郭正模

家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式的土地集中與流轉(zhuǎn)機(jī)制構(gòu)建

郭正模

相對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式具有明顯的一系列發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和潛力。家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展面臨的土地配置與流轉(zhuǎn)機(jī)制問題為:農(nóng)村家庭土地的財(cái)產(chǎn)化觀念影響集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)方式的家庭農(nóng)場(chǎng)土地集中經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn);農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)影響家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展對(duì)土地規(guī)模擴(kuò)大的利益驅(qū)動(dòng)力;家庭農(nóng)場(chǎng)集約化經(jīng)營(yíng)面臨實(shí)現(xiàn)集中土地和開發(fā)整理土地的投入費(fèi)用支付問題;家庭農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系缺乏法律和制度保障。應(yīng)當(dāng)針對(duì)以上問題提出對(duì)策，實(shí)現(xiàn)有利于家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和制度改革。

家庭農(nóng)場(chǎng);土地流轉(zhuǎn);土地制度改革;流轉(zhuǎn)機(jī)制

一、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景和發(fā)展優(yōu)勢(shì)

2013年中央一號(hào)文件提出，積極支持和鼓勵(lì)農(nóng)用土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)實(shí)體流轉(zhuǎn)。家庭農(nóng)場(chǎng)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地面積達(dá)到一定的規(guī)模，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要?jiǎng)趧?dòng)力為家庭成員，所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品大部分為供給市場(chǎng)的商品，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位。這次中央將家庭農(nóng)場(chǎng)作為一種新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式提出，符合發(fā)展市場(chǎng)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求;是反映當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的重要標(biāo)志;也是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革和徹底解決三農(nóng)問題的突破口。中央第一次明確提出了發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的政策，引起了各界對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的廣泛關(guān)注。目前全國(guó)各地正緊鑼密鼓地開始家庭農(nóng)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)制定、注冊(cè)登記、管理制度建設(shè)，以及家庭農(nóng)場(chǎng)的扶持政策和配套制度等一系列工作。家庭農(nóng)場(chǎng)作為一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，開始顯露出其旺盛的生命力。

農(nóng)業(yè)作為生產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品的實(shí)體產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。但是農(nóng)業(yè)也是一個(gè)典型的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在我國(guó)，曾經(jīng)長(zhǎng)期延續(xù)著的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力十分低下的重要原因。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所實(shí)行的集體經(jīng)濟(jì)體制，仍然未能使我國(guó)農(nóng)業(yè)擺脫發(fā)展的滯后狀態(tài)，反而造成農(nóng)產(chǎn)品供給的全面短缺的格局。改革開放30多年來，集體土地家庭承包的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制成為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)改變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的停滯狀況起到了促進(jìn)作用。但是，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的家庭承包經(jīng)營(yíng)模式也存在一系列問題，面臨與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求不相適應(yīng)的諸多挑戰(zhàn)。尤其是在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步之后，傳統(tǒng)家庭經(jīng)營(yíng)的模式越來越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

相對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)戶、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和潛力:首先，家庭農(nóng)場(chǎng)以土地承包經(jīng)營(yíng)的家庭的財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，具有對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)，是對(duì)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的延續(xù)與深化發(fā)展，有利于家庭農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行長(zhǎng)期的土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等投資，開展可持續(xù)的符合生態(tài)農(nóng)業(yè)要求的集約化生產(chǎn)活動(dòng)。其次，家庭農(nóng)場(chǎng)作為獨(dú)立存在的法人組織，農(nóng)場(chǎng)主可以獨(dú)立對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行決策、自主從事商業(yè)化的合同交易、通過抵押貸款和出讓農(nóng)業(yè)資產(chǎn)來靈活配置經(jīng)濟(jì)資源，以及更為廣泛地參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)。此外，家庭農(nóng)場(chǎng)從事生產(chǎn)專業(yè)化的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，自有土地比重大、人工成本低，可較為充分地利用農(nóng)村的本土社會(huì)資源、經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品與市場(chǎng)需求結(jié)合緊密，有利于農(nóng)業(yè)資源配置的綜合效率的提高。最后，政府通過對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的相對(duì)集中的公共產(chǎn)品、服務(wù)投入，尤其是農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)與管理的推廣，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步和綜合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。政府通過重點(diǎn)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)來實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，帶動(dòng)普通農(nóng)戶和其他經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、家庭農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)立、發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)途徑

