)險。三者綜合起來，較為全面地反映研究對象的脆弱性。⑥

TurnerⅡ⑦提出人類－環(huán)境耦合系統(tǒng)脆弱性的研究框架，筆者將之簡單修改形成脆弱性的分析框架，如下圖。應(yīng)該說，這個分析框架也適用于社區(qū)脆弱性分析。

我們認(rèn)為，脆弱性分析框架應(yīng)用于解釋社區(qū)脆弱性及其應(yīng)對時，可理解為三個環(huán)節(jié)。

圖1 脆弱性分析框架⑧

第一，風(fēng)險存在及其擾動：脆弱性背景。人文條件、環(huán)境條件的變異和變化，產(chǎn)生一系列風(fēng)險因素，這些風(fēng)險因素相互作用、相互影響，形成擾動和壓力。導(dǎo)致脆弱性的風(fēng)險種類很多，包括自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化等。對于某一地區(qū)或社區(qū)而言，最常見的風(fēng)險有自然災(zāi)害、環(huán)境危機、經(jīng)濟波動、政策改變等；對于家庭和個人，除了上述風(fēng)險會產(chǎn)生直接影響外，疾病、失業(yè)、突發(fā)事故等都可能增強脆弱性。我們可將社區(qū)面臨的風(fēng)險具體化為兩個方面：一是社區(qū)面臨的外部風(fēng)險；二是社區(qū)居民生計風(fēng)險。社區(qū)面臨的外部風(fēng)險包括自然災(zāi)害、流行性疾病、社會沖突、福利供給不足等。社區(qū)居民生計風(fēng)險可表現(xiàn)為生計資源稟賦，它是居民擁有或可依賴的各種資源，社區(qū)居民生計資源可具體分為人力資本、物質(zhì)資本、社會資本、社區(qū)公共產(chǎn)品等。其中，社會資本是指社區(qū)居民的社會交往、社會關(guān)系等；社區(qū)公共產(chǎn)品包括社區(qū)福利和社區(qū)公共資源，社區(qū)福利包括最低生活保障、計生服務(wù)、九年制義務(wù)教育的實施等；社區(qū)公共資源包括社區(qū)居民共同享受的資源，如道路、供電、供水、照明、安全、綠化等等。

第二，敏感性：風(fēng)險沖擊的影響程度。敏感性是風(fēng)險環(huán)境的人文因素、自然因素聚合并形成沖擊時，系統(tǒng)受影響的程度，它取決于人文因素和環(huán)境因素的相互作用。對社區(qū)而言，敏感性就是內(nèi)外部風(fēng)險因子聚合并對社區(qū)形成沖擊時，社區(qū)受到的影響程度。例如，相比較而言，面臨相同的沖擊，脆弱性越強的社區(qū)損失越大，正如貧困群體遭受災(zāi)害時，被剝奪得更為徹底。

第三，調(diào)整和適應(yīng)：風(fēng)險沖擊的回應(yīng)。恢復(fù)力中的調(diào)整和適應(yīng)，主要是指社區(qū)在遭受沖擊后，匯聚各種資源，聚合各種力量，以減少損失，適應(yīng)并重建。脆弱性及其干預(yù)可如圖2。

總之，風(fēng)險與脆弱性互為因果，脆弱性是風(fēng)險的大小與抵御風(fēng)險能力的綜合反映。脆弱性與風(fēng)險、抵御風(fēng)險的關(guān)系如圖3。

圖2 風(fēng)險、脆弱性及干預(yù)框架⑨

圖3 脆弱性與風(fēng)險、抵御風(fēng)險的關(guān)系示意圖⑩

如圖3所示，風(fēng)險越大，抵御風(fēng)險的能力越低，意味著脆弱性越高，脆弱性是風(fēng)險性、敏感性、抵抗力和恢復(fù)力的函數(shù)。風(fēng)險性是指接近或暴露于致災(zāi)因子的程度，敏感性是指個體和群體對災(zāi)害的易感程度，取決于社會、政治、經(jīng)濟和文化各方面的力量和活動；抵抗力是建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抵御災(zāi)難的能力，恢復(fù)力是對致災(zāi)因子的反應(yīng)能力，或者有效處理致災(zāi)因子的能力，以及從災(zāi)難中恢復(fù)的能力。當(dāng)風(fēng)險性和敏感性增高，抵抗力和恢復(fù)力下降時，脆弱性就會提高，即風(fēng)險性和敏感性與脆弱性正相關(guān)，抵抗力和恢復(fù)力與脆弱性負(fù)相關(guān)。因此，脆弱性是指某一地區(qū)在災(zāi)難面前呈現(xiàn)出的高風(fēng)險性、高敏感性，低抵抗力和低恢復(fù)力。

