羅志強(qiáng)

摘 要：公民參與公共政策制定有利于確保政策的公共性、科學(xué)性和有效性。目前，公民參與面臨制度保障缺失、政治文化制約、公民組織局限等困境。對(duì)此，必須完善公民參與相關(guān)制度，暢通利益表達(dá)渠道；轉(zhuǎn)變行政理念，培育先進(jìn)的政治文化；加強(qiáng)公民組織建設(shè)，提高公民參與能力。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策制定；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0062-02

一、公民參與公共政策制定的意義

公民參與，是指以追求公共利益和實(shí)現(xiàn)公民資格為目的，公民個(gè)人或公民團(tuán)體建立在合法性基礎(chǔ)之上從事的所有公共事務(wù)與公共政策的行為。公民參與公共政策制定是現(xiàn)代民主的重要體現(xiàn)，反映了公民在社會(huì)中的地位和作用，是保證政策目標(biāo)公共性、政策制定科學(xué)性、政策執(zhí)行有效性的重要途徑。

首先，有利于確保政策目標(biāo)的公共性?！肮舱呤钦罁?jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過(guò)對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則。”[1]10“政府制定的政策必須服務(wù)于或增進(jìn)社會(huì)公共利益，以社會(huì)公共利益為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，以公共利益為政策的最高目標(biāo)。”[2]26公民參與公共政策的制定，有利于表達(dá)利益訴求，制約政府的決策行為，防止公共政策為私人或利益集團(tuán)服務(wù)，保障政策目標(biāo)的公共性。

其次，有利于確保政策制定的科學(xué)性。公共政策的制定往往依據(jù)于政府自身掌握的信息，而任何決策者的知識(shí)和技能都是有限的，相反，公眾卻真實(shí)地掌握著大量與他們生活密切相關(guān)的微觀和具體層面的信息。安德森認(rèn)為：“權(quán)力和知識(shí)的分離有可能損害行政管理決定的合理性?！盵3]131因此，吸納公民參與政策制定，才能保證政府與公民之間進(jìn)行有效溝通，才能為政府決策者提供更加真實(shí)和完整的信息，有助于形成最優(yōu)的政策方案，從而提高政策制定的科學(xué)性。

再次，有利于確保政策執(zhí)行的有效性。政策執(zhí)行通常需要政策執(zhí)行主體與政策目標(biāo)對(duì)象之間的良性互動(dòng)，政策效果的好壞一般取決于政策方案的優(yōu)劣、政策執(zhí)行主體的推行力度，當(dāng)然政策目標(biāo)對(duì)象（公民）的配合支持程度也十分關(guān)鍵。如果公民采取被動(dòng)甚至抵抗的態(tài)度，那么政策執(zhí)行效果會(huì)大打折扣甚至適得其反。公民參與政策制定能增強(qiáng)政策的合法性，能使公民加深對(duì)政策價(jià)值的理解，能使公民自覺(jué)積極地配合和推動(dòng)政策的實(shí)施，提高公共政策執(zhí)行的有效性。

二、公民參與公共政策制定的困境

現(xiàn)階段，我國(guó)公民參與公共政策制定的各方面條件不斷好轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)中公民參與政策制定的深度和廣度與公民的需求還有一定距離，面臨制度保障缺失、政治文化制約、公民組織局限等方面的困境。

（一）制度保障缺失困境

我國(guó)公共政策的制定大多由政府精英代替人民進(jìn)行利益的整合與表達(dá)，法律雖然規(guī)定了公民可以成為公共政策制定的主體，也是公共政策制定的重要參與者，甚至是公共權(quán)力的擁有者，但這些規(guī)定沒(méi)有將公民參與的形式、內(nèi)容、途徑和步驟等用制度化的形態(tài)予以明確規(guī)范，缺乏切實(shí)可行的程序去落實(shí)，就如有些地方政府和部門鼓勵(lì)公民參與公共政策的制定，但多以非制度化的形式出現(xiàn)，并沒(méi)有法律作為剛性保障，這樣一來(lái)公民參與的偶然性和隨意性十分明顯。另外，受傳統(tǒng)的政策制定模式的影響，政府習(xí)慣于壟斷信息，漠視公民參與政策制定的權(quán)利和身份，限制公民利益表達(dá)渠道，把制度規(guī)定束之高閣，一些基本制度如信息公開(kāi)制度、民意調(diào)查制度、決策聽(tīng)證制度等，往往只停留在空泛的原則上，而不能得到有效落實(shí)，就連被認(rèn)為是我國(guó)公共決策體制改革重要成果的聽(tīng)證制度似乎也被異化，更多地表現(xiàn)出政府職能部門將某項(xiàng)既定決策借此公布于眾而非征求公民意見(jiàn)。

