魏學武 李釗

（1.中共山東省委政研室 250001；2.山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所 250014；3.山東省科學院 科學決策支持重點實驗室 山東濟南 250014）

目前，山東進入加快建設經(jīng)濟文化強省，實現(xiàn)由大到強戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的關鍵時期，推動城鄉(xiāng)用地格局和人地關系格局繼續(xù)發(fā)生深刻變化。城市規(guī)模擴展與基礎設施建設用地增長需求旺盛，保障經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地紅線的“雙?！眽毫Τ掷m(xù)加大，而城鎮(zhèn)化深入推進背景下出現(xiàn)的農(nóng)村土地廢棄閑置和低效、無序利用問題日益突出，這種矛盾一方面嚴重降低了土地開發(fā)利用效能，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，對農(nóng)村土地綜合整治提出了更高要求，另一方面也對山東省深化農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新政府管理機制提出了新的要求。

1 山東省農(nóng)村土地綜合整治的需求分析

1.1 加快建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對耕地保護與土地整治提出更高要求

山東省屬于耕地資源緊張省份。全省耕地具有“三少一差”特點：人均耕地少，優(yōu)質(zhì)耕地少，后備資源少，基礎設施條件差。全省人均耕地面積1.22畝，低于全國人均1.39畝，排在全國第19位；省內(nèi)有6個市、47個縣逼近聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝的耕地警戒線；根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，優(yōu)等地和高等地占比不高，有些地區(qū)土壤污染嚴重；耕地細碎化問題突出，田坎、溝渠、田間道路占現(xiàn)有耕地面積13%；集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源較為匱乏；農(nóng)地設施建設不足，基礎條件有待改善。在此條件下，加快建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為山東省增強耕地保護和推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，對農(nóng)村土地綜合整治提出了兩點要求。

（1）加快建設高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田為基礎，以科技進步為主要動力，低投入、高產(chǎn)出、高效益、集約化經(jīng)營的持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，它以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一為根本目的。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要具備生產(chǎn)技術科學化、生產(chǎn)過程機械化、增長方式集約化、經(jīng)營循環(huán)市場化、生產(chǎn)組織社會化、生產(chǎn)績效高優(yōu)化、勞動者智能化等特征。從根本上講，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以擁有一批旱澇保收、規(guī)?；母弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田為基礎保障。山東省現(xiàn)有糧食種植面積10620多萬畝，其中旱澇保收高標準農(nóng)田5380萬畝，面積僅占一半。高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田的建設不足嚴重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，亟需通過農(nóng)村土地綜合整治加以改善。

（2）規(guī)范新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展，兼顧耕地質(zhì)量和數(shù)量。2013年中央1號文件和省委1號文件對鼓勵、支持家庭農(nóng)場等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)展提出了明確要求，并將其作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的重要方式之一。著眼長遠，家庭農(nóng)場將是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組織形式和推動力量，代表著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。目前，山東省家庭農(nóng)場共有9207個，經(jīng)營耕地面積501萬畝，2012年經(jīng)營總收入達到37.79億元。隨著家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型主體的發(fā)展，如何在保持農(nóng)村承包地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和增加收益的情況下，確保耕地質(zhì)量不下降，面積不減少，成為農(nóng)村土地綜合整治面臨的一個新的挑戰(zhàn)。

1.2 加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對節(jié)約集約用地提出更高要求

目前，山東省處于工業(yè)化中后期階段，規(guī)模擴張與提質(zhì)增效并存，工業(yè)用地需求比較旺盛。在這種情況下，為加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和加強節(jié)約集約用地，亟需通過土地綜合整治解決以下幾個問題：

（1）工業(yè)化快速推進，產(chǎn)業(yè)用地需求強勁。隨著工業(yè)化的規(guī)模擴張和轉(zhuǎn)型升級，重大產(chǎn)業(yè)項目、工業(yè)改造項目等陸續(xù)上馬將會產(chǎn)生巨大的用地需求；山東省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃出臺及各類開發(fā)區(qū)擴區(qū)發(fā)展等都將導致建設用地需求呈激增態(tài)勢；此外，今后一個時期山東省基礎設施用地需求仍處高峰期。如何滿足工業(yè)化過程中的用地需求成為農(nóng)村土地綜合整治的一項重大挑戰(zhàn)。