二、社區(qū)發(fā)展陷阱：多重脆弱性疊加

脆弱性因地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化不同而千差萬別，作為連片特困的邊疆地區(qū)，多重脆弱性疊加是西藏社區(qū)脆弱性的基本特征。我們的調(diào)研?材料呈現(xiàn)西藏社區(qū)發(fā)展中的脆弱性。

（一）外部脆弱性與內(nèi)部脆弱性疊加

風(fēng)險社會中，對發(fā)展主體的忽視所造成的社會公平的喪失和部分群體的邊緣化，使得落后地區(qū)的人們成為脆弱性最高的群體。由于這種脆弱性內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展過程，潛伏在社會結(jié)構(gòu)中，與社會不利因素直接相連，遂具有結(jié)構(gòu)性特征。一定區(qū)域內(nèi)社會－社區(qū)系統(tǒng)的脆弱性可表現(xiàn)為：區(qū)域社會－社區(qū)系統(tǒng)的穩(wěn)定性差；對外部社會政治、經(jīng)濟、文化條件改變的反映敏感；在外部條件的干擾和變化下遭受各種損失的程度大；遭受擾動后，恢復(fù)力較差。

西藏的經(jīng)濟、社會脆弱性直接生發(fā)社區(qū)脆弱性。西藏的經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性，使其脆弱性很強，這使其區(qū)域內(nèi)的社區(qū)面臨的風(fēng)險性較大，即風(fēng)險對社區(qū)的威脅程度高。西藏既是貧困地區(qū)，又是邊疆地區(qū)，又是多民族聚集地區(qū)，矛盾錯綜復(fù)雜，政治敏銳性極高?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010）》中期評估報告指出，西藏的邊境縣全部都是國家扶貧重點縣。這些地區(qū)多數(shù)資源匱乏、交通不便，經(jīng)濟社會發(fā)展落后，人們生活困難，民族問題、宗教問題、毒品問題乃至恐怖主義等因素錯綜復(fù)雜，是復(fù)雜的“敏感地帶”，貧困造成的負(fù)面影響更為突出。?

在整體的脆弱性環(huán)境下，西藏城鎮(zhèn)社區(qū)更多地暴露于風(fēng)險環(huán)境中，且應(yīng)對能力較差，恢復(fù)力弱。我們的調(diào)查認(rèn)為，從組織發(fā)展的角度來看，社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織尚待進一步培育和發(fā)展；從社區(qū)資源的角度來看，資源有限，且尚待整合；以基層政府為主體的街區(qū)公共產(chǎn)品供給以及社區(qū)居委會為主體供給的社區(qū)公共產(chǎn)品，尚不足以達致基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)，也與居民的需求及其滿足尚有一段距離。

