（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 廣東廣州510642）

一、研究的背景

（一）政策背景

《財政部、教育部關(guān)于切實加強義務(wù)教育經(jīng)費管理的緊急通知》（財教［2012］425 號）指出，義務(wù)教育是國民教育的基礎(chǔ)，在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用。近年來，為促進義務(wù)教育發(fā)展，國家通過實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革、免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)雜費等一系列重大舉措，加大對義務(wù)教育的投入力度。據(jù)全國教育經(jīng)費統(tǒng)計，2012年我國實現(xiàn)了財政性教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標。然而，在義務(wù)教育得到財力保障的同時，對義務(wù)教育管理提出了更高要求，如何規(guī)范義務(wù)教育經(jīng)費管理特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理，充分發(fā)揮資金績效，也就成為了當前教育經(jīng)費管理中突出而亟需解決的問題。

2012年11月26日，財政部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強義務(wù)教育經(jīng)費管理的緊急通知》（財教［2012］425號），一是要求各級財政和教育部門要充分認識加強義務(wù)教育經(jīng)費管理的重要性和緊迫性，把管理好義務(wù)教育經(jīng)費作為當前和今后的一項重大工作任務(wù)，抓實抓好；二是科學(xué)合理安排經(jīng)費、嚴格學(xué)校經(jīng)費管理，確保義務(wù)教育經(jīng)費使用安全、規(guī)范和有效；三是明確管理責(zé)任，建立獎懲機制。財教 ［2012］425號文件的出臺，為各地財政和教育部門義務(wù)教育經(jīng)費管理提供了制度性、綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見，但是具體如何操作，需要各地認真研究，采取行之有效的教育經(jīng)費管理模式，實現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)期績效。

（二）現(xiàn)實背景

隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入的增加，教育經(jīng)費管理工作的難度也相應(yīng)加大，義務(wù)教育經(jīng)費管理特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理中存在的問題凸顯，概括起來主要存在以下幾方面問題：一是一些地方虛報學(xué)生人數(shù)套取財政資金，有的甚至人為調(diào)賬，多報債務(wù)；二是擠占、挪用教育經(jīng)費時有發(fā)生；三是部分地方教育經(jīng)費預(yù)算只做到縣教育部門，學(xué)校沒有單獨編制預(yù)算；四是學(xué)校支出科目不統(tǒng)一，報表不統(tǒng)一，記賬不規(guī)范；五是絕大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校財務(wù)基礎(chǔ)薄弱，沒有會計報表，沒有會計檔案，“包包賬”、“流水賬”、“紙煙盒賬”等不規(guī)范的原始單據(jù)普遍存在；六是部分學(xué)校核算不真實，多列支出，少計收入，甚至偽造假合同、假依據(jù)、假基建專賬和假會計憑證等；七是有的學(xué)校嚴重違背《會計法》有關(guān)規(guī)定，財務(wù)人員既做會計，又兼出納。

由于存在上述問題，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的資產(chǎn)、債務(wù)、收支等數(shù)據(jù)不真實、難以提供真實依據(jù)，也難以堵住虛報冒領(lǐng)等種種漏洞。究其成因，既有思想認識不足方面的原因，更重要的是目前大多數(shù)地方對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費尚未實行事前（預(yù)算）、事中（執(zhí)行）、事后（考核）全過程管理，繼而管理不到位、執(zhí)行不嚴格、追蹤問效不力，最終資金使用沒有達到預(yù)期效果。要解決這些問題，必須構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效管理模式。

二、“校財局管”：沙洋縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效管理模式

2012年12月筆者在湖北沙洋縣進行了調(diào)研，沙洋縣全面推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“校財局管”模式，實行科學(xué)化、精細化管理，構(gòu)建了安全、規(guī)范、高效的義務(wù)教育經(jīng)費運行機制，具有重要的借鑒意義。2006年秋季，沙洋縣被國家確定為中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革試點縣。沙洋縣組織人員經(jīng)過認真調(diào)研和分析，大刀闊斧，積極探索農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，創(chuàng)新農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理模式。