（二）政治文化制約困境

一是官本位思想的制約。目前，一些官員仍然奉行官僚主義作風(fēng)，習(xí)慣于替民做主，片面強(qiáng)調(diào)“專家”和“精英”治國(guó)，在這種氛圍的主導(dǎo)下，公民只能被迫淪為服從的對(duì)象。另一方面，政府雖然意識(shí)到公民在公共政策制定中的參與權(quán)，卻對(duì)公民參與效果有種種質(zhì)疑。認(rèn)為公民參與往往存在代表群體不充分、威脅政策質(zhì)量、阻礙政府管理績(jī)效提升等問(wèn)題。這必然會(huì)導(dǎo)致公民與政府之間處于緊張、互不信任、冷漠甚至對(duì)抗的狀態(tài)之下。

二是臣民意識(shí)的制約。傳統(tǒng)政治文化的殘余并未徹底消除，政治冷漠成為一種較為普遍的政治情緒。公民把政策制定完全當(dāng)成是政府的事情，擺出“事不關(guān)己高高掛起”的姿態(tài)，認(rèn)為百姓理所應(yīng)當(dāng)?shù)氖锹?tīng)安排、隨大流，這種定式思維影響了公民的主體認(rèn)知，容易導(dǎo)致服從甚至是盲從的角色定位，抑制了公民表達(dá)自己利益主張的主動(dòng)性，制約了公民參與公共政策制定的積極性。

（三）公民組織局限困境

公共政策制定過(guò)程中，公民參與的組織性困境表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公民組織發(fā)育不成熟、組織化程度不高；二是公民組織在很大程度上仍然扮演著政府的“幫手”角色。公民組織是實(shí)現(xiàn)公民利益整合的重要平臺(tái)，能有效地減少公民在利益表達(dá)過(guò)程中的信息損失，形成合力影響公共政策過(guò)程?！爱?dāng)代中國(guó)社會(huì)的各種政治社會(huì)團(tuán)體在公共政策過(guò)程中確實(shí)起到了表達(dá)、協(xié)調(diào)、綜合公民意愿的作用。但不容回避的是：我國(guó)政治社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展還遠(yuǎn)不成熟，表現(xiàn)為多數(shù)政治社會(huì)團(tuán)體尚缺乏充足的代表性，未能充分獲得成員的高度信任和支持，因而不能有效地把成員團(tuán)結(jié)起來(lái)，形成統(tǒng)一意志?！盵4]我國(guó)許多民間組織對(duì)政府的依賴性大，業(yè)務(wù)活動(dòng)受主管行政部門的指導(dǎo)，履行職責(zé)不到位。其對(duì)政策的研究、分析有時(shí)變成對(duì)政策的解釋或論證，對(duì)政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)不符合實(shí)際，提出的政策意見(jiàn)帶有片面性?？梢?jiàn)，民間組織“先天不足，后天畸形”的特點(diǎn)，嚴(yán)重阻礙了其在公民參與公共政策過(guò)程中的利益聚合作用。

三、公民有效參與公共政策制定的對(duì)策

公民要求參與公共政策的呼聲日益高漲，而我國(guó)現(xiàn)行政策參與體制還難以適應(yīng)公民參與需求。面對(duì)公民參與政策制定的困境，我們有必要完善相關(guān)制度，采取切實(shí)可行的路徑來(lái)消除公民參與的壁壘，最終達(dá)到公共政策制定的科學(xué)化、民主化。

（一）完善公民參與相關(guān)制度，暢通利益表達(dá)渠道

亨廷頓認(rèn)為：制度就是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式。公民參與的制度化就是對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依，依法參與?？梢酝ㄟ^(guò)完善以下制度來(lái)暢通利益表達(dá)渠道：