（二）累積式脆弱性與沖擊式脆弱性疊加

脆弱性是任何系統(tǒng)內(nèi)部都存在的本質(zhì)特征，是系統(tǒng)在發(fā)展中副作用的量變，當(dāng)量變積累到一定程度，系統(tǒng)質(zhì)變后崩潰。所有區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)的脆弱性的外部特征是由累積式脆弱性和沖擊式脆弱性表現(xiàn)出來。區(qū)域發(fā)展累積式脆弱性是區(qū)域在發(fā)展過程中，社會、經(jīng)濟和環(huán)境一項或者幾項因素逐漸小量負(fù)向發(fā)展，不易發(fā)現(xiàn)，如果不進行調(diào)整，使系統(tǒng)朝著不利的方向發(fā)展，累積到一定程度，區(qū)域系統(tǒng)無法恢復(fù)而崩潰。區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)沖擊式脆弱性是指區(qū)域系統(tǒng)對外界或者內(nèi)部某一項或者幾項干擾極其敏感，當(dāng)其變化時系統(tǒng)在極短的時間內(nèi)產(chǎn)生質(zhì)變而無法改變，甚至崩潰。?以累積式脆弱性和沖擊式脆弱性的角度來考察西藏的社區(qū)發(fā)展，可以認(rèn)為，如果說2008年拉薩市“3．14”事件是沖擊式脆弱性的突出表現(xiàn)，那么我們在調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的一系列社區(qū)問題和困難，便多方面地反映出累積式脆弱性。目前西藏社區(qū)發(fā)展中的問題和困難較多，這些問題和困難日積月累，沉淀著，直接表現(xiàn)出脆弱性，也制約著社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的能力。

物質(zhì)、財力資源匱乏，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以滿足居民需要。部分街道辦事處及社區(qū)居委會辦公用房普遍陳舊，辦公條件較差，難以長期維持下去。例如沖賽康街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，路燈及路面損壞嚴(yán)重；澤當(dāng)鎮(zhèn)的社區(qū)公共活動場所少，設(shè)施配套水平不高，社區(qū)的道路硬化、綠化等都達不到要求。

人力資源匱乏，弱勢群體數(shù)量眾多，社區(qū)居民就業(yè)不充分。調(diào)查得知，拉薩市、澤當(dāng)鎮(zhèn)的弱勢群體數(shù)量眾多，且伴之以社區(qū)居民就業(yè)不充分。山南地區(qū)的乃東社區(qū)居委會、澤當(dāng)社區(qū)居委會、結(jié)沙社區(qū)居委會失地農(nóng)民很多，例如乃東社區(qū)居委會有300多戶耕地少、家庭人口多、勞動力少，經(jīng)濟來源不穩(wěn)定；其中100多戶的家庭成員文化程度較低，難以就業(yè)；這100多戶家庭中的有殘疾人的家庭，十分容易陷入貧困狀態(tài)。再如，沖賽康街道辦事處主任告訴筆者，拉薩3．14事件后，社區(qū)生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)正常，但是勞務(wù)輸出和經(jīng)濟發(fā)展依然受阻。

應(yīng)對力較弱，資源整合困難。資源整合困難，最突出地表現(xiàn)為共駐共建格局尚未形成，駐社區(qū)單位很少提供資源及各種服務(wù)。原因之一是部分機關(guān)、企事業(yè)單位的人員，居住在社區(qū)，但社區(qū)觀念不強，認(rèn)為社區(qū)居委會主要管理居民，不會服從社區(qū)居委會的協(xié)調(diào)以及遵守各種規(guī)章制度。此外，由于社區(qū)社會組織發(fā)育相對滯后，人力資源也未能充分利用，更談不上整合。

（三）結(jié)構(gòu)性脆弱與脅迫性脆弱疊加

脆弱性的成因有兩類：一是系統(tǒng)自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在先天的不穩(wěn)定性和敏感性，形成結(jié)構(gòu)性脆弱；二是在外界自然變化或人類活動的壓力或干擾下，容易使系統(tǒng)遭受損失或產(chǎn)生不利變化，形成脅迫性脆弱性。?如果我們以社區(qū)居委會的內(nèi)部狀況來觀察，可發(fā)現(xiàn)西藏社區(qū)發(fā)展中，先天的不穩(wěn)定性，而當(dāng)這種不穩(wěn)定性遭遇拉薩“3．14”事件這樣的強力擾動時，社區(qū)發(fā)展便呈現(xiàn)出較強的脅迫性脆弱。

財力資源匱乏凸顯為社區(qū)居委會工作經(jīng)費不足。目前社區(qū)居委會的工作經(jīng)費主要來源于上級財政，由于城市化綜合功能的需要，無論是硬件還是軟件，社區(qū)發(fā)展需要大量的資金。但是，目前社區(qū)建設(shè)工作經(jīng)費缺乏，制約了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展和功能的發(fā)展。調(diào)查得知，拉薩3．14事件之后，鐵崩崗社區(qū)居委會、沖賽康社區(qū)居委會的工作經(jīng)費主要依靠政府每年下?lián)艿?0萬元。山南地區(qū)澤當(dāng)鎮(zhèn)的六個社區(qū)居委會、拉薩市的扎細(xì)社區(qū)居委會和當(dāng)巴社區(qū)居委會，它們依托集體經(jīng)濟的收益，辦公經(jīng)費比較寬裕，但待“居企分開”后，其工作經(jīng)費狀況會怎樣，難以預(yù)知。