（2）產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地過多，土地浪費現(xiàn)象較為嚴重。目前，山東省現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)共173個，有些開發(fā)區(qū)的道路、綠化、辦公等非生產(chǎn)性用地比例過高，土地利用集約程度有待提升，甚至部分開發(fā)區(qū)工業(yè)用地不足30%。據(jù)初步估算，全省各類開發(fā)區(qū)可挖潛閑置、低效用地至少在30萬畝以上。

（3）工礦建設用地“攤大餅”式蔓延擴張，低效和閑置問題突出。山東省工業(yè)用地容積率偏低，近半數(shù)土地屬低效利用，部分土地處于閑置狀態(tài)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省工礦廢棄用地大量存在，面積達40萬畝。低效利用的鹽田面積比較大，僅文登、乳山、青島城陽區(qū)兩市一區(qū)就有20萬畝鹽田。

（4）存在大量未利用地，開發(fā)建設力度不夠。目前，山東省存有大量的未利用地，主要集中在沿海灘涂區(qū)、山地丘陵區(qū)、采煤塌陷區(qū)，特別是沿萊州灣至漳衛(wèi)新河入?？诘狞S河三角洲瀕海地區(qū)，岸線長度約900公里，未利用地800多萬畝。這些土地多是鹽堿荒草地和灘涂用地。經(jīng)過開發(fā)利用，水資源充足、設施比較完善的土地可用于濕地保護和養(yǎng)殖，其余部分可用作建設用地，有效彌補工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的用地需求。

1.3 加快構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，對優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局提出更高要求

堅持城鄉(xiāng)一體與統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)推進大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設，加快構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，對于山東省優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局提出了更高要求。

（1）“城中村”問題較為突出，城鎮(zhèn)用地容積率不高。山東省很多城鎮(zhèn)均存在大量“城中村”、城市企業(yè)和棚戶區(qū)等，由此產(chǎn)生的土地低效利用和閑置浪費現(xiàn)象普遍存在。據(jù)初步摸底，全省大、中城市擁有“城中村”平均約50個左右，縣城平均約有“城中村”20個左右，按每村改造可挖潛用地100畝左右估算，全省僅“城中村”改造就可挖潛用地30多萬畝。部分城鎮(zhèn)的建筑容積率普遍偏低，一層、兩層建筑比較普遍，改造挖潛的潛力很大。

（2）農(nóng)村人均居住用地過多，居民點“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象普遍。山東省農(nóng)村居民點用地接近1800多萬畝，農(nóng)村人口人均居民點用地高達291平方米，超過國家現(xiàn)行人均150平方米的高限；農(nóng)村居民點存在著較為嚴重的“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，聊城市通過村莊遷并整合，可挖潛盤活用地60萬畝以上；威海市300個村農(nóng)村住宅空置率達17.4%；文登市閑置農(nóng)村住宅比重超過9%；東明縣有些農(nóng)村住宅空置率超過48.5%。

2 山東省農(nóng)村土地綜合整治的政府管理問題分析

圍繞著農(nóng)村土地綜合整治的迫切需求，山東省按照“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的方針，立足保護糧食綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、突出重點、整體推進。根據(jù)全省土地資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重點實施土地整治“六大工程”：基本農(nóng)田保護工程、實施特色農(nóng)業(yè)示范工程、未利用地和灘涂開發(fā)利用工程、山區(qū)丘陵河流湖泊生態(tài)建設工程、采煤塌陷地綜合治理工程、村莊改造整理工程。目前，山東省基本建立起政府引導、市場運作、社會參與的土地開發(fā)整理新機制。雖然在土地整治工作取得了顯著成效，山東省在健全政府管理體制機制上還存在著諸多不足，具體表現(xiàn)在五個方面：