（一）制度保障

沙洋縣為規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費管理，健全和完善了一系列管理制度，從財務(wù)管理、部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付、國有資產(chǎn)管理、資金管理、信息網(wǎng)絡(luò)管理、監(jiān)督問責(zé)等各制度層面出臺了相關(guān)規(guī)定，這些制度體現(xiàn)了績效管理理念，提出了績效管理要求，為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“校財局管”改革予以制度保障。

2006年9月，出臺了《關(guān)于實施中小學(xué)經(jīng)費預(yù)算管理的意見》，在全縣實施中小學(xué)經(jīng)費預(yù)算管理，農(nóng)村中小學(xué)啟用新機制財務(wù)核算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)學(xué)校、教育、財政主管部門“縱向到底，橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)管理。

2010年，沙洋縣教育局修訂了《關(guān)于進一步加強學(xué)校財務(wù)管理的意見》（沙教字［2010］9 號），對中小學(xué)預(yù)算管理、收費管理、支出管理、專項資金管理、學(xué)校債務(wù)管理、學(xué)校固定資產(chǎn)管理、票據(jù)管理、財會隊伍管理，以及中小學(xué)財務(wù)管理的責(zé)任與監(jiān)督方面做了進一步明確和完善。

2011年，沙洋縣教育局、財政局重新修訂了《關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)收費和資金管理的暫行辦法》，嚴格實行“收支兩條線”管理。資金管理嚴格實行部門預(yù)算、國庫集中收付、?？顚Ｓ谩⑹罩胶?、公開透明、責(zé)任追究的原則。《沙洋縣中小學(xué)公用消耗物資管理制度》（沙教計［2011］2 號），明確公用消耗物資使用和保管的經(jīng)濟責(zé)任?！渡逞罂h中小學(xué)資金國庫集中支付制度》（沙教計［2011］3 號），明確規(guī)定學(xué)校必須按照國庫集中收付工作流程辦理國庫集中支付?！渡逞罂h中小學(xué)固定資產(chǎn)管理制度》（沙教計［2011］5號），對固定資產(chǎn)的分類、固定資產(chǎn)計價、固定資產(chǎn)賬務(wù)處理、調(diào)出變賣報廢固定資產(chǎn)的申報制度和審批制度、固定資產(chǎn)管理責(zé)任制等方面予以規(guī)定。《沙洋縣義務(wù)教育階段貧困生資助的管理制度》（沙教［2011］8 號），明確了資助對象及核定程序和要求，并對資助經(jīng)費的撥付和使用、資助管理和資助監(jiān)督等方面做了具體規(guī)定，確保中小學(xué)貧困生不因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)。

（二）具體做法

沙洋縣制定《沙洋縣中小學(xué)經(jīng)費預(yù)算管理實施意見》，以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算管理、預(yù)算監(jiān)管為抓手，立足科學(xué)化、精細化，切實加強學(xué)校預(yù)算管理，從源頭把握支出去向，從過程控制支出額度，確保學(xué)校公用經(jīng)費發(fā)揮最大效益。

1.抓預(yù)算編制，體現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)一性和真實性。在預(yù)算編制上做到“三全”：即全部學(xué)校、全年時間、全部收支，力求學(xué)校預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范、全面、真實。在操作上，一是摸清家底，確定基本數(shù)據(jù)。學(xué)校全面認真地開展資源調(diào)查，確定學(xué)校人員情況、校舍情況、設(shè)施設(shè)備情況等基本數(shù)據(jù)，為編制學(xué)校預(yù)算打好基礎(chǔ)。二是掌握政策，分析預(yù)算形勢。學(xué)校先總結(jié)和分析上年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，掌握學(xué)校財務(wù)收支和業(yè)務(wù)活動的變化情況，確定本年度預(yù)算的一般性因素；然后對影響預(yù)算的各項政策進行分析，掌握學(xué)校收支的政策性變化；最后考慮各項縣級已列入計劃的大型支出項目等因素，科學(xué)分析預(yù)算形勢，準確判斷學(xué)校收支情況。三是量入為出，編制收支預(yù)算。在編制的過程中做到收入編全，支出編實。