社區(qū)體制結(jié)構(gòu)脆弱凸顯為社區(qū)工作職能不到位。老城區(qū)內(nèi)的社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)服務(wù)管理，只針對社區(qū)內(nèi)的戶籍居民，新遷入的居民、流動人口等沒有納入其中。社區(qū)管理體制理不順，社區(qū)居民底子不清楚，使得社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、流動人口管理難以落到實處，形成老城區(qū)管不了新居民。例如拉薩市的各個社區(qū)居委會主要負(fù)責(zé)本社區(qū)戶籍人口的管理，而社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各個安居苑里居住的居民，由于有原單位負(fù)責(zé)，所以社區(qū)居委會對其了解有限，談不上管理。

人力資源匱乏凸顯為社區(qū)管理人員年齡老化、學(xué)歷較低等。近年來，雖然社區(qū)工作人員逐漸年輕化，學(xué)歷不斷提高，但依然存在年齡老化、學(xué)歷較低，這在一定程度上難以適應(yīng)新型社區(qū)工作的需求。正如調(diào)研中，有幾位街道辦主任以及社區(qū)居委會主任告知筆者，因這些原因，以至于社區(qū)管理的個別方面仍停留在20世紀(jì)80年代的水準(zhǔn)。

社區(qū)發(fā)展中的先天不足導(dǎo)致的不穩(wěn)定性，使得拉薩3．14事件發(fā)生后，社區(qū)應(yīng)對困難，流動人口管理和服務(wù)、維護穩(wěn)定、綜合治理等事務(wù)成為重中之重、難中之難。不過，正是因為西藏作為邊疆地區(qū)，歷經(jīng)多年的“強國家”、“強政府”建設(shè)，所以在各級政府及社區(qū)的強力作用下，社會－社區(qū)系統(tǒng)才幸免于陷入脅迫性脆弱之中。

多重脆弱性疊加，使得西藏社區(qū)發(fā)展艱難。

三、突破社區(qū)發(fā)展陷阱：西藏實踐

如果多重脆弱性疊加就是西藏社區(qū)發(fā)展陷阱，那么不禁要問：在西藏這樣的貧困落后地區(qū)，如何突破發(fā)展陷阱？可否效仿和突破先發(fā)地區(qū)的“先導(dǎo)式發(fā)展”？較之于先發(fā)地區(qū)，貧困落后地區(qū)可否反其道而行之，在助強的同時，更重要的是補齊短板，是扶弱，是反脆弱，進而推動社區(qū)和社會發(fā)展？

基于脆弱性分析，有學(xué)者提出了“反脆弱性發(fā)展”的新范式。美國學(xué)者Mc Entire認(rèn)為：“‘反脆弱性發(fā)展’是一種以重視和減少脆弱性為導(dǎo)向的發(fā)展方式。”?與“可持續(xù)發(fā)展”不同，“反脆弱性發(fā)展”是一種視野更廣、直接面向災(zāi)難應(yīng)對的具體路徑，它倡導(dǎo)降低風(fēng)險性，提高反應(yīng)力、抵抗力和恢復(fù)力的決策與行動，反脆弱性發(fā)展聚焦于導(dǎo)致脆弱性的各種誘因上。反脆弱性發(fā)展與以往的發(fā)展模式相比，首先，它以是否減少了脆弱性作為評判發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)；其次，著眼于未來，注重在當(dāng)前的社會發(fā)展中消減脆弱性，防患于未然；再次，強調(diào)人在減少脆弱性中的主動性。?反脆弱性發(fā)展所指涉的區(qū)域可大可小，從全球到民族國家，再到某一地區(qū)，再到社區(qū)，再到家庭；涉及社會、文化、政治、經(jīng)濟、技術(shù)等各個方面。