2.1 管理組織形式分散，不利于發(fā)揮統(tǒng)一合力作用

隨著農(nóng)村土地整理復墾開發(fā)逐步向土地綜合整治轉(zhuǎn)變，整治范圍逐步由局部整治向全域整治轉(zhuǎn)變，很多工作已經(jīng)超出了單個部門管理范疇，工作格局中“多龍治水”的問題十分突出。

首先，相關部門多頭管理，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。農(nóng)村土地整治包括對田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部門又分別涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)、規(guī)劃等部門，存在職能重疊交叉的現(xiàn)象。受部門利益、管理模式和運作方式不同等影響，各相關部門根據(jù)自己的職責和分工具體組織實施、管理和驗收，項目建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)配合，難以集中力量辦大事。

其次，涉農(nóng)涉地資金投入分散，影響資金效益。農(nóng)村土地整治、農(nóng)村安全飲水、小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村道路等涉農(nóng)涉地資金設立依據(jù)、來源渠道不同，資金分散使用、交叉重復，造成大量的重復建設。因為缺乏統(tǒng)一的資金平臺，資金的綜合效用沒有得到發(fā)揮。

再次，工程標準不一，難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理。農(nóng)村土地整治包括土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、農(nóng)房建設等多項工程，每項工程又涉及到不同的管理部門及其建設標準。由于建設標準的不統(tǒng)一，導致工程建設、驗收缺乏統(tǒng)一標準，后期的管理也難以實現(xiàn)統(tǒng)一。

2.2 土地登記多頭管理，土地確權進程緩慢

現(xiàn)行的土地登記制度分散且不完善，宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權、林權等從屬于國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同的部門登記。土地在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。土地整治過程中土地產(chǎn)權的空間布局將發(fā)生一定的變化，但在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還尚未完成確權登記，農(nóng)村未在冊、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包經(jīng)營權分配和宅基地使用權的重新調(diào)整。當前正在組織實施的農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設用地確權頒證，受多種因素影響，工作量大、進度不快。

2.3 土地流轉(zhuǎn)市場有待建設，土地流轉(zhuǎn)價格體系不完善

通過土地整治，農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營、村莊建設用地的節(jié)約集約利用促進了農(nóng)地承包經(jīng)營權及農(nóng)村建設用地的大范圍流轉(zhuǎn)，但目前各地還缺少土地流轉(zhuǎn)水平較高、規(guī)范化的農(nóng)村土地市場。

首先，沒有明確的市場主體和客體，市場準入資格模糊不清。目前，形成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以政府管理為主，農(nóng)民很難成為流轉(zhuǎn)的主體。由于受到政策法規(guī)的限制，土地流轉(zhuǎn)局限在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，進入城市障礙較多。

其次，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。相當一部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地沒有遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)任意性較大。農(nóng)民對于土地權利交易的信息較為閉塞，土地流轉(zhuǎn)較為分散，難以集中形成規(guī)模。

再次，未建立起完善的土地流轉(zhuǎn)價格體系，缺乏必要的交易中介機構。由于土地承包權的商品性不明確，缺乏歷史價格，同時由于我國農(nóng)地集體所有，不能借鑒國外土地價格，所以造成土地流轉(zhuǎn)價格比較低，流轉(zhuǎn)得不到較高的收入。

2.4 收益分配不盡合理，缺乏配套的社會保障體系

在有些地方，土地整治所獲得的剩余收益分配往往是政府通過農(nóng)村基層組織的政治運轉(zhuǎn)帶來利益分配機制的倒置。由政府主導的宅基地置換中，地方政府、農(nóng)戶追求利潤最大化的過程往往演進為地方政府占用農(nóng)民宅基地、獲取大量城市和工業(yè)建設用地，賺取巨額土地出讓收益的過程。農(nóng)民被上樓或放棄宅基地到城鎮(zhèn)生活，無形中增加了生活成本，同時城鄉(xiāng)戶籍制度的分割阻礙了農(nóng)民對城市就業(yè)機會和保障福利的享有。對于農(nóng)地整理的規(guī)?；?jīng)營而言，無法保障轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民從土地之外獲得穩(wěn)定的收入，能應對諸如年老、生病、失業(yè)、貧困等風險。

