吳亞平

(中國勞動關系學院 工會學院，北京 100048)

黨的十八大報告指出:“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權利”。［1］這段話表明:第一，我國現階段的企事業(yè)單位民主管理制度還不健全，還存在一些問題，需要進一步完善;第二，健全不僅指實踐上的健全，還包括理論、法律上的健全;第三，職工代表大會是民主管理的基本形式，這一基本形式不僅適用于企業(yè)，也適用于事業(yè)單位，不僅適用于公有制企業(yè)，同樣也適用于非公有制企業(yè)。黨的十八大報告中的這段話思想明確、內容豐富，是當前和今后一段時期內我國民主管理制度建設的指針。本文僅就落實黨的十八大精神，完善企業(yè)民主管理立法的幾個主要問題進行探討。

一、企業(yè)民主管理的立法發(fā)展概述

新中國的企業(yè)民主管理制度始建于1956年，當時我國三大改造基本完成，初步建立了社會主義生產資料公有制。同年9月召開了中國共產黨第八次全國代表大會，提出要建立黨委領導下的職工代表大會制度。遺憾的是由于各種原因，八大的這一思想未能很好地落實下去，更談不上立法了。

企業(yè)民主管理立法始于黨的十一屆三中全會后，以1981年《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》頒布為標志。此后30多年來，關于企業(yè)民主管理的法律法規(guī)陸續(xù)出臺了十多個，主要有:

1981年7月，由中華全國總工會、國家經委和中央組織部聯合制定，中共中央國務院轉發(fā)了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》，這是新中國第一部關于企業(yè)民主管理的全國性法規(guī)。該條例規(guī)定，要建立和健全黨委領導下的職工代表大會制，發(fā)揚職工群眾主人翁責任感，保障職工群眾當家作主管理企業(yè)的民主權利。

1986年9月，中共中央、國務院頒布了三個重要條例，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》就是其中之一。該條例將1981年的《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》予以轉正，成為全民所有制工業(yè)企業(yè)實行職代會制度的重要法律依據。

1988年4月，全國人民代表大會七屆一次會議通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，規(guī)定企業(yè)工會是職工代表大會的工作機構，要組織職工開展民主管理和民主監(jiān)督。對職工代表大會的性質、五項職權以及職權的具體內容，該法也詳細作了規(guī)定。這是當時涉及企業(yè)民主管理立法位階最高的法律。

上世紀80年代出臺的這三個法律法規(guī)標志著我國企業(yè)民主管理正式進入了法制軌道，以基本法的形式確立下來。但以上三個法律法規(guī)的適用范圍僅限于全民所有制工業(yè)企業(yè)。

1991年9月，《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》頒布。該條例專設一章，對城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的職代會性質、職權、組織制度和工作制度作了具體規(guī)定，拓寬了推行職代會制度的企業(yè)范圍。

1992年，黨的十四大確立了向社會主義市場經濟過渡的目標，經濟改革步伐加快。為適應國有企業(yè)改制的需要，1993年12月，八屆人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，規(guī)定了公司制企業(yè)要堅持民主管理制度，提出實行董事會和監(jiān)事會中的職工代表制，為企業(yè)民主管理增加了新的內容。

1994年7月，《中華人民共和國勞動法》頒布。該法提出:“勞動者依照法律法規(guī)，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商”。①《勞動法》第八條，中華人民共和國勞動合同法典［M］，北京:中國法制出版社，2012．這一規(guī)定沒有局限于公有制企業(yè)，打破了企業(yè)所有制和企業(yè)形式的界限。

2001年，《中華人民共和國工會法》修訂。該法在基層工會組織一章里，對國有企業(yè)、集體企業(yè)和其他企業(yè)民主管理的形式和內容分別逐條作了規(guī)定。

2006年，全國總工會頒布了《企業(yè)工會工作條例》。該條例在工作機制和制度一章中，把職代會作為企業(yè)工會的工作機制和制度來規(guī)范，對不同形式的所有制企業(yè)職代會職權作了具體規(guī)定。

2007年，《中華人民共和國勞動合同法》出臺，明確了企業(yè)在制定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，要經過職工代表大會討論，這一規(guī)定奠定了職工代表大會是所有企業(yè)民主管理基本形式的制度基礎。