如果以社區(qū)公共產(chǎn)品供給為視角，來探討反脆弱性社區(qū)發(fā)展，我們認(rèn)為反脆弱性社區(qū)發(fā)展便是指社區(qū)利益相關(guān)者在互動中整合社區(qū)資源，積極應(yīng)對、規(guī)避社會風(fēng)險，并在滿足社區(qū)公共產(chǎn)品需求同時增強社區(qū)應(yīng)對力、恢復(fù)力的過程。由此，反脆弱性社區(qū)發(fā)展的基本內(nèi)涵包括：（1）風(fēng)險分析、應(yīng)對、調(diào)適是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的基本環(huán)節(jié)，其間涵蓋著規(guī)避風(fēng)險，降低敏感性，增強應(yīng)對力、恢復(fù)力等諸多方面。（2）社區(qū)利益相關(guān)者是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能動主體，它們包括基層政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等。（3）互動使反脆弱性社區(qū)發(fā)展的主體聯(lián)結(jié)。（4）整合社區(qū)資源是反脆弱性社區(qū)發(fā)展的手段，包括人力資源、物力資源、組織資源整合等。（5）反脆弱性社區(qū)發(fā)展內(nèi)含著滿足社區(qū)公共產(chǎn)品需求。筆者在西藏的調(diào)研顯示，政府采用一系列反脆弱措施，成效顯著。

（一）政府服務(wù)社區(qū)：反脆弱性社區(qū)發(fā)展的主體格局建構(gòu)

反脆弱發(fā)展強調(diào)利益相關(guān)者在互動中聯(lián)結(jié)，并整合各種社區(qū)資源。利益主體包括基層政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等，它們在互動聯(lián)結(jié)，并在互動中整合社區(qū)資源，包括人力資源、物力資源、組織資源的整合等。社區(qū)發(fā)展主體格局建構(gòu)如圖。

圖4 社區(qū)發(fā)展主體格局建構(gòu)示意圖

社區(qū)發(fā)展有三大支持體系，一是政府體系，二是社區(qū)組織（包括自治組織和社區(qū)社會組織）、社區(qū)居民構(gòu)成的支持體系，三是駐社區(qū)單位、社會組織（如NGO、NPO 等）構(gòu)成的支持體系。三個體系合力，促成社區(qū)發(fā)展。應(yīng)該說，上述主體格局適用于任何社區(qū)的發(fā)展，同樣也適用于西藏。但針對西藏的脆弱性，其特殊之處是尤其強調(diào)政府支持體系的作用，因社區(qū)自我力量相對較弱，政府為社區(qū)發(fā)展提供的支持就顯得尤為重要，這與西藏公共產(chǎn)品供給是均衡性公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)一致，?而且政府對于反脆弱性社區(qū)發(fā)展的制度規(guī)范，也有別于其他地方。僅以政府與社區(qū)的關(guān)系來看，這種差別的根本之處在于西藏基本上建構(gòu)了“行政服務(wù)社區(qū)”的結(jié)構(gòu)模型，而不是“公民社會、合作主義、行政吸納社會、行政吸納服務(wù)”等模型?。