2.抓預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算的剛性和嚴肅性。學(xué)校編制預(yù)算經(jīng)縣教育局審查后，送縣財政局審核，報縣人大批準后，下達各中小學(xué)執(zhí)行。每月10日前，各中小學(xué)按預(yù)算指標在網(wǎng)上申報當月資金用款計劃，經(jīng)縣教育局審查，縣財政局審核后下達。學(xué)校支出實行國庫集中支付，各中小學(xué)在下達的用款額度內(nèi)，在網(wǎng)上錄入支出項目，經(jīng)縣教育局審查后，在縣國庫集中支付中心實施直接支付或授權(quán)支付。通過一整套嚴格的預(yù)算執(zhí)行程序，強化對學(xué)校的資金管理，確保學(xué)校經(jīng)費用在刀刃上。

3.抓決算管理，保證資金的合理性和績效性。決算是對一定時期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、財務(wù)狀況和事業(yè)發(fā)展成果的總結(jié)，是預(yù)算管理的終結(jié)。每年，學(xué)校均對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上為下年度的預(yù)算編制和執(zhí)行做好準備。同時對資產(chǎn)進行清理清查，報送教育、財政主管部門匯總、審核，提交縣人大審議通過，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。

4.抓預(yù)算監(jiān)管，做到管理的規(guī)范性和科學(xué)性。一是監(jiān)管學(xué)校預(yù)算編制。縣教育部門對學(xué)校上報的預(yù)算報告進行審查，要求學(xué)校預(yù)算項目及額度符合主管部門的編報口徑，符合學(xué)校實際需求。二是監(jiān)管學(xué)校預(yù)算執(zhí)行?？h教育部門每月審核學(xué)校申報資金用款計劃，控制學(xué)校月度用款額度；審核學(xué)校支出，監(jiān)督學(xué)校財務(wù)行為，對學(xué)校財務(wù)進行年度審計。三是實時監(jiān)控。從2007年開始，各學(xué)校年度預(yù)算均經(jīng)教育、財政部門網(wǎng)上審核、批復(fù)，實現(xiàn)“預(yù)算編制直達學(xué)?！?、“財務(wù)核算直達學(xué)?！?、“資金撥付直達學(xué)?！?、“財務(wù)監(jiān)控直達學(xué)?！?。全縣92所農(nóng)村中小學(xué)歸并為35個財務(wù)核算點，其他學(xué)校為報賬員，學(xué)校成為獨立的核算主體；35個財務(wù)核算點已在當?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行設(shè)立零余額賬戶，每月各學(xué)校通過網(wǎng)絡(luò)申報用款計劃，經(jīng)縣教育局匯總審核，縣財政局終審，實行國庫集中支付，財政和教育主管部門可對全縣中小學(xué)財務(wù)狀況進行實時監(jiān)控。

（三）經(jīng)驗總結(jié)

1.以加大投入為關(guān)鍵，把握保障性。一是確保中央、省級資金劃撥到位?？h級財政堅持“優(yōu)先劃撥、足額劃撥、按程序劃撥”的原則，將中央、省級資金及時按預(yù)算計劃全額下達學(xué)校。2007年以來，中央和省補助沙洋縣資金全部直達到校，充分保證了學(xué)校經(jīng)費足額預(yù)算、全額到位、正常運轉(zhuǎn)。二是確?？h級資金配套到位。縣政府堅持教育優(yōu)先發(fā)展，同時，堅持“上進下不退”的原則，保證學(xué)校有充足的經(jīng)費加強基礎(chǔ)建設(shè)。三是確保學(xué)校非稅收入管理到位。各中小學(xué)收取的各項非稅收入資金，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”原則，統(tǒng)一納入財政專戶管理，并作為學(xué)校可支配經(jīng)費統(tǒng)一納入預(yù)算，按規(guī)定程序撥付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了亂收亂支現(xiàn)象的發(fā)生。

2.以強化管理為重點，把握規(guī)范性。為提高學(xué)校財務(wù)管理水平，2007年，沙洋縣財政撥款為全縣農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)核算點統(tǒng)一配置電腦設(shè)施，安裝了“湖北省農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)核算管理系統(tǒng)”軟件，實現(xiàn)了校與縣、縣與省市財政和教育主管部門的聯(lián)網(wǎng)，實行對學(xué)校財務(wù)管理的全程監(jiān)控、時時監(jiān)控，建立起規(guī)范化、現(xiàn)代化的財務(wù)管理新機制。學(xué)校成立民主理財小組，參與學(xué)校經(jīng)費預(yù)算管理，監(jiān)督學(xué)校資金運行。