2012年4月，中共中央紀委、中共中央組織部、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會、監(jiān)察部、中華全國總工會、中華全國工商業(yè)聯合會等六部委聯合發(fā)布《企業(yè)民主管理規(guī)定》，對民主管理的指導思想、基本原則、組織制度作了規(guī)定，并設專章對職代會制度、廠務公開制度以及職工董事職工監(jiān)事制度做出了規(guī)定，這是迄今為止內容最為完備的一部企業(yè)民主管理的法規(guī)。

二、現行企業(yè)民主管理立法存在的問題

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和現代企業(yè)制度的推進，我國企業(yè)民主管理無論從內容上還是形式上都得到了長足的進步。到2011年底，全國建立職代會制度的企事業(yè)單位278.1萬個，占基層工會覆蓋企事業(yè)總數的66.5%;覆蓋職工17023.6萬人，占73.9%。［2］盡管十一屆三中全會后，我國的企業(yè)民主管理立法也在隨著改革的進程不斷完備，但仍存在一系列問題。

(一)立法層次不高，且沒有專門法

縱觀我國企業(yè)民主管理的立法，雖然從數量上看，涉及到民主管理內容的國家級法律法規(guī)有十多部，但大多數僅是“涉及”而已，沒有一部系統(tǒng)、全面的專門法。對企業(yè)民主管理規(guī)范相對完整的僅有1986年9月中共中央、國務院頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》和2012年4月六部委聯合頒布的《企業(yè)民主管理規(guī)定》。《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》為國務院的行政法規(guī)，針對的是全民所有制工業(yè)企業(yè);《企業(yè)民主管理規(guī)定》只是一個多部委文件，立法層次偏低。而且在《企業(yè)民主管理規(guī)定》頒布實施后，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》并未廢止，在這兩部法規(guī)的規(guī)定不一致時，根據上位法優(yōu)于下位法的用法原則，26年前頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》的法律效力要高于《企業(yè)民主管理規(guī)定》的法律效力，企業(yè)不執(zhí)行新的《企業(yè)民主管理規(guī)定》從法理上講無可厚非。

2006年全國總工會出臺的《企業(yè)工會工作條例》有較強的針對性和創(chuàng)新性，把職代會作為企業(yè)工會的工作機制和制度來規(guī)范，對不同所有制企業(yè)職代會職權的規(guī)定也比較詳細和具體，但其立法層次更低，只是中華全國總工會內部的一個文件，甚至都不被列在廣義的法律法規(guī)之中，其作用對工會系統(tǒng)內部的指導意義更大一些，對工會外部約束力有限。

關于企業(yè)民主管理的地方條例倒有不少，據不完全統(tǒng)計，已有超過2/3的省份出臺了相關規(guī)定，其中不乏有一些新探索和新亮點，體現了當地法律法規(guī)的與時俱進和創(chuàng)新。但這些地方法規(guī)對企業(yè)民主管理的性質以及民主管理的形式、地位、內容等表述不盡一致，對違反企業(yè)民主管理的法律責任規(guī)定也不盡相同，導致在執(zhí)行中標準不一，同一個行為在不同的地區(qū)會產生不同的法律判斷和法律后果，有損法律的權威性。

(二)法律規(guī)定不明確，內容相對滯后

首先，作為國家根本大法的《憲法》，是我國企業(yè)民主管理立法的基本依據。但《憲法》只對國有企業(yè)和集體經濟組織的民主管理作了原則規(guī)定，把民主管理按所有制分門別類，其中第十六條“國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理”①《憲法》第十六條，中華人民共和國憲法［M］，北京:中國法制出版社，2010．的規(guī)定，把職工代表大會與其他形式用一個并列連詞“和”連在一起，沒有規(guī)定所有的企業(yè)都要建立職代會制度，沒有突出職代會作為“基本形式”的重要地位。