西藏的“行政服務(wù)社區(qū)”的特點是：（1）政府與社區(qū)互動聯(lián)結(jié)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，維穩(wěn)中的“軍隊、警察、政府、社區(qū)居委會、民眾”聯(lián)動機制以及流動人口管理與服務(wù)、社會治安綜合治理中的多方協(xié)作，可謂是政府與社區(qū)、居民融合狀態(tài)的具體體現(xiàn)。（2）以社區(qū)為平臺的互動機制，基層政府配合社區(qū)行動，并予以資助、支持和指導(dǎo)，即“政府圍繞社區(qū)而動”，這不同于內(nèi)地的“社區(qū)圍繞政府轉(zhuǎn)”的互動。西藏的“政府服務(wù)社區(qū)”結(jié)構(gòu)模型，根源于長期以來，政府與社區(qū)的關(guān)系不是政府從社區(qū)及其居民那里“汲取”資源，而是“給予”資源。扎洛的研究也印證著筆者的這一認(rèn)知。?例如澤當(dāng)鎮(zhèn)政府甚至為社區(qū)代辦很多事務(wù)，并且在很大程度上扶持集體經(jīng)濟以及生產(chǎn)性協(xié)會的發(fā)育。當(dāng)然，這并不是說政府不下派任務(wù)給社區(qū)，但問題的關(guān)鍵是政府下派了些什么任務(wù)？如何看待這些下派的任務(wù)？基于西藏及其基層政府對社區(qū)、民眾的“給予性治理”目標(biāo)，其下派任務(wù)基本是社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)。調(diào)研中，很多社區(qū)負(fù)責(zé)人曾多次告知筆者：政府安排的這些事情，也是我們社區(qū)要做的。有些事情，即使政府不安排，我們社區(qū)也想做。很多時候，社區(qū)想做，但是力量有限，做不到，做不好。有了政府的支持和幫助，做不到的事情做到了，做好了。（3）西藏很多社區(qū)經(jīng)濟的集體性較強，能在公共產(chǎn)品供給中有更多的話語權(quán)與執(zhí)行力，這與其他連片特困的邊疆地區(qū)一樣?。（4）“行政服務(wù)社區(qū)”結(jié)構(gòu)模型中，各主體的主要價值目標(biāo)是公共服務(wù)，正如調(diào)研中所顯示的那樣，街區(qū)公共產(chǎn)品大量供給，社區(qū)居委會也供給了大量的公共產(chǎn)品。

（二）增強地域力：反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能力建構(gòu)

減少社區(qū)暴露，降低社區(qū)敏感性，增強恢復(fù)力，需要各主體合力建構(gòu)反脆弱性發(fā)展的能力。西藏反脆弱性社區(qū)發(fā)展的能力建構(gòu)，我們認(rèn)為，除了各級政府增強均衡性公共產(chǎn)品供給之外，增強地域力是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在促進方式?！暗赜蛄Α笔翘N含在社會內(nèi)部的力量，激活地域力成為社會建設(shè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。相對于來自地域外部的力量而言，地域力是蘊藏于社會內(nèi)部的力量，主要包括地域資源蓄積力、地域自治力和民眾對地域的關(guān)心力等，地域力的具體構(gòu)建過程主要是通過地域社會的“協(xié)動力”和“組織力”加以展開。所謂“協(xié)動”主要是指復(fù)數(shù)的主體，為了某種共同目標(biāo)而采取的合力行動。

資源整合，增強地域資源蓄積力。地域資源蓄積力主要包括地域環(huán)境條件、地域組織活動及其間相互作用的一種機制。就西藏反脆弱性社區(qū)發(fā)展而言，整合資源是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性要求，社區(qū)資源整合指將社區(qū)相關(guān)的社會資源相互協(xié)調(diào)成為一個整體，使之成為社區(qū)掌握、支配和動員的資源的過程和狀態(tài)，簡言之，即將居民、駐社區(qū)單位、社區(qū)組織和政府等不同主體所擁有的各類資源整合在一起，其實質(zhì)是社區(qū)成員參與和共享的過程。例如，2008年拉薩3．14事件之后，西藏自治區(qū)、拉薩市以及各街道辦事處和社區(qū)居委會傾力應(yīng)對，建構(gòu)了軍警民聯(lián)防聯(lián)治機制，成績斐然。軍警民聯(lián)防聯(lián)治機制建立起政府、公安、社區(qū)居委會、駐社區(qū)單位、居民五位一體的治理網(wǎng)絡(luò)。首先是街道辦事處、社區(qū)居委會配合部隊、公安部門。其次是街道—社區(qū)內(nèi)部人員合作，即各個工作組將辦事處、居委會所有干部以及治保人員、派出所保安、市直機關(guān)抽調(diào)人員集中起來，統(tǒng)一安排。

