李道華

摘 要：黨的十八大提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點，未來五年，城鎮(zhèn)化質(zhì)量要明顯提高。重慶市第四次黨代會把城鎮(zhèn)化列入“一統(tǒng)三化兩轉(zhuǎn)變”的重要戰(zhàn)略中。重慶的渝東北和渝東南兩翼農(nóng)村，是重慶市推進(jìn)城鎮(zhèn)化的薄弱環(huán)節(jié)。對此，筆者認(rèn)為，要轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步提高對兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化重要性的認(rèn)識；要科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化布局，推進(jìn)兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展；要強(qiáng)化落實，以政策法律制度保障兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：兩翼農(nóng)村；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）28-0108-02

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，必須加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，這是全黨上下的共識。重慶市在中央314總體部署的指導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而重慶市情是大城市帶動大農(nóng)村，要在2017年實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)，任務(wù)艱巨。特別是渝東北和渝東南兩翼農(nóng)村，起點低，任務(wù)重，要求高，是重慶市整體推進(jìn)城鎮(zhèn)化的薄弱環(huán)節(jié)。在此，筆者就加快推進(jìn)兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題，談幾點個人的思考。

一、重慶兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的現(xiàn)實困難

重慶市直轄以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，2012年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57%，到2017年達(dá)到60%的目標(biāo)是一定能夠?qū)崿F(xiàn)的。但是，重慶兩翼農(nóng)村實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，還存在一定的困難和問題，不容忽視。

（一）進(jìn)展速度較慢

從城鎮(zhèn)化率方面來看，以2010和2011年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，渝東北翼分別是36.94%，38.6%；渝東南翼分別是29.96%，31.6%。兩翼的平均增幅不足兩個百分點。以豐都統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，五年內(nèi)，有四年的年增幅均在兩個百分點以內(nèi)。從城鎮(zhèn)住房建設(shè)來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)大規(guī)模擴(kuò)張，很多住房卻空置，入住率較低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

（二）整體水平偏低

2013年1月26日，市長黃奇帆同志在重慶市第四屆人民代表大會第一次會議上所做的政府工作報告中提到，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到57%。而兩翼以2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，渝東北翼36.8%，渝東南翼31.6%。最高56.8%，最低25.4%，多數(shù)是30多個百分點，與全市平均水平相差20多個百分點。

（三）區(qū)位性不平衡

在本轄區(qū)內(nèi)，由于地理、交通、城鎮(zhèn)的空間位置等不同條件而形成的綜合性區(qū)位的不同，其城鎮(zhèn)化的進(jìn)程也不一致。不同區(qū)位的農(nóng)民對轉(zhuǎn)非轉(zhuǎn)城、對政府的措施理解不一致，要求不一致。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外農(nóng)戶的積極性不一致，高山地區(qū)農(nóng)戶和平壩地區(qū)農(nóng)戶態(tài)度不一致，城鎮(zhèn)近郊和遠(yuǎn)郊農(nóng)戶態(tài)度不一致。

（四）人地矛盾存在

農(nóng)民轉(zhuǎn)城后，其地原本是集體土地，形成人走地留格局。而這部分人到場鎮(zhèn)后，建設(shè)用地卻是國有土地。這就形成人往哪里走，地怎么流轉(zhuǎn)的問題。

（五）保障落實不足

農(nóng)轉(zhuǎn)城后，與戶籍相關(guān)的住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障措施執(zhí)行不很到位，甚至于一部分補(bǔ)償不到位，一定程度上制約著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

二、重慶兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在困難的原因分析

（一）數(shù)量多，底子差，兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展困難重重

從2012年初統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，兩翼各區(qū)縣城鎮(zhèn)化率都比較低，農(nóng)村人口總量大。以豐都為例，總?cè)丝?4萬，非農(nóng)業(yè)人口僅有22萬；常住人口64萬，城鎮(zhèn)人口僅有23萬，農(nóng)業(yè)人口41萬。要將大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，需要付出很大的努力。加上重慶市14個國家級貧困縣，全在兩翼，經(jīng)濟(jì)條件和自然條件都很差，所以兩翼區(qū)縣城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨。

（二）思想觀念陳舊，制約著兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程

兩翼多是山地溝谷加上丘陵地帶，由于地理條件的限制，經(jīng)濟(jì)的落后，長期形成濃厚的峽谷意識、山區(qū)意識、封閉意識，構(gòu)成兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化的絆腳石和攔路虎。絕大多數(shù)農(nóng)民安于現(xiàn)狀，小富即安，對現(xiàn)實并不理想的生活條件很滿意，對于轉(zhuǎn)城不轉(zhuǎn)城無所謂，甚至根本就不想轉(zhuǎn)城。特別是年齡較大的農(nóng)民，不求發(fā)展、不謀發(fā)展，只想固守在那一畝三分地上。