2.5 程序上政府主導為主，公眾參與不足

首先，在項目的申報和審批上，土地整治作為一項惠民工程，理應首先讓農(nóng)民了解認識并積極主動的爭取項目，但實際上主要由地方政府申報項目，決定實施范圍。

其次，在土地整治的規(guī)劃上，規(guī)劃編制和實施過程在制度設計上應是參與規(guī)劃主體間不斷協(xié)商的過程，但是以政府意志和規(guī)劃專家思想為主導的整治規(guī)劃往往忽略了公眾參與的必要性，公眾參與土地整治規(guī)劃信息不暢、參與環(huán)節(jié)少，從而出現(xiàn)規(guī)劃設計和農(nóng)民生活實際相脫節(jié)的現(xiàn)象。

再次，在工程項目施工上，主要有專業(yè)監(jiān)理人員和國土部門的質(zhì)檢人員進行監(jiān)管，而直接利益相關者農(nóng)民，卻沒有最終表決權，造成工程隨意性較大、后期維護無人管理的現(xiàn)象。

3 山東省農(nóng)村土地綜合整治的政府管理機制創(chuàng)新

針對山東省農(nóng)村土地綜合整治的需求與問題，從法規(guī)政策體系、行政管理框架、體制機制創(chuàng)新等三個方面來構建面向農(nóng)村土地綜合整治的政府管理體系框架。

3.1 完善政策法規(guī)體系

農(nóng)村土地綜合整治法規(guī)政策體系建設是一項系統(tǒng)工程，需從法律法規(guī)、規(guī)劃體系、標準體系、資金政策和技術支撐體系等方面進行統(tǒng)籌設計。

（1）法律制度

加強土地整治立法工作，建立以法律法規(guī)為中心，專項法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律法規(guī)制度體系。在國家層面上制定《土地整治法》，對土地整治的目的、任務和方法、組織機構及其職能、土地整治參加者的權利與義務、土地整治資金、權屬調(diào)整以及成果檢驗等方面作出規(guī)定，提升土地整理治法在整個法律體系中的地位，形成科學有效的土地整治運行機制；省、市級地方政府結(jié)合本地實際，制定土地整治條例或規(guī)劃實施辦法等地方性法規(guī)，夯實土地整治工作的法制基礎，使農(nóng)村土地整治項目管理從可研編制、項目申報、踏勘選址、評審、入庫備案、規(guī)劃設計、預決算審核、工程招投標、施工管理、施工質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗收、利用管護等，形成一個比較完整的工作流程，使農(nóng)村土地整治工作逐步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化，把土地整治實施工作納入法治化軌道。

（2）規(guī)劃體系

健全國家、省、市、縣四級土地整治規(guī)劃體系，科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃。土地整治各級規(guī)劃定位清晰，各有側(cè)重，相互銜接。全國規(guī)劃明確我國土地整治的方向、重點和目標任務，是指導全國土地整治工作的綱領性文件；省級規(guī)劃分解落實全國規(guī)劃任務，確定土地整治的重點區(qū)域、重點工程、重大項目和投資方向；市級規(guī)劃重點提出土地整治的規(guī)模、結(jié)構和區(qū)域布局，確定重點項目和資金安排；縣級規(guī)劃重點確定土地整治和高標準基本農(nóng)田建設的項目、布局和工程措施，明確實施時序，提出資金安排計劃。農(nóng)村土地整治規(guī)劃要緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃，符合區(qū)域發(fā)展功能定位、資源條件以及國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌兼顧新農(nóng)村建設規(guī)劃。

（3）標準體系

完善技術標準體系建設，進一步規(guī)范農(nóng)村土地整治工程。嚴格按照《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》、《土地開發(fā)整理工程建設標準》、《高標準基本農(nóng)田建設標準》等標準，開展土地整治項目；堅決落實《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》、《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》、《土地復墾方案編制規(guī)程》、《土地整治工程質(zhì)量評定規(guī)程》等規(guī)程文件；科學制定省、市、縣三級土地整治規(guī)劃及土地復墾、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃編制規(guī)程。

