王黎

摘 要 2013年6月，在第37屆世界遺產(chǎn)大會上，中國新疆天山成功入選，成為中國第44處世界遺產(chǎn)。天山成功申遺，是新疆走“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略的成果，是建設大美新疆新的起點。生物多樣性是天山申遺成功的重要因素，對天山生物多樣性的保護不僅能夠促進新疆生態(tài)、旅游的發(fā)展，更是新疆可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的基本需求。

關鍵詞 生物多樣性 法律保護 完善

“天山”是中亞山地殘遺物種，眾多珍稀瀕危物種、特有物種的重要棲息地，體現(xiàn)了暖濕植物區(qū)系逐步被現(xiàn)代旱生的地中海植物區(qū)系所取代的生物進化過程。

一、“天山”生物多樣性的特征和保護現(xiàn)狀

1.生物多樣性的特征。（1）多樣性。天山位于地球上最大的一塊陸地——歐亞大陸腹地，是世界上最大的獨立緯向山系；天山同時也是世界上距離海洋最遠的山系和全球干旱地區(qū)最大的山系。獨特的地理環(huán)境孕育了豐富的物種資源和獨特的生態(tài)系統(tǒng)類型。如：托木爾是天山主峰區(qū)和最大的現(xiàn)代冰川作用中心，是中亞山地草原與林地生態(tài)區(qū)中的天山山麓干旱草原生態(tài)區(qū)的最典型代表；喀拉峻-庫爾德寧是新疆天山生物多樣性最豐富的區(qū)域，是全球雪嶺云杉和中亞野果林的最佳生境區(qū)與起源地，是溫帶干旱區(qū)山地的代表，是中亞山地草原與林地生態(tài)區(qū)中的天山針葉林、天山山地草原草甸的最典型代表；巴音布魯克是溫帶干旱區(qū)高寒濕地生態(tài)系統(tǒng)的典型代表；博格達是全球溫帶干旱區(qū)山地垂直帶的最典型代表。

（2）特有性。天山擁有大約3000種的高等植物，有些是特有的，例如北屯楊樹以及伊犁地區(qū)的野蘋果、野核桃等，這類植物如果新疆一旦滅絕，在我國植物名錄上就將永遠消失。天山特殊的地理位置，分布著很多珍稀野生動物。其中有的是特有種（或亞種），如塔里木馬鹿、塔里木兔等。有的是世界性瀕危、珍稀物種，如野馬、雪豹、野雙峰駝、蒙古野驢、野牦牛和盤羊等。有的是中國稀有種，如河貍紫貂、四爪陸龜?shù)取?/p>

（3）脆弱性。作為在全球最大的干旱區(qū)發(fā)育起來的類型多樣的山地生態(tài)系統(tǒng)，天山形成了全球最為典型的山地-綠洲-荒漠生態(tài)系統(tǒng)，其顯著的“濕島”效應，保障了中亞區(qū)域動植物和人類的生存與發(fā)展。天山生物多樣性的脆弱主要是因為“天山”境內(nèi)特殊的地形地貌、復雜的氣候環(huán)境等導致了天山地區(qū)物種眾多，但是有些物種的種群稀、數(shù)量少，生態(tài)的適應能力較低，尤其是對于外界的干擾非常的敏感，如果遇到自然災害或者人為破壞，特別容易陷入瀕危境地甚至滅絕。

2.天山生物多樣性法律保護現(xiàn)狀。最近20年，我國陸續(xù)頒布了《野生動物保護法》《森林法》《野生植物保護條例》《陸生野生動物保護條例》以及《自然保護區(qū)條例》等一系列法律法規(guī)，同時新修訂的《中華人民共和國刑法》也增加了有關野生動物植物的保護條款，新疆政府和人大針對本省區(qū)域內(nèi)的生物物種的資源保護的特點，重點突出新疆地方的特色，制定了配套法規(guī)和規(guī)章，如： 《新疆維吾爾自治區(qū)古樹名木保護管理暫行辦法》 《新疆維吾爾自治區(qū)平原天然林保護條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)濕地保護條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》 《新疆維吾爾自治區(qū)天山自然遺產(chǎn)地保護條例》。

從目前看來，新疆已經(jīng)初步形成了以國家和省頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章作為保障，并由各級政府、相關部門以及社區(qū)群眾參與、通力協(xié)作的生物物種資源保護的法規(guī)體系。

二、“天山”生物多樣性法律保護的不足

1.現(xiàn)有法律、法規(guī)有待于進一步完善?，F(xiàn)有的一系列與生物多樣性有關的法律法規(guī)，還遠不能滿足現(xiàn)階段生態(tài)保護的要求，需要加以補充和完善。另外，一些法律法規(guī)執(zhí)行部門兼有生物多樣性開發(fā)和建設職能，使得法律法規(guī)不能全面有效執(zhí)行。因此，新疆應該更多地學習和借鑒其他省市、乃至國外生物多樣性立法的先進經(jīng)驗，制定一套符合新疆區(qū)情法律法規(guī)體系，以滿足新疆生物多樣性保護和可持續(xù)發(fā)展的需要。這也是“天山”生物多樣性保護的當務之急

2.外來物種入侵方面的法律法規(guī)與生物安全形勢不相稱。新疆雖然對外來物種采取了一些控制措施，但還沒有建立起一整套的外來物種控制體系，對于外來入侵物種的早期監(jiān)測、控制和迅速反應等重要環(huán)節(jié)都沒有相關的規(guī)定。這在新疆生物多樣性保護乃至全國的法律法規(guī)中都是不完善甚至是空白的。

