陳永泉，劉永利，阿穆拉

（內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這是繼退牧還草工程和京津風(fēng)沙源治理工程之后，國家做出的又一保護(hù)草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大牧民期盼已久的普惠工程，標(biāo)志著草原保護(hù)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)兼顧民生的新的發(fā)展時(shí)期。為了貫徹落實(shí)好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，我區(qū)制定了實(shí)施方案，分析評價(jià)了天然草原現(xiàn)狀和保護(hù)建設(shè)取得的成效與存在的問題；明確了總體思路及原則；確定了補(bǔ)獎(jiǎng)方案與標(biāo)準(zhǔn)；制定了九項(xiàng)落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的保障措施。

為掌握實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制區(qū)域內(nèi)牧民的生產(chǎn)生活情況，2012年7～8月份，在開展牧草長勢和最高生產(chǎn)力監(jiān)測的同時(shí)，開展了典型牧戶抽樣調(diào)查工作。選擇牧戶時(shí)根據(jù)當(dāng)?shù)啬撩裆a(chǎn)生活狀況分好、中、差三個(gè)等級，每個(gè)牧業(yè)旗選9戶，半農(nóng)半牧業(yè)旗選6戶，共選擇423戶進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容包括牧戶基礎(chǔ)設(shè)施、收入支出、養(yǎng)畜狀況等基本情況，分析評價(jià)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制對牧民生產(chǎn)生活的影響。

1 牧戶基礎(chǔ)設(shè)施情況

1.1 牧戶房屋及棚圈

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，草畜平衡區(qū)平均每戶住宅面積89.99m2，禁牧區(qū)平均每戶住宅面積93.49m2；草畜平衡區(qū)平均每戶棚圈面積240.53m2，禁牧區(qū)平均每戶198.35m2；草畜平衡區(qū)平均每戶1.15口井，禁牧區(qū)平均每戶1.35口井。

從牧民住房面積看，草畜平衡區(qū)與禁牧區(qū)住房面積分布規(guī)律相似，其中：戶均住房面積在70m2以下的占24.19%；在70～89m2的占30.32%；在90～119m2的占23.55%；大于120m2的占21.93%。

從牧戶棚圈面積看，草畜平衡區(qū)與禁牧區(qū)沒有棚圈的牧戶分別占7.69%、10.36%；棚圈面積小于200m2的分別占51.28%、59.07%；棚圈面積在200～600m2的分別占35.90%、25.91%；棚圈面積大于600m2的分別占5.13%、4.66%（見表1）。

表1 牧戶基礎(chǔ)設(shè)施情況

1.2 生活、生產(chǎn)機(jī)械化情況

調(diào)查結(jié)果顯示，草畜平衡區(qū)沒有四輪交通工具的牧戶占22.22%，有1臺的牧戶占55.56%，有2臺及以上的牧戶占22.22%；禁牧區(qū)沒有四輪交通工具的牧戶占29.02%，有1臺的牧戶占51.30%，有2臺及以上的牧戶占19.69%（見圖1）。

圖1 四輪交通工具數(shù)量對比圖

草畜平衡區(qū)沒有生產(chǎn)性機(jī)械的牧戶占47.86%，有1臺的牧戶占32.48%，有2臺及以上的牧戶占19.66%；禁牧區(qū)沒有生產(chǎn)性機(jī)械的牧戶占62.69%，有1臺的牧戶占27.46%，有2臺及以上的牧戶占9.84%（見圖2）。

圖2 生產(chǎn)性機(jī)械數(shù)量對比圖

2 牧戶載畜量情況

我區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施方案規(guī)定，從2011年起，禁牧區(qū)按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜。草畜平衡區(qū)原則上按照4∶3∶3的比例分3年完成減畜，對于個(gè)別減畜數(shù)量大的旗縣，按照2∶2∶2∶2∶2的比例分5年完成減畜。

根據(jù)被調(diào)查牧戶草場面積及草地類型計(jì)算，草畜平衡區(qū)及禁牧區(qū)理論載畜量分別為188.88、100.01個(gè)羊單位，而實(shí)際載畜量分別為214.69、114.77個(gè)羊單位，分別超載18.69%、14.76%（見表2）。

表2 牧戶平均草場面積及載畜量

3 牧民經(jīng)濟(jì)情況

3.1 牧民人均收入與支出

2011年草畜平衡區(qū)牧民人均總支出25477.97元，人均總收入34581.92元，人均純收入9103.94元，其中，政策性收入3669.99元；禁牧區(qū)人均總支出17836.40元，人均總收入26320.74元，人均純收入8484.34元，其中，政策性收入4414.38元（見表3）。

表3 牧民人均收支情況表（單位：元）

3.2 牧民支出結(jié)構(gòu)

在草畜平衡區(qū)及禁牧區(qū)，被調(diào)查牧民的支出結(jié)構(gòu)相似，其中，生活費(fèi)用所占比重最大，為總支出的35%左右；教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用均占10%左右。