（4）資金政策

落實土地整治資金政策，建立財政專項補助和部門資金整合相結(jié)合的資金投入機制。加強耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金等專項資金的征收使用管理工作，確保土地整治專項使用；按照“專款專用、用途不變”的原則，整合涉農(nóng)涉地資金，捆綁投入，集中用于土地整治項目，提高資金使用效能和監(jiān)管力度；積極探索市場化運作模式，鼓勵和引導社會資金積極參與農(nóng)村土地整治。

（5）技術支撐體系

健全土地整治技術支撐體系，推進管理信息化建設。結(jié)合“一張圖”工程，綜合運用“3S”技術，建立農(nóng)村土地整治基礎數(shù)據(jù)庫和綜合管理信息系統(tǒng)；建立農(nóng)村土地整治實施跟蹤系統(tǒng)，強化對土地整治工作的動態(tài)監(jiān)測、科學評價和即時預警，形成保障土地整治順利開展的監(jiān)管體系；規(guī)范管理土地整治從業(yè)機構，加強農(nóng)村土地整治的人才隊伍建設。

3.2 健全政府行政管理制度

政府行政管理是農(nóng)村土地綜合整治的重要保障，需從管理架構、工作機制、管理方式、監(jiān)督考核和民眾參與等方面入手，創(chuàng)新政府管理工作機制，高效推進農(nóng)村土地綜合整治工作。

（1）管理架構

完善管理架構，聚合形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地整治平臺?？h（市）級層面成立以分管縣（市）長任組長，國土、財政、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門負責人為成員的土地整治領導小組，具體負責土地整治工作的組織、協(xié)調(diào)、實施和監(jiān)督管理；成立由縣、鄉(xiāng)、村三級組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治工作協(xié)調(diào)小組，負責組織宣傳發(fā)動、民主決策、工程監(jiān)督、調(diào)解矛盾糾紛等工作。

（2）工作機制

加強分工合作，健全多部門協(xié)同聯(lián)動工作機制。堅持“政府主導、國土牽頭、部門配合、農(nóng)民參與”原則，明確分工，聯(lián)動推進，形成合力。國土資源部門負責項目計劃編制、項目論證與規(guī)劃設計、施工督查與竣工驗收等工作，規(guī)劃建設部門負責村鎮(zhèn)規(guī)劃設計，財政部門負責涉農(nóng)涉地資金的籌集與檢查，農(nóng)業(yè)部門負責田園化建設、基本農(nóng)田質(zhì)量管理與改良土壤質(zhì)地，水利部門負責病險水庫治理與骨干水利溝渠建設，交通部門負責村村通公路建設市，審計部門加強對資金使用的審計。

（3）管理方式

積極推動管理方式由項目管理向規(guī)劃管理轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃管理模式下，搭建農(nóng)村土地綜合整治的規(guī)劃平臺，基于規(guī)章制度和技術標準等保障制度框架，以規(guī)劃為導向，由農(nóng)村集體組織實施土地整治的具體項目，土地整治管理機構負責工程驗收完工，并根據(jù)工程類型和完工質(zhì)量給予資金補助。

（4）監(jiān)督考核

強化監(jiān)督考核，提高農(nóng)村土地綜合整治效能。建立項目責任制和責任追究制，對項目、資金和建設進行全程監(jiān)管；嚴格項目管理，落實土地綜合整治項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制、審計制、驗收制和績效考核問責制等制度。土地綜合整治項目專項資金按照資金性質(zhì)和用途單獨核算，專款專用，嚴禁截留、擠占和挪用。實行建設臺賬管理，建立土地綜合整治季報制度，按季度定期審計、定期考核，確保建設質(zhì)量和資金安全。監(jiān)察、財政、審計等部門對專項資金進行全程監(jiān)管，堅決杜絕截留、擠占、挪用、侵吞等違法、違規(guī)問題發(fā)生。制定土地整治績效考核指標體系和考核辦法，并將考核結(jié)果列入年度政績考核，強化土地整治的激勵獎懲制度。