3.管理體制有待于進一步健全和完善。由于生物多樣性保護牽涉到許多管理部門，現(xiàn)實情況下，某些主管部門制定的法律法規(guī)與其工作職責并不完全一致，各個部門制定的生物保護法規(guī)之間存在著交叉重疊或遺漏，而且還有待解決。另外，新疆關于生物多樣性保護有關的法律規(guī)定，缺乏具體措施，很多時候僅在管理程序上做文章。而且立法多數(shù)是對中央立法的簡單重復，無法切實發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境的保護作用。

三、“天山”生物多樣性法律保護對策

1.完善生物多樣性法規(guī)規(guī)章體系。想要更好地對“天山”生物多樣性進行保護，就必須建立和完善新疆的生物多樣性的法規(guī)規(guī)章體系，將生物多樣性保護納入規(guī)范化、法制化軌道中去。進一步細化自然保護區(qū)管理的相關措施，并制定操作性較強的管理制度，使自然保護區(qū)的管理有法可依、違法必究、有章可循。在符合立法要求的同時，也要嚴格執(zhí)行有關生物多樣性保護和資源管理的法規(guī)規(guī)章，加強監(jiān)督檢查，并且嚴厲打擊破壞生物多樣性的違法行為，嚴格規(guī)范生物物種資源保護、采集、收集、馴養(yǎng)繁殖、科研、交換、進出口和出入境等活動。

2.建立完善的有關生物多樣性的政府問責制。新疆已經(jīng)初步形成了有關生物多樣性的法規(guī)規(guī)章體系，但是要使其發(fā)揮強大的作用，必須對其進行正確的執(zhí)行，否則就會使該法規(guī)規(guī)章變成一紙空文。政府環(huán)境責任想要實現(xiàn)就必須以政府環(huán)境問責機制作為其保障。但是由于政府是公權力的主體，對其責任進行問責是相當困難的，所以就應當從外部與內(nèi)部，權力與權利等方面構成問責機制，該機制包括立法機關問責、司法機關問責、社會公眾問責和行政機關自身問責等多種方式，對政府未履行生物多樣性保護職責法律責任進行追究。

3.完善生態(tài)補償制度。首先，要求生態(tài)開發(fā)者付費。即“誰開發(fā)誰付費”，而且須明確補償費用的征收主體、對象、范圍、程序、管理和使用、法律責任等事項。其次，對保護生態(tài)效益者進行補償。由于在生物多樣性較為豐富的地區(qū)，大多生產(chǎn)較為落后，當?shù)剞r(nóng)民靠山吃山，生活貧困，對生物多樣性進行了保護，其他地區(qū)受益，而當?shù)剞r(nóng)民卻斷掉了生活來源，這對當?shù)鼐用駚碚f是不公平的。因此，有必要對由于保護生態(tài)效益而受損者進行補償。這樣既體現(xiàn)了法律公平原則，又反映了受益者補償?shù)脑瓌t。最后，要以政府為主導的生態(tài)補償和以市場為主導的生態(tài)補償相結(jié)合。政府調(diào)節(jié)生態(tài)補償有其優(yōu)越性，如具有高效性，能對生態(tài)補償從整體上進行宏觀調(diào)控。但其不足之處也是明顯的，如它不能最有效地對資源進行配置，不能充分發(fā)揮主體的積極性等。而市場調(diào)節(jié)可彌補政府調(diào)節(jié)的不足，能最有效地配置資源，但因其微觀性，難以從宏觀上對生態(tài)補償進行調(diào)控，特別是在補償價值上，由于補償主體與受償主體經(jīng)濟地位上的懸殊，難以做到公平補償，使農(nóng)民為保護生態(tài)環(huán)境，付出的多而得到的少，這樣就會嚴重挫傷農(nóng)民保護生物多樣性的積極性，這就需要政府進行調(diào)控。因此，將政府調(diào)控與市場經(jīng)濟相結(jié)合是生態(tài)保護的必須也是必然。

4.建立控制外來物種入侵的法律制度。由于外來物種入侵對新疆造成了生態(tài)、經(jīng)濟等方面的破壞，現(xiàn)在應該迅速制定防止外來物種入侵管理法律制度，從法制高度重視生物入侵問題。在制度中應充分考慮外來入侵物種傳入的各個環(huán)節(jié)，針對每一種傳入途徑制定相應的管理對策，特別是要加強生物引種、交通運輸、國際貨物貿(mào)易、出入境旅游等幾個方面的監(jiān)督管理。例如，從國外引進動植物應對該物種引入目的、動植物的種類、數(shù)量、引入地方、種植面積、可能擴散的地區(qū)等加強監(jiān)管，既要防止引進物種給當?shù)匚锓N帶來危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。其次，在制度中應該盡快規(guī)范外來物種引進審批程序，建立生物引進風險評價制度，制定科學的評價指標體系。此外，由于外來生物入侵威脅到社會的方方面面，僅靠某一個或幾個部門防治是不夠的，新疆應該成立由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、檢疫、衛(wèi)生、司法、科研等自治區(qū)主管部門組成的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會，全面管理外來入侵物種，提高監(jiān)督管理水平。

5.加強公眾宣傳教育。盡管天山在生物多樣性保護方面取得了相當可觀的成績，但是同時也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。應該利用廣播、電影、電視等傳媒以及開展各種不同形式的展覽、節(jié)日紀念日等活動來普及生物多樣性保護的知識，例如，在每年的世界環(huán)境日、地球日等大規(guī)模的公眾參與的宣傳教育活動中，提高廣大公眾和管理人員的生物多樣性的保護意識和自覺性。

參考文獻

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