其次，如果說憲法是國家的根本大法，只能規(guī)定原則不可能規(guī)定具體還情有可原的話，那么《企業(yè)法》、《工會法》卻雖有職代會是民主管理基本形式的字樣，但這個基本形式只針對國有企業(yè)而不具有普適性，這樣的規(guī)定明顯已經落伍;雖然《勞動法》、 《公司法》打破了企業(yè)所有制的界限，規(guī)定用人單位都要實行民主管理，但規(guī)定不很明確，措辭模棱兩可。比如《勞動法》第八條提出，“勞動者依照法律規(guī)定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權益與用人單位進行平等協商”②《勞動法》第八條，中華人民共和國勞動合同法典［M］，北京:中國法制出版社，2012．;再如《公司法》第十八條規(guī)定，“公司依照憲法和有關法律規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理”。③《公司法》第十八條，中華人民共和國公司法［M］，北京:中國法制出版社，2005．兩法在職代會和其他形式之間都使用了帶有選擇性的“或者”一詞，即企業(yè)不建立職代會制度而選擇采用其他形式也是可以的，并不違法。這樣的規(guī)定更像政策，不像法律。

再次，“相適應的形式”語焉不詳。如《工會法》第三十七條規(guī)定，非公企業(yè)“依照法律規(guī)定組織職工采取與企業(yè)、事業(yè)單位相適應的形式，參與企業(yè)、事業(yè)單位民主管理?！雹堋豆ā返谌邨l，中華人民共和國勞動合同法典［M］，北京:中國法制出版社，2012．這樣的規(guī)定像沒規(guī)定一樣，在現行的法律沒有規(guī)定也不可能規(guī)定“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應的形式”究竟是什么的情況下，由誰來認定是否“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應”?企業(yè)完全可以不實行職代會制度而采用自認為是“與企業(yè)、事業(yè)單位相適應的形式”來替代職代會，這樣在非公企業(yè)里就可以堂而皇之地以“領導接待日”、“座談會”、“職工意見箱”來取代職代會制度。這樣的規(guī)定與黨的十八大精神不符，也遠遠滯后于企業(yè)民主管理的實踐發(fā)展。

(三)法律責任不明，剛性不足

盡管我國有十幾部法律法規(guī)對企業(yè)民主管理作了規(guī)定，但對于違法違規(guī)要承擔法律責任的規(guī)定卻十分薄弱?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)職工代表大會條例》和《企業(yè)民主管理規(guī)定》本身立法層次就不高，并且對違規(guī)行為只作出宣示，如規(guī)定“不得”怎么樣， “禁止”怎么做，一旦做了也沒有具體的制裁規(guī)定;而立法層次較高的《公司法》、《勞動法》、《勞動合同法》里也沒有對違反民主管理規(guī)定的行為設定法律責任，僅有《工會法》對違反民主管理規(guī)定的行為設定了法律責任，但執(zhí)行起來卻困難重重。《工會法》第五十三條規(guī)定，出現“妨礙工會組織職工通過職工代表大會和其他形式依法行使民主權利的”①《工會法》第五十三條，中華人民共和國勞動合同法典［M］，北京:中國法制出版社，2012．的行為時，由縣級以上的人民政府責令改正，依法處理。依什么法?別的法沒有規(guī)定，還是只能依《工會法》。如企業(yè)不建立職代會制度， 《工會法》第五十三條規(guī)定的縣級以上人民政府追究責任的方式只是“責令改正”，如果企業(yè)不改正，依法處理還是“由縣級以上人民政府責令改正”，這就陷入了難以自拔的怪圈。如果縣級以上人民政府不作為，也一點辦法都沒有，因為即使工會再提起行政訴訟，法院只能判決政府“依法行政”，最多也就是“責令改正”而已，沒有具體的行政處罰措施。

“由于在非公企業(yè)中，企業(yè)和職工之間的勞動關系較之于公有制企業(yè)具有更強的對抗性，因此，若無相應法律責任規(guī)定，難以對企業(yè)方形成威懾，從而使得《企業(yè)民主管理規(guī)定》在實踐中將遇到更大的阻力和困難?！保?］缺少剛性的法律責任是民主管理立法最大的軟肋。

三、完善企業(yè)民主管理立法的幾點建議

隨著生產力的發(fā)展，人們對企業(yè)民主管理的認識在提高，現代企業(yè)民主管理制度實踐的發(fā)展已經走在法律的前面，在依法治國、依法治會的背景下，應該盡快把企業(yè)實行民主管理的科學認識和制度建設轉化為法律法規(guī)。