（三）保障機(jī)制有缺陷，是掣肘兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化的根本因素

總體上講，制度保障較為規(guī)范，但在具體施行過程中，又表現(xiàn)出一些制度缺陷。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和非規(guī)劃區(qū)的差別。規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，既享受農(nóng)民身份的各種保障，又新增了城鎮(zhèn)居民的待遇，他們可以自主選擇最佳社會保障。而規(guī)劃區(qū)外，房地價格相對偏低，社保又跟不上。因此，規(guī)劃區(qū)外農(nóng)戶轉(zhuǎn)城積極性較低。二是配套社保措施和補(bǔ)償措施不很到位。農(nóng)戶轉(zhuǎn)城后，即拆房退地，進(jìn)入集鎮(zhèn)，失去生活來源，獲得的補(bǔ)償，用于新購住房后所剩無幾甚至還要倒貼，還要支出個人應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險等。因此，他們對于社會保障的依賴程度很高。據(jù)調(diào)查，相當(dāng)一部分社會保障跟不上，就業(yè)落實不到位，使得一部分人轉(zhuǎn)了退，一部分人等待觀望。三是土地極差小，地多地少差別大。如某鄉(xiāng)AB兩個村，同是旅游城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍，但A村是老場鎮(zhèn)，人均土地少，B村是高山村，人均土地是A村的3倍。按一個標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重挫傷了A村農(nóng)民轉(zhuǎn)城積極性。

（四）規(guī)劃缺乏科學(xué)性，資源利用沒有達(dá)到最優(yōu)化

一是為了快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中沒有明確的目標(biāo)和方向，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村之間，難以形成分工明確、布局科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系和空間格局。盲目擴(kuò)張場鎮(zhèn)，造成相當(dāng)一部分住房閑置。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有總體規(guī)劃，但不注重特色設(shè)計，隨地而建。既缺乏美觀，又浪費(fèi)資源。同時，對場鎮(zhèn)的水電氣、管網(wǎng)、垃圾處理、公共文化娛樂等各種配套功能沒有同步規(guī)劃，同步建設(shè)，使得入住人口生活不便、工作不便。三是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的步驟顯得沒規(guī)劃。東一家、西一家，今天這個村、明天那個村，沒有具體有序的推進(jìn)步驟。

（五）政府支出成本過高，城鎮(zhèn)化運(yùn)行困難

政府投入壓力難支，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的瓶頸問題。一是建設(shè)成本高。農(nóng)轉(zhuǎn)城后，政府要統(tǒng)一安置到規(guī)劃城鎮(zhèn)。政府要投入規(guī)劃、土地征用、城鎮(zhèn)建設(shè)、配套設(shè)施設(shè)備建設(shè)以及舊房拆除等成本。二是保障成本高。農(nóng)轉(zhuǎn)城后，其各種補(bǔ)償、社會保障、公共服務(wù)保障、教育衛(wèi)生等社會事業(yè)建設(shè)投入，絕大多數(shù)靠政府投入。三是人力成本高。包括規(guī)劃、測量、辦證、補(bǔ)償、驗收、檢查以及宣傳動員等一系列工作，需要大量的工作人員，以至于部分工作難做到位。

三、加快重慶兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步提高對兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化重要性的認(rèn)識

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)是各級黨委政府的重大部署和戰(zhàn)略要求。堅持走城鎮(zhèn)化道路，既是加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要戰(zhàn)略，也是全面建成小康社會的目標(biāo)。黨的十八大報告指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，必須以推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點。在未來五年，城鎮(zhèn)化質(zhì)量要明顯提高。重慶市第四次黨代會提出，立足重慶市情，大力實施“一統(tǒng)三化兩轉(zhuǎn)變”戰(zhàn)略。“三化”就是要加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以工業(yè)化為引擎，以城鎮(zhèn)化為依托，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，“三化”同步推進(jìn)，形成重慶科學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大動力。2013年市政府工作報告中提出，到2017年，常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到62%和47%。兩翼各區(qū)縣政府也在工作報告中要求，把城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要抓手，堅持整體規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)支撐，突出特色，推動縣（區(qū)）城、集鎮(zhèn)、新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.加大宣傳，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想，提高轉(zhuǎn)城意識。農(nóng)民思想不扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化就很難推進(jìn)。要通過廣播電視、報刊、短信、網(wǎng)絡(luò)以及村民會、院壩會等多種途徑，廣泛宣傳農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要意義和實惠效果。一是改善生產(chǎn)生活條件。城鎮(zhèn)化要投入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)產(chǎn)品建設(shè)，從而推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，增加農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，可以緩解人多地少矛盾。二是提高生活質(zhì)量。城鎮(zhèn)化吸引大城市資金投資小城鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)村，拉動、搞活地方經(jīng)濟(jì)快速增長?？梢愿嘟鉀Q農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)消費(fèi)，提高生活品質(zhì)。三是改善資源環(huán)境。城鎮(zhèn)化能減少農(nóng)業(yè)水土資源流失，實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。四是縮小城鄉(xiāng)差別。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，通過政府、社會、農(nóng)民的共同努力，充分享受社會保障，有效縮小地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別。

