馮會(huì)波　劉振芳

摘 要：根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，判斷原告資格的依據(jù)是原告須與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，在理解和適用上有很大偏差?，F(xiàn)行《行政訴訟法》經(jīng)過(guò)二十多年的司法實(shí)踐，諸多缺陷已經(jīng)顯露出來(lái)，不利于推動(dòng)行政法治建設(shè)和保護(hù)公民利益，應(yīng)予進(jìn)行修改，從這一問(wèn)題入手，希冀對(duì)大家理解原告資格問(wèn)題有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；原告資格；利害關(guān)系；利益關(guān)系

中圖分類(lèi)號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0115-02

一、行政訴訟與行政訴訟原告

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。據(jù)此行政訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益而不服時(shí)，依法定程序向人民法院起訴，由人民法院依法受理，并在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參與下，依法對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審理并就相關(guān)爭(zhēng)議做出裁決的一系列活動(dòng)或制度[1]588。行政訴訟法律關(guān)系是根據(jù)行政訴訟法的設(shè)定和調(diào)整，人民法院與行政訴訟參與人、當(dāng)事人、其他參加人、參與人之間以及行政訴訟當(dāng)事人、其他參加人、參與人之間，未解決行政爭(zhēng)議，在行政訴訟活動(dòng)中所形成的，以訴訟權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系。行政訴訟當(dāng)事人，是指原告、被告和第三人，以行政訴訟法主體訴訟權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的一種社會(huì)關(guān)系。行政訴訟法律關(guān)系是以訴訟主體的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的，無(wú)論是作為訴訟主導(dǎo)和指揮官的法院，還是訴訟當(dāng)事人，它們進(jìn)行起訴、受理、答辯、開(kāi)庭、審理、裁判這些訴訟行為，以及期間各方的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)展開(kāi)，均為一種訴訟程序上的權(quán)利和義務(wù)，而訴訟行為與訴訟行政導(dǎo)致的后果是法院裁判中對(duì)實(shí)體權(quán)利的確定。訴訟雙方當(dāng)事人在行政管理過(guò)程中的法律地位是不平等的，但是在訴訟過(guò)程中，它們的訴訟權(quán)利和義務(wù)是平等的，雙方當(dāng)事人都有權(quán)要求人民法院依法進(jìn)行審批，以保護(hù)自己在行政法上的合法權(quán)益。任何法律關(guān)系都由主體、客體和內(nèi)容構(gòu)成，行政訴訟法律關(guān)系的主體是指在行政訴訟活動(dòng)中，依據(jù)行政訴訟法而享有權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)的組織或者個(gè)人。行政訴訟參加人是行政訴訟法律關(guān)系中的主體之一，是依法參加行政訴訟活動(dòng)，享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，并且與訴訟爭(zhēng)議或訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的人[2]503。在行政訴訟法中，當(dāng)事人的稱(chēng)謂，不僅僅只是一個(gè)名稱(chēng)問(wèn)題，它直接表明了當(dāng)事人在訴訟中的訴訟地位及其所享有的訴訟權(quán)利和所承擔(dān)的訴訟義務(wù)，通常情況下，行政訴訟的當(dāng)事人是原告和被告，而原告是訴訟結(jié)構(gòu)中十分重要的一極，是整個(gè)訴訟程序的啟動(dòng)者，扮演著檢察官的角色，發(fā)揮著糾舉行政違法的行為[3]622。行政訴訟之所以需要起訴資格的原因根源于利益的漫無(wú)邊際可能導(dǎo)致訴訟需求的無(wú)限性與司法資源的有限性之間的矛盾。而行政訴訟法的目的是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性[4]4，提供一系列制度設(shè)計(jì)來(lái)確保公民、法人或者其他組織合法權(quán)益受到侵犯而尋求司法救濟(jì)時(shí)，提供全面、系統(tǒng)的保障。

二、我國(guó)《行政訴訟法》與行政訴訟原告資格

在我國(guó)與行政訴訟原告有關(guān)的法律規(guī)定、司法解釋主要有幾個(gè)方面：《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睆睦碚撋蟻?lái)說(shuō)，合法權(quán)益既包括權(quán)利，也包括利益，前者稱(chēng)為法定的利益，而后者稱(chēng)為事實(shí)上的利益。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第11條關(guān)于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國(guó)在確定行政訴訟的原告資格上采取的實(shí)際上是“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)相對(duì)人的實(shí)定法上的權(quán)利遭受行政主體的具體行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟[5]?！昂戏?quán)益”就是上述的“法”所賦予或保護(hù)的權(quán)益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權(quán)益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對(duì)于其他的權(quán)利，如公民的受教育權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、承包企業(yè)的人事任用權(quán)等在受到行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害時(shí)是否可以提起行政訴訟也未可知。

《行政訴訟法》第24條：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！庇纱讼碛性嬷黧w資格的法定條件有三：一是原告必須是個(gè)人或組織，即原告被定位與行政相對(duì)人。二是原告必須是認(rèn)為具體行政行為。侵犯其合法權(quán)益的行政相對(duì)人。三是原告必須是向人民法院提起行政訴訟的行政相對(duì)人。組織包括法人和非法人組織。所謂法人，是指依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織；所謂非法人組織，是指法人以外的團(tuán)體，主要是指那些沒(méi)有代表人或管理人但不具備法人條件，沒(méi)有取得法人資格的社會(huì)集合體。不具備法人資格的其他組織向人民法院提起行政訴訟，由該組織的主要負(fù)責(zé)人作訴訟代表人，沒(méi)有主要負(fù)責(zé)人時(shí)可以由實(shí)際的負(fù)責(zé)人作訴訟代表人。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第24條第2款的規(guī)定和最高人民法院的司法解釋?zhuān)姓V訟原告可以有條件的進(jìn)行轉(zhuǎn)移有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡，或者法人與其他組織終止的，其原告資格可以發(fā)生轉(zhuǎn)移。原告資格轉(zhuǎn)移有以下規(guī)則：有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡的，其近親屬可以作為原告提起訴訟。這里所講的“近親屬”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。有權(quán)提起行政訴訟的法人或者其他組織終止的。承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以作為原告提起訴訟。