(一)提高立法層次，逐步完善企業(yè)民主管理的法律體系

針對企業(yè)民主管理立法層次不高的現狀，要加大對企業(yè)民主管理立法的力度，完善企業(yè)民主管理的法律體系，盡快制定專門的《企業(yè)民主管理法》。筆者認為，建立和完善企業(yè)民主管理法律體系應以《憲法》為依據，以《企業(yè)民主管理法》為核心，由兩個層面的法律法規(guī)構成:一是與《企業(yè)民主管理法》平行的從不同法律關系角度對企業(yè)民主管理進行規(guī)范的基本法，如《工會法》、《勞動法》、《企業(yè)法》、《公司法》、《勞動合同法》等;一是涉及到具體的民主管理形式、民主管理制度、違反民主管理法律法規(guī)的法律責任等具體的子法，如職工代表大會條例、廠務公開條例、職工董事職工監(jiān)事條例、違反企業(yè)民主管理法處罰辦法以及各地出臺的地方法規(guī)如《＜企業(yè)民主管理法＞實施辦法》等。

具體如圖所示:

在當前一段時期里，力爭推動把六部委的《企業(yè)民主管理規(guī)定》升格為國務院條例或《企業(yè)民主管理法》，把建立民主管理的法律體系做一個中長期的立法規(guī)劃，逐步建立和完善企業(yè)民主管理法律體系。

(二)修改法律條款，完善法律內容

拓寬職代會的適用范圍，突出職代會的法律地位。根據黨的十八大報告中“健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度”的精神，在憲法和有關法律中明確職代會是我國一切形態(tài)企業(yè)民主管理的基本形式，不能用其他形式來取代，這是一個基本原則。在這個原則下，對不同性質企業(yè)的職代會職權內容可以有所區(qū)別。

有的同志認為，《勞動合同法》第四條只規(guī)定職工代表大會對規(guī)章制度、重大事項進行“討論”，沒有規(guī)定“討論通過”，這樣的規(guī)定比20多年前的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》還不如。對此觀點筆者認為，《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》適用范圍只是全民所有制企業(yè)，其他所有制類型企業(yè)可以不執(zhí)行。而《勞動合同法》是2007年頒布的，適用于所有企業(yè)，具有廣泛的普適性。對非公企業(yè)來說，《勞動合同法》第四條明顯前進了一步。這樣的法律規(guī)定只是一個最低要求，國有企業(yè)可以而且應該有更高的標準。企業(yè)的性質、類型各不相同，但是法律規(guī)定的最低標準應該是一致的。對不同類型的企業(yè)職代會基本職權的內容可以有不同的具體規(guī)定。如對涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項，國有企業(yè)職代會要審議通過才能實施;“評議監(jiān)督權”在國有企業(yè)可以和民主測評結果掛鉤，滿意度低于50%的企業(yè)領導人要自動辭職，甚至可以彈劾企業(yè)領導人。

(三)明確法律責任，提高法律剛性

法律責任是法律規(guī)范的構成要件之一，是法律權威性的保障。沒有法律責任，企業(yè)管理法只能是棉花法、彈簧法、豆腐法，樹立不了法律的尊嚴。

對企業(yè)民主管理法律責任的規(guī)范至少應包含三類條款:一是對違反法律規(guī)定不實行企業(yè)民主管理行為的制裁，如阻撓和妨礙工會組織職工參與企業(yè)管理、拒絕建立職代會制度、拒不執(zhí)行職代會通過的決議;二是對履行職責的職工代表進行打擊報復行為的制裁，如隨意調動職工代表的工作、解除職工代表的勞動合同;除此之外，還應當有自律性條款，即對職工代表不履行職責、不作為的約束性條款，如不如實反映職工的意見和要求，職工對職工代表的滿意率低于60%的進行改選等。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告，人民日報重要報道匯編［M］.北京:人民日報出版社，2012．

［2］中華全國總工會研究室．2011年工會組織和工會工作發(fā)展狀況統(tǒng)計公報［J］.工運研究，2012，(11)．

［3］楊冬梅．《企業(yè)民主管理規(guī)定》與法律責任 ［J］.勞動與社會保障，2012，(2)．

［4］郭軍.中國特色企業(yè)民主管理制度的基本形式 ［N］.工人日報，2009－10－13.

［5］陳榮書.堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度 ［J］.工運研究，2009，(24).

［6］陳昌舉，王添翼.職工民主參與制度:目標依據模式［J］．寧夏社會科學，2011，(6).

［7］劉元文.論民主參與法與職工代表大會制度建設［J］.工會理論研究，2011，(6).

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