（二）科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化布局，推進(jìn)兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

1.高起點規(guī)劃。隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的內(nèi)容和觀念是不斷變化的，要從城市擴(kuò)展與農(nóng)村城市化的互動過程來考慮，根據(jù)多方面的相關(guān)因素來統(tǒng)籌規(guī)劃小城鎮(zhèn)的發(fā)展。一是要預(yù)測未來的發(fā)展，按照將來的需要進(jìn)行規(guī)劃。建設(shè)水平低的城鎮(zhèn)是一種資源的浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)從整體上高水平、高起點看待城鎮(zhèn)建設(shè)，要超前規(guī)劃，這樣才能使城鎮(zhèn)有廣闊的發(fā)展空間。二是綜合資源、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、交通等因素，統(tǒng)籌設(shè)計城鎮(zhèn)規(guī)模。特別是要突出城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色作為支撐。三是根據(jù)城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，建構(gòu)功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，從整體上設(shè)計，形成各具特色、布局合理、資源共享、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)兩翼區(qū)域共同發(fā)展。

2.立足實際，打造特色。全市統(tǒng)一規(guī)劃了“一核六心、一圈雙帶”的城鎮(zhèn)化空間格局，渝東北翼培育壯大“萬開云”城鎮(zhèn)群，推進(jìn)墊江—梁平、豐都—忠縣軸狀開發(fā)，形成“點軸”狀城鎮(zhèn)化開發(fā)格局。渝東南翼強(qiáng)化黔江區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心功能，有序開發(fā)建設(shè)其他縣城，形成“一核多點”的城鎮(zhèn)化空間開發(fā)格局。兩翼各區(qū)縣，以市規(guī)劃為統(tǒng)攬，立足區(qū)（縣）情，著眼城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，做好城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。

（三）強(qiáng)化落實，以政策法律制度保障兩翼農(nóng)村城鎮(zhèn)化良性發(fā)展

1.有步驟拓展城鎮(zhèn)空間，加快完善城鎮(zhèn)功能要件建設(shè)。一是加快形成中等城市骨架，構(gòu)建發(fā)展平臺。完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商貿(mào)旅游、文化娛樂休閑、公共交通等功能配套設(shè)施；完善管網(wǎng)、水電氣、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。更好地吸納縣內(nèi)外人口到本地居住、旅游度假，推動城市發(fā)展。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)格按照規(guī)劃，有步驟地推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城，建設(shè)宜居場鎮(zhèn)。建成綠色集鎮(zhèn)、生態(tài)集鎮(zhèn)、休閑集鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集鎮(zhèn)。完善生產(chǎn)生活消費(fèi)的主體功能建設(shè)。按層次建好商品住房、公租房、廉租房、安置房，形成協(xié)調(diào)發(fā)展、供求平衡的住房供給保障體系。

2.完善體制機(jī)制，依法高效落實農(nóng)村城鎮(zhèn)化的社會保障政策。一是建立健全符合本地實際的城鎮(zhèn)化制度。對規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外，社會保障制度要一視同仁。對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償，也應(yīng)根據(jù)區(qū)位、地段的特殊性，依價補(bǔ)償，并及時補(bǔ)償?shù)轿?。二是完善投入機(jī)制。按照政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與、農(nóng)戶自愿的原則，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)資源均衡利用。政府投入做到公平、公開、及時，不能降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拖欠費(fèi)用。三是完善地票交易制度。要讓農(nóng)戶退出宅基地盡快復(fù)墾成耕地，地票成交收益，全部用于“三農(nóng)”，切實保護(hù)“三農(nóng)”權(quán)益。對其他方式的土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的效益，也要考慮農(nóng)民的合理收益。四是落實好社會保障制度。除健全城鎮(zhèn)住房保障體系外，還要建立有效覆蓋農(nóng)民工和農(nóng)轉(zhuǎn)城農(nóng)戶的社會保障體系，提高參保比例和保障水平。做到勞有所得、住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。