《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；”由于《行政訴訟法》的立法比較原則，即采取的是“法律權(quán)利”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)原告的資格，只有當(dāng)相對(duì)人的實(shí)體法上的權(quán)利遭受到行政主體具體行政行為侵害時(shí)，才可以提起行政訴訟。2000年3月，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定了在審判實(shí)踐中確立原告資格的新的標(biāo)準(zhǔn)，即“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民，法人或其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！边@一規(guī)定使原告資格標(biāo)準(zhǔn)由“法律權(quán)利”發(fā)展到“法律上的利害關(guān)系?！边@一司法解釋對(duì)行政訴訟原告資格的界定做出了新的補(bǔ)救性規(guī)定。《若干解釋》第1項(xiàng)第6條：對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為（不屬于受案范圍）。第12條：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。由此，如何理解把握“法律上利害關(guān)系”成為原告資格的核心問(wèn)題所在，起訴人與被訴行政行為的利害關(guān)系是原告資格的真正內(nèi)容。采取“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)作與之前的“相對(duì)人標(biāo)準(zhǔn)”從一定程度上擴(kuò)大了原告資格的范圍，在事實(shí)上拓寬了行政訴訟的受案范圍，但是這一表述并非最佳方案。在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害、又無(wú)行政相對(duì)人起訴的情況下，不能有效維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

三、從“法律上的利害關(guān)系”到“法律上的利益關(guān)系”

法律上的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，立法中增加法律上的利益的規(guī)定，具有提醒法官的不應(yīng)拘泥于權(quán)利字眼，而能較為妥當(dāng)?shù)目剂渴欠褓x予個(gè)人維護(hù)期法律上利益的權(quán)能，將權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系睦鏄?biāo)準(zhǔn)，將原告資格限定須與被訴行政行為有法律上的利益，擴(kuò)大救濟(jì)范圍，是符合原告適合擴(kuò)大化趨勢(shì)的，在中國(guó)從行政訴訟制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)原告資格的拓寬，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》修改的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)和目的歸宿[1]。

對(duì)于新《行政訴訟法》修改，應(yīng)將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。由于利益的范圍比較寬泛，由此，受保護(hù)的法律利益應(yīng)是有一定范圍的，需要限定。法律上的利益關(guān)系應(yīng)是相關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章要求行政機(jī)關(guān)保護(hù)的利益，并且是相關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章要求行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)的利益即只要法律法規(guī)或者規(guī)章存在這種規(guī)章即可，法律上保護(hù)的利益不僅是相關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章所要求的而且還應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的利益，如果行政機(jī)關(guān)忽略或忽視或缺少了相關(guān)法律要求保護(hù)的利益而作出行政行為時(shí)，就必然造成利益的享有者的利益損害，則利益享有者具有原告資格。①法律上的利益還應(yīng)是通過(guò)訴訟值得保護(hù)的利益，這就是說(shuō)，通過(guò)多種因素的衡量與裁量，可以決定某種利益有通過(guò)訴訟值得保護(hù)的價(jià)值根據(jù)程序違法的程度，程序嚴(yán)重違法的，法院予以撤銷(xiāo)，程序違法輕微并不影響實(shí)體公正的法院只指出程序錯(cuò)誤，但不撤銷(xiāo)，但如果不撤銷(xiāo)將嚴(yán)重危害公共利益的，則可以撤銷(xiāo)，又如果是在行政相對(duì)人欺詐、脅迫、賄賂、提供不正確資料的情況下做出的，不僅要撤銷(xiāo)，而且還要相對(duì)人飯還因該行為已經(jīng)獲得的利益。最后，法律上的利益應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)的利益即強(qiáng)調(diào)不屬于公權(quán)范圍內(nèi)的純粹經(jīng)濟(jì)上的利益、政治上的利益、文化上的利益或精神上、理念上的利益等事實(shí)利益的損害或影響，不能以此提起行政訴訟。

行政訴訟的目的不僅在與使人民能因此取得與政府分庭抗禮、據(jù)理力爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，更在于意圖借此實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的目標(biāo)。法律上的利害關(guān)系最大的缺陷進(jìn)只對(duì)個(gè)體利益進(jìn)行救濟(jì)，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向了司法救濟(jì)的深淵[6]。據(jù)此應(yīng)該增加關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，從理論上來(lái)說(shuō)，任何個(gè)人和組織只要認(rèn)為某具體行政行為侵害了公共利益，他都可以基于對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感而向法院提起行政公益訴訟，但是，適格原告必須主張其主要權(quán)益受到影響，主張應(yīng)包含權(quán)益（法律上的利益）受損害以及行政違法行為兩項(xiàng)要素，在《行政訴訟法》修改中應(yīng)明確公益行政訴訟原告的范圍，具體而言，“認(rèn)為行政行為侵害其權(quán)益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓裼袡?quán)提起行政訴訟。但是，公益訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制?！薄叭嗣駲z察院認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，可以提起公益行政訴訟。在人民檢察院不提起公益行政訴訟的情況下，公益社會(huì)組織和公民認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的可以提起公益行政訴訟?！蓖瑫r(shí)，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團(tuán)體章程或業(yè)務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團(tuán)體利益為前提，也是必要的[5]。

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