3.以提升素質(zhì)為根本，把握原則性。為實現(xiàn)財務(wù)人員實際操作的規(guī)范性，避免因業(yè)務(wù)不熟和違紀違規(guī)造成損失，沙洋縣切實加強了對財務(wù)人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)。一是轉(zhuǎn)變觀念，選準人。選擇具備從業(yè)資格、工作責(zé)任心強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、法紀意識牢的財會人員從事報賬工作，在工作量及相關(guān)待遇上給予保證，使之能安心本職。二是強化學(xué)習(xí)，培養(yǎng)人。通過對學(xué)校財務(wù)管理人員多次專項培訓(xùn)，讓他們熟悉業(yè)務(wù)、迅速進入角色，熟悉法律、堅持按規(guī)操作，使之能嚴格履職。三是嚴格要求，用好人。要求學(xué)校報賬員精通業(yè)務(wù)，通盤掌握學(xué)校的開支渠道及規(guī)模，當好校長的參謀和助手，實行“預(yù)算失控與違規(guī)責(zé)任追究制”，使之能盡職盡責(zé)。

三、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“校財局管”模式的管理績效

從沙洋縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理的實證分析可見，“校財局管”模式以推進績效管理為目標，構(gòu)建事前、事中、事后多層次、全方位的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理機制，真正做到了“收入一個籠子、計劃一個盤子、支出一個口子”，確保了教育資金的安全高效，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理的成功模式，在實現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費績效管理的同時，取得了明顯的管理績效。

（一）義務(wù)教育經(jīng)費得到有力保障

對于農(nóng)村義務(wù)教育來說，強制性、普及性、基礎(chǔ)性是其三個本質(zhì)特點（劉冬蘭，2012），《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，義務(wù)教育是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“校財局管”模式，規(guī)范了政府行為，按時保量地分擔、撥付農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費。

（二）財務(wù)管理得到有效規(guī)范

通過改革經(jīng)費管理體制，實行“校財局管”，初步形成了農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費“六統(tǒng)一”的運行管理模式，即“統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一科目、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一國庫集中支付、統(tǒng)一財務(wù)核算管理軟件、統(tǒng)一報表”。既規(guī)范了教育行政部門的管理行為，更重要的是學(xué)校財務(wù)收支計劃更加透明，從而有效杜絕了經(jīng)費使用的隨意性和暗箱操作，有效杜絕了學(xué)校的違規(guī)亂紀行為，從真正意義上提高了資金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋縣中小學(xué)經(jīng)費預(yù)算管理”成果被評為湖北省首屆“地方教育制度創(chuàng)新獎”三等獎。

（三）辦學(xué)條件得到明顯改善

“校財局管”模式在規(guī)范管理的同時，也大大改善了農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件。根據(jù)調(diào)研整理，幾年來，沙洋縣學(xué)校投入1 961萬元，新建、改造校舍61 642平方米；投入330萬元，更換學(xué)生課桌凳30 630套；投入308萬元，在80所學(xué)校實施農(nóng)村中小學(xué)遠程教育工程，實現(xiàn)了遠程教育“校校通”全覆蓋；投入191萬元，啟動了中小學(xué)標準化實驗室建設(shè)工程，全縣各學(xué)校辦學(xué)水平發(fā)生了翻天覆地的變化，推動中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量迅速提高。

（四）治亂減負取得顯著效果

實行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費“校財局管”模式以來，學(xué)校所有收入實行“收支兩條線”管理。學(xué)校按照審批的收費項目和標準收取費用，將資金通過開戶銀行繳入“縣非稅收入?yún)R繳專戶”，實行分校管理、核算。通過嚴格學(xué)校經(jīng)費管理，杜絕了學(xué)校亂收費行為，實現(xiàn)了學(xué)校收費多年來的“零投訴”。2008年，沙洋縣被評為湖北省“規(guī)范教育收費示范縣”。