組織起來，增強地域自治力。地域自治力主要是指地域居民能充分意識到地域自身存在的問題，并通過相對應(yīng)的組織手段加以解決的能力。民族地區(qū)的社區(qū)發(fā)展，需要很好地考量民族特點、民族文化、民族傳統(tǒng)、民族資源等。藏民族在長期的生產(chǎn)生活實踐中形成了諸多寶貴的“地方性知識”，包括生產(chǎn)技術(shù)、社會組織形式、文化傳統(tǒng)等，這些地方性知識是可以創(chuàng)造性地應(yīng)用于社區(qū)發(fā)展的重要財富。西藏的社區(qū)發(fā)展中，已有的社區(qū)公共產(chǎn)品的自組織供給是其積極有效應(yīng)對脆弱性的組織方式，也是其地方性知識中的傳統(tǒng)社會組織形式。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在藏民族聚居區(qū)的許多村莊和城鎮(zhèn)社區(qū)都普遍存在私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品的自組織供給，例如澤當(dāng)鎮(zhèn)郭沙社區(qū)居民，幾十年來，每周每戶都會派出人員打掃全村的環(huán)境衛(wèi)生。2008、2009年，社區(qū)居民義務(wù)投勞完成的社區(qū)公共產(chǎn)品供給項目如下：新修水壩1110米；維修雅礱河邊水壩，水壩1700米（長）×2 米（高）×3 米（寬）；維修機井2口；為28戶引入自來水；清理水渠5000米；每年維修田間路2次；在雅魯藏布江邊植樹300畝；修建33個沼氣池；為3戶貧困戶蓋房子；等等。

心力聚集，建構(gòu)地域關(guān)心力。地域關(guān)心力一般是指建立在地域認(rèn)同基礎(chǔ)上地域居民對地域環(huán)境、地域組織等地域問題所保持的帶有持續(xù)性特征的關(guān)注力，易言之，地域關(guān)心力在很多情況下也可表述為對地域事務(wù)的參與意識與參與能力。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏的城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展中，居民參與程度較高，對本社區(qū)的關(guān)注程度也較高。

四、反脆弱性發(fā)展：貧困落后地區(qū)發(fā)展范式

我國幅員廣大，地區(qū)差異性很大，在西藏這樣的貧困落后地區(qū)，如何突破發(fā)展陷阱？應(yīng)該說，與先發(fā)地區(qū)不一致，西藏的社區(qū)建設(shè)實踐，在一定程度上說明，反脆弱性社區(qū)發(fā)展路徑在貧困落后地區(qū)是更為合適的發(fā)展路徑。這也就是說，多重脆弱性疊加是貧困落后地區(qū)社區(qū)發(fā)展的陷阱；貧困落后地區(qū)難以遵照“先導(dǎo)式發(fā)展”路徑，突破發(fā)展陷阱，需要反其道而行之，在助強的同時，補齊短板，建構(gòu)“反脆弱性發(fā)展”。

在貧困落后地區(qū)實現(xiàn)反脆弱性發(fā)展，更依賴于政府的規(guī)制及投入，以此大量供給公共產(chǎn)品，促進發(fā)展。不言而喻，社會－社區(qū)力量聚集與整合，是實現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在力量。對社區(qū)發(fā)展而言，假如把政府支持作為社區(qū)發(fā)展“外力”的話，那么這一外力的作用方式是激活并增強社區(qū)內(nèi)力。

學(xué)術(shù)界在社區(qū)發(fā)展的一般性研究中，特別強調(diào)政府退出社區(qū)，但我們認(rèn)為在促進貧困落后地區(qū)社區(qū)發(fā)展方面，政府不應(yīng)該退出，而是要不斷進入、深入。這是因為，在西藏這樣的貧困落后地區(qū)，國家與社會的疆界原本難以區(qū)分，甚至不存在，而且從實然的角度來看，貧困落后地區(qū)尤其需要政府的扶持。只是，需要進一步深入研討的是政府進入的范圍、程度、限度、方式等。

注釋

①李鶴、張平宇、程葉青：《脆弱性的概念及其評價方法》，《地理科學(xué)進展》2008年第2期。

②黃承偉、王小林、徐麗萍：《貧困脆弱性：概念框架和測量方法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2010年第8期。

③何愛平：《中國災(zāi)害經(jīng)濟：理論構(gòu)架與實證研究》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文2002年4月，第15頁。