3.3 加強體制機制改革創(chuàng)新

（1）建立長效的規(guī)劃驅(qū)動機制

科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設與保護規(guī)劃、水利和交通等規(guī)劃相銜接。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，在摸清土地家底的基礎上，重新修編和完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級土地整治規(guī)劃，進一步明確了土地整治的目標、措施、重點區(qū)域和重點項目，確保土地整治工作有計劃、有步驟進行。嚴格規(guī)劃實施，建立土地整治規(guī)劃許可制度，切實維護規(guī)劃的權威性和嚴肅性；建立規(guī)劃實施監(jiān)督考核制度，建立年度稽查、例行檢查和重點督察三位一體的監(jiān)管體系，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。

（2）加強農(nóng)村土地改革制度建設

農(nóng)村土地整治與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新息息相關。探索以集體土地調(diào)換、村莊撤并等辦法，促進農(nóng)村人口集聚；以獎勵、補助、保障制度等措施，探索鼓勵宅基地退出機制；統(tǒng)一土地登記機構，加快推進農(nóng)戶宅基地確權、登記、頒證工作，規(guī)范農(nóng)村土地權屬管理，為宅基地置換和流轉(zhuǎn)提供有效的產(chǎn)權制度保障；規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，確定市場準入范圍，建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)參考價格。建立農(nóng)村土地融資機構，試行宅基地抵押等辦法擴大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的資金來源。

（3）健全土地整治資金聚合機制

按照“渠道不變、集中投入、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其效”的原則，由各級財政部門整合現(xiàn)有各類涉農(nóng)資金，集約投入、集中使用，避免重復投入和浪費。進一步加強和改進土地專項資金征收和使用管理，確保新增建設用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等專項資金依法足額征收并集中使用，切實發(fā)揮其在農(nóng)村土地綜合整治中的主體作用。在農(nóng)村土地綜合整治中適當引入市場機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展土地綜合整治的優(yōu)惠政策，吸引社會資金參與農(nóng)村土地綜合整治。

（4）完善公眾參與制度

政府職能部門應充分利用宣傳媒體和信息渠道，確保群眾有充分的知情權，提高公眾參與的積極性；健全公眾參與的程序性制度，建立公示制度、聽證制度、政府回應制度，確保公眾在土地整治各程序中全程參與和全面決策；建立公眾參與的法律保障，通過完善相關立法，詳細規(guī)定公眾參與土地整治的程序、權利和方式等具體、可操作的法律條文。

（5）健全土地整治項目后期管護機制

土地整治項目竣工后，建立“群眾管護、村組負責、國土巡管、政府督查”的項目后期管護機制。健全項目后期管護制度，明確相關部門、單位和個人的責權利；從土地出讓金中提取部分建立項目管護基金，承擔重大維護工程；堅持“誰承包、誰管護”原則，簽訂管護合同，明確管理單位、管護責任人的職責；建立管護獎懲制度，激勵先進工作單位和個人，對破壞設施者進行懲戒。

4 結(jié)論

農(nóng)村土地綜合整治作為山東省推進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，在山東各級政府組織引導下取得了一定成效，但是也暴露出管理架構不夠健全、政府行政管理機制亟需改善、涉農(nóng)涉地體制改革有待深化等政府管理問題?；诖耍瑧攺耐恋卣畏ㄒ?guī)政策體系、行政管理框架、體制機制等三個方面創(chuàng)新政府管理體系：構建包括法律法規(guī)、規(guī)劃體系、標準體系、資金政策和技術支撐等的法規(guī)政策體系，從管理架構、工作機制、管理方式、監(jiān)督考核和民眾參與等入手創(chuàng)新政府管理工作機制，并探索規(guī)劃驅(qū)動機制、土地改革制度建設、資金聚合機制、公眾參與制度、項目后期管護機制等體制機制創(chuàng)新。本文面向山東省農(nóng)村土地綜合整治對政府管理體系創(chuàng)新進行了初步框架研究，理論研究還不夠完善深入；下一步將對政府管理創(chuàng)新體系在農(nóng)村土地整治的作用機理、運作模式與成效評估進行深入研究。

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