草畜平衡區(qū)與禁牧區(qū)購買飼料費(fèi)用分別占總支出17%、14%；購買牲畜費(fèi)用分別占總支出12%、10%（見圖3、圖4）。

圖3 草畜平衡區(qū)牧戶支出結(jié)構(gòu)圖

圖4 禁牧區(qū)牧戶支出結(jié)構(gòu)圖

3.3 牧民收入結(jié)構(gòu)

調(diào)查結(jié)果顯示，牧民收入仍以賣畜產(chǎn)品為主，但草畜平衡區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于禁牧區(qū)，所占比重分別為71%、54%；政府補(bǔ)貼已成為牧民第二大收入來源，草畜平衡區(qū)占11%，禁牧區(qū)占17%；賣農(nóng)產(chǎn)品占總收入比重第三位，草畜平衡區(qū)為8%，禁牧區(qū)為9%；禁牧區(qū)中做生意及外出打工比例大于草畜平衡區(qū)，分別高出6個(gè)、1個(gè)百分點(diǎn)（見圖5、圖6）。

圖5 草畜平衡區(qū)牧戶收入結(jié)構(gòu)圖

圖6 禁牧區(qū)牧戶收入結(jié)構(gòu)圖

4 牧民對實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的看法

實(shí)行草原禁牧和草畜平衡管理，是國家保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)草原合理利用的重要制度和措施。大多數(shù)牧民支持開展禁牧和草畜平衡工作，認(rèn)為有利于草原生態(tài)恢復(fù)和草原畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展。有些牧民認(rèn)為，政策實(shí)施前三年由于減畜和出欄力度加大，收入會增加，但三年后由于飼養(yǎng)牲畜數(shù)量減少而導(dǎo)致收入下降。多數(shù)牧民建議國家加大飼草料基地和牲畜棚圈等建設(shè)的支持力度，幫助發(fā)展舍飼圈養(yǎng)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

赤峰市克什克騰旗經(jīng)棚鎮(zhèn)永勝村有40戶農(nóng)牧民，161口人。全村戶均草場200多畝，光靠養(yǎng)畜很難維持生活。村民張金柱說：過去養(yǎng)羊要交錢（上交牧業(yè)稅），后來禁牧就不養(yǎng)了，現(xiàn)在不養(yǎng)羊了政府還給錢，國家對我們農(nóng)牧民越來越關(guān)心了?，F(xiàn)在我可以騰出身子出去打工，還可以種一些菜去賣，再加上政府禁牧補(bǔ)貼收入，綜合算賬挺合適的。經(jīng)棚鎮(zhèn)永勝村張金柱家的情況在人口眾多、戶均草場少的半農(nóng)半牧區(qū)具有代表性，這一類型區(qū)域由于人口眾多、戶均草場面積小光靠養(yǎng)畜很難維持生計(jì)。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施為這一類型區(qū)域的農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式提供了新的發(fā)展機(jī)遇。

錫盟蘇尼特左旗賽罕高畢蘇木總面積7124.3平方公里，總戶數(shù)869戶，總?cè)丝?813人，其中牧業(yè)戶773戶，牧業(yè)人口2571人。這里十年九旱，草場退化嚴(yán)重，買飼料養(yǎng)畜成本很高，夏天干旱需要去別的地方租草場放牧等費(fèi)用支出巨大，一年算下帳來牧民收入增長困難。用牧民恩克巴圖的話講：我們有沒有收入要看老天爺?shù)哪?，風(fēng)調(diào)雨順就能有收入，天旱就沒有收入，遇到連續(xù)干旱就得靠貸款過日子。實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，初步?jì)算，僅禁牧和草畜平衡補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放可使人均增收6235元，禁牧區(qū)要是加上錫盟的4項(xiàng)配套政策收入會更高，牧民得到了看得見的實(shí)惠，心里踏實(shí)多了，對補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叻浅碜o(hù)，稱贊黨的政策好。蘇尼特左旗賽罕高畢蘇木的情況在人口相對較少、戶均草場面積較大的牧區(qū)具有代表性，這一類型區(qū)域由于人口較少、戶均草場面積較大，得到的補(bǔ)貼較多，牧民在短期內(nèi)能迅速且穩(wěn)定的提高收入。

烏蘭察布市四子王旗腦木更蘇木烏蘭希熱嘎查牧民額爾登說：我家有四口人，14500畝草場，僅有羊140只，我們居住地屬草原化荒漠，生活生產(chǎn)條件極其惡劣，如遇干旱年份很難維持生計(jì)，需要到外地倒場放牧，今年實(shí)施禁牧政策后，國家給我補(bǔ)助禁牧款73950元，這樣我的生活比過去有了很高的收入，國家對我們牧區(qū)實(shí)施的政策太好了。

5 存在問題及建議

我區(qū)貫徹落實(shí)國家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制工作取得了較好的成績，但我們必須清醒地看到，草原生態(tài)總體惡化的趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業(yè)粗放型增長方式難以為繼，牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展欠賬較多的現(xiàn)實(shí)情況在短時(shí)間內(nèi)還難以改變，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