1.信息公開(kāi)制度?！皼](méi)有公開(kāi)性而談民主制是很可笑的”[5]131。信息公開(kāi)是公民有效參與的前提，政策信息的公開(kāi)程度，在某種意義上決定公民參與的程度。因此，應(yīng)盡快建立一整套法律保障體系來(lái)規(guī)范政府的信息公開(kāi)行為，借助現(xiàn)代先進(jìn)的信息技術(shù)，推行電子政務(wù)，保障公民方便快捷地掌握各種政策信息，促進(jìn)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)性。

2.民意調(diào)查制度。民意調(diào)查是拉近政府與公民距離的有效手段，是傾聽(tīng)民意體察民情的重要方式，對(duì)于激發(fā)公眾政治熱情有重要作用。在對(duì)關(guān)系全民利益的重大問(wèn)題、重要改革方案等做出決策時(shí)，應(yīng)主動(dòng)組織一定范圍或全民性的討論、評(píng)議，為政府決策提供更為充分的依據(jù)，以便讓公共政策真正做到“從群眾中來(lái)，到群眾中去”。

3.決策聽(tīng)證制度。政府部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)、各部門的具體情況，恰當(dāng)?shù)卮_定實(shí)施聽(tīng)證的決策領(lǐng)域，正確地選擇決策聽(tīng)證的運(yùn)作方式。從我國(guó)現(xiàn)階段情況來(lái)看，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮在事關(guān)百姓切身利益的特別是民生領(lǐng)域?qū)嵤Q策聽(tīng)證制度。

（二）轉(zhuǎn)變行政理念，培育先進(jìn)的政治文化

政治文化直接影響公眾參與行為的指向、方式和程度，民主的、現(xiàn)代的政治文化是公眾參與不可或缺的心理背景。為此，一要樹(shù)立合作共治理念。政府部門擁有公共權(quán)力，是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府公務(wù)員對(duì)待公民參與的態(tài)度直接影響到公民參與作用的發(fā)揮，“如果沒(méi)有行政官員個(gè)人認(rèn)可公民參與發(fā)揮的作用，公民參與的各種創(chuàng)新行動(dòng)就沒(méi)有辦法產(chǎn)生效果”[6]118。這就要求政府從“統(tǒng)治者”、“控制者”轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾碚吆凸卜?wù)者，要求政府官員克服官本位思想，以民為本，相信和依靠群眾，積極促進(jìn)公民參與公共政策。二要培育公民主體認(rèn)知文化?！笆棺杂善降染駶B入到社會(huì)傳統(tǒng)和習(xí)慣之中去，努力使傳統(tǒng)的臣民文化向公民文化轉(zhuǎn)變?！盵7]公民主體認(rèn)知文化的形成有助于塑造獨(dú)立健全的政治人格，提高公民的認(rèn)知能力。因此，必須解除傳統(tǒng)政治文化的束縛，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)和法制意識(shí)，提升公民的自主意識(shí)和獨(dú)立意識(shí)，將公民政治冷漠的參與情緒轉(zhuǎn)化為一種自覺(jué)自愿的主動(dòng)參與。

（三）加強(qiáng)公民組織建設(shè)，提高公民參與能力

“人民群眾應(yīng)該在不同程度上組織起來(lái)。如果人民群眾處于一種無(wú)組織狀態(tài)，那么他們就不可能形成比較強(qiáng)大的力量，從而他們的利益要求也就很難引起政府的注意和被政府所采納?！盵8]因此，必須促進(jìn)公民參與組織網(wǎng)絡(luò)的形成，使公民更多地通過(guò)強(qiáng)大的組織力量來(lái)參與政府決策，“以群的聯(lián)合力量和集體行動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)個(gè)體自己能力的不足?！盵9]29另一方面，要大力發(fā)展社會(huì)中介組織，加強(qiáng)組織的獨(dú)立性，提高其在公共決策過(guò)程中與政府進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”的抗衡力量。社會(huì)中介組織能夠有效地將公民的個(gè)體意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為一致的組織意見(jiàn)，形成可以向公共政策決策系統(tǒng)輸入的利益訴求與政策信息。而這些對(duì)于提高公共政策的質(zhì)量，推動(dòng)公民參與有重要意義，同時(shí)也能夠彌補(bǔ)公民個(gè)體參與的不足與缺陷。

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