④李宏偉、屈錫華、嚴(yán)敏：《社會再適應(yīng)、參與是重建與脆弱性發(fā)展》，《社會科學(xué)研究》2009年第3期。

⑤Blaikie P．，Cannon T．，Wisner，B．AtRisk，NaturalHazards，PeoplesVulnerabilityandDisasters．London：Routledge，1994．

⑥韓崢：《廣西西部十縣農(nóng)村脆弱性分析及對策建議》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2002年第5期。

⑦TurnerⅡB．L，Kasperson R．E，Matson P．A，et al．Aframeworkforvulnerabilityanalysisinsustainabilityscience．Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America 100．14（2003）：8074－8079．

⑧本框架借鑒李方一、趙曉彤的《脆弱性研究中生態(tài)學(xué)與人類學(xué)的視角比較》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》2010年第4期，并稍作修改。

⑨本框架借鑒黃承偉、王小林的《貧困脆弱性：概念框架和測量方法》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2010年第8期，并根據(jù)需要稍作修改。

⑩韓崢：《脆弱性分析和制圖系統(tǒng)在中國扶貧項目中的應(yīng)用》，《中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2001年第1期。

?本文的調(diào)查材料據(jù)，均來自筆者在西藏的調(diào)研。

?趙培紅：《民族地區(qū)農(nóng)村貧困的脆弱性分析及其治理》，中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文2009年4月，第21頁。

?張煒熙：《區(qū)域發(fā)展脆弱性研究與評估》，天津大學(xué)博士論文2006年5月，第28頁、第31頁。

?何愛平：《中國災(zāi)害經(jīng)濟：理論構(gòu)架與實證研究》，西北大學(xué)博士學(xué)位論文2002年4月，第15頁。

?夏保成：《西方國家公共安全管理的理論與原則芻議》，《河南理工大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。

?李宏偉、屈錫華、嚴(yán)敏：《社會再適應(yīng)、參與式重建與反脆弱發(fā)展》，《社會科學(xué)研究》2009年第3期。

?本文所指的“多種方式的公共產(chǎn)品外部輸入”主要是指我國目前采用的援藏體制，如中央財政轉(zhuǎn)移支付、地方政府對口支援、行業(yè)及部門對口支援等。正如扎洛認(rèn)為，中央政府不遺余力地給西藏各種支持，使具有現(xiàn)代意義的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、獸防、社會保障等社會事業(yè)得以在西藏農(nóng)村全面發(fā)展。筆者認(rèn)為，西藏農(nóng)村在多方援助下得到全面發(fā)展，城鎮(zhèn)社區(qū)也是如此。參見扎洛：《西藏農(nóng)區(qū)村級組織及其公共服務(wù)供給》，《中國西藏》2005年第1期。

?唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國大陸國家與社會關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報》2010年第1期。

?扎洛認(rèn)為在西藏國家目標(biāo)與內(nèi)地有所不同，維持村莊的穩(wěn)定和提供村民的福利成為國家對西藏鄉(xiāng)村社會的治理目標(biāo)。這是針對西藏所面臨的復(fù)雜的外部政治環(huán)境和相對滯后的經(jīng)濟發(fā)展水平而制定的特殊政策（扎洛：《西藏農(nóng)區(qū)村級組織及其公共服務(wù)供給》，《中國西藏》2005年第1期，第22－25頁）。筆者認(rèn)為，扎洛的這一認(rèn)知，同樣適用于城鎮(zhèn)社區(qū)。

?王景新等認(rèn)為，新疆和田地區(qū)是典型的荒漠性干旱區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、邊疆和貧困地區(qū)，但這里的村集體經(jīng)濟顯現(xiàn)勃勃生機，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增長、基層組織運轉(zhuǎn)、社區(qū)穩(wěn)定和邊疆安全提供了重要保障。參見王景新、嚴(yán)海淼：《少邊窮地區(qū)村集體經(jīng)濟有效發(fā)展研究——來自新疆和田地區(qū)的調(diào)查》，《中國集體經(jīng)濟》2011年第30期。新疆和田地區(qū)也是連片特困的邊疆地區(qū)，與西藏有許多相似之處。本文的個案中，很多社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展及其效能也與和田地區(qū)有異曲同工之妙。