5.1 畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入乏力

補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，實(shí)施分期減畜制度，因此，通過增加天然草原牲畜飼養(yǎng)量實(shí)現(xiàn)增收已不可能，引導(dǎo)和扶持牧民建設(shè)養(yǎng)畜、科技養(yǎng)畜已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：牧民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不完善，還有相當(dāng)一部分牧民房屋狹小，棚圈面積不足，機(jī)械化程度低，特別是禁牧區(qū)，條件較草畜平衡區(qū)更加艱苦，牧民生產(chǎn)生活條件有待進(jìn)一步改善。建議國家在加強(qiáng)畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高畜牧業(yè)發(fā)展質(zhì)量上給予政策扶持，盡快制定配套政策，擴(kuò)大棚圈、青貯窖、飼草料地、畜種改良和畜牧業(yè)機(jī)械等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼的面，引導(dǎo)牧民盡快轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，切實(shí)解決好他們的生產(chǎn)生活問題。

5.2 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低

當(dāng)前，牧民收入的主要來源仍為賣畜產(chǎn)品，且超載過牧現(xiàn)象依然存在，繼續(xù)減畜將導(dǎo)致牧民收入大大減少。并且，由于物價(jià)不斷上漲等客觀因素的存在，使生產(chǎn)和生活成本不斷提高，就目前的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)而言，很難滿足廣大牧民特別是禁牧區(qū)牧民的持續(xù)穩(wěn)定增收的要求。建議國家適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)形成逐年提高的動(dòng)態(tài)補(bǔ)助機(jī)制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高。

5.3 加大科技支撐力度，提高科技含量

補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，牧戶的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式由傳統(tǒng)放牧開始向舍飼或半舍飼方式轉(zhuǎn)變，牧戶對生產(chǎn)技術(shù)的需求也日益增加。這主要是因?yàn)榇蠖鄶?shù)牧戶不懂得科學(xué)喂養(yǎng)技術(shù)，缺少舍飼圈養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)，缺乏種植優(yōu)質(zhì)牧草的技術(shù)。因此，配合補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，就要加大政策的科技支撐力度，提高科技含量。建議加強(qiáng)牧戶舍飼、半舍飼飼養(yǎng)技術(shù)的培訓(xùn)，促使牧戶盡快適應(yīng)舍飼和半舍飼等集約型飼養(yǎng)方式，促進(jìn)牧戶生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。

5.4 牧民草原管護(hù)員工資偏低

實(shí)踐表明，嘎查村級草原管護(hù)員制度是一項(xiàng)非常好的落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩谋Ｕ洗胧?，既可以加?qiáng)禁牧和草畜平衡的監(jiān)管工作，又可以給轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民提供新的工作崗位。但從實(shí)際情況看，管護(hù)員工資水平過低，嚴(yán)重影響了該項(xiàng)政策的順利落實(shí)。建議國家將牧民草原管護(hù)員的工資補(bǔ)貼納入到草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策，并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)管工作水平

禁牧和草畜平衡的監(jiān)督管理是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，須按照機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設(shè)施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力的要求，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障工作經(jīng)費(fèi)，改善工作條件，確保禁牧區(qū)禁得住，草畜平衡區(qū)超載牲畜減下來，達(dá)到實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的預(yù)期目的，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)的逐步好轉(zhuǎn)和恢復(fù)。

5.6 做好草原監(jiān)測工作

加強(qiáng)草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)測隊(duì)伍建設(shè)；制定科學(xué)合理的監(jiān)測實(shí)施方案，豐富和統(tǒng)一草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測內(nèi)容、時(shí)間、技術(shù)規(guī)范，明確任務(wù)與責(zé)任；培訓(xùn)監(jiān)測技術(shù)人員，不斷提高監(jiān)測技能；完善監(jiān)測設(shè)施設(shè)備，改善監(jiān)測工作硬件環(huán)境；開展草原固定監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)，提高草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果質(zhì)量；提高應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)開展草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作能力，有效實(shí)現(xiàn)草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作“天地結(jié)合”真正為草原保護(hù)建設(shè)工作提供科學(xué)依據(jù)，對補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。

〔1〕王明利，王濟(jì)民，謝雙紅 .北方牧區(qū)牧民保護(hù)與建設(shè)草地的行為分析〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，（12）：53－60.

〔2〕李新 .退牧還草項(xiàng)目對內(nèi)蒙古牧民收益影響的實(shí)證研究〔J〕.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2006，（3）：63－68.

〔3〕楊伊儂 .內(nèi)蒙古牧戶人均純收入及其影響因素的實(shí)證分析〔J〕.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009，（7）：41－44.

〔4〕陳潔，蘇永玲 .禁牧對農(nóng)牧交錯(cuò)帶農(nóng)戶生產(chǎn)和生計(jì)的影響〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008，（6）：73－79.

〔5〕康樹君，高晨鳴 .內(nèi)蒙古自治區(qū)草原畜牧業(yè)機(jī)械化發(fā)展思路〔J〕.內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（1）：99－102.

〔6〕薛強(qiáng)，樊宏霞 .農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活現(xiàn)狀探析——基于內(nèi)蒙古80戶家有大學(xué)生農(nóng)牧戶的調(diào)查〔J〕.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，12（5）：70－72.