農(nóng)業(yè)土地資源的規(guī)模化、集約化、資本化利用是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。改變目前的集體經(jīng)濟(jì)體制下的土地分散化、粗放化和非資本化的配置狀況，通過農(nóng)業(yè)土地的合理、有序流轉(zhuǎn)和適度集中經(jīng)營(yíng)，是家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展、壯大的基本途徑。

家庭農(nóng)場(chǎng) (本文討論的范圍限定為種植業(yè)，不包括養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和漁業(yè))的創(chuàng)立和發(fā)展需要具備一定的土地經(jīng)營(yíng)條件。目前我國(guó)多數(shù)農(nóng)村中擁有較多數(shù)量土地的種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的土地流轉(zhuǎn)途徑有以下幾種情況:一是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包分配為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)包、代耕的流轉(zhuǎn)。20世紀(jì)80年代初實(shí)現(xiàn)家庭承包制時(shí)，一些農(nóng)戶依靠原家庭人口分配方式取得了相對(duì)其他農(nóng)戶較多的家庭自有的承包地和宅基地。后來由于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)主要通過土地面積征收，以及政府處罰土地撂荒的政策等原因，有部分農(nóng)戶傾向于放棄土地，有較多土地的農(nóng)戶就以轉(zhuǎn)包、代耕形式接收了部分農(nóng)戶 (往往具有一定的親戚關(guān)系)的土地，從事專業(yè)化程度較高的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是在政府提倡的土地向種田能手集中的政策導(dǎo)向下，部分具有專業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)戶為了發(fā)揮技能優(yōu)勢(shì)和增加收入，通過代耕、轉(zhuǎn)包、租賃方式接收了一些農(nóng)戶承包的土地以擴(kuò)大規(guī)模，成為當(dāng)?shù)負(fù)碛幸欢ㄍ恋匾?guī)模的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶。如四川省第一家種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)——遂寧市紹兵家庭農(nóng)場(chǎng)，即是當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)大戶，家庭承包地和租賃本村農(nóng)戶的土地共107.3畝，農(nóng)場(chǎng)主要從事水稻、蔬菜種植與銷售，平時(shí)的勞動(dòng)力為夫妻及兒子、兒媳，農(nóng)忙雇請(qǐng)工人。農(nóng)場(chǎng)擁有8臺(tái)農(nóng)業(yè)機(jī)械。三是外來的業(yè)主 (公司)為了從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過土地租賃、接受土地入股、承包土地經(jīng)營(yíng)等流轉(zhuǎn)方式，集中一定規(guī)模的土地。21世紀(jì)初以來，由于政府大力推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式，提倡建立“公司+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，一些企業(yè)和業(yè)主采取與村集體簽訂土地租賃協(xié)議，或公司分別與農(nóng)戶簽訂土地租賃合同的方式，在一些鄉(xiāng)村形成達(dá)到一定土地規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè) (公司)。租讓土地后的農(nóng)戶的勞動(dòng)力往往外出打工，留家的勞動(dòng)力成為公司雇請(qǐng)的農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)戶一般可以從公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲取土地租金和工資等收入。一些地方則采取集體和家庭的土地入股方式，以獲取利潤(rùn)分紅形式的財(cái)產(chǎn)性收入。按照家庭農(nóng)場(chǎng)的基本標(biāo)準(zhǔn)，只有前兩類的土地使用經(jīng)營(yíng)單位可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng)。

三、農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)有償化的演變過程和效應(yīng)

農(nóng)業(yè)土地集中是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地的集中也存在把握機(jī)遇的問題。勿庸諱言，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)土地集中經(jīng)營(yíng)的最佳時(shí)期是在20世紀(jì)90年代。當(dāng)時(shí)農(nóng)戶承包土地的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)普遍偏重，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)導(dǎo)致的用工需求引導(dǎo)大批農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當(dāng)時(shí)許多外出轉(zhuǎn)移農(nóng)戶往往有放棄對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿望，最直接的目的在于減輕家庭依附于土地的許多經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以至于當(dāng)時(shí)在一些地方的農(nóng)村，農(nóng)戶轉(zhuǎn)包承包地都還有一定的困難，往往轉(zhuǎn)包土地還要向接包的農(nóng)戶支付一定數(shù)額的農(nóng)業(yè)稅、集體提留款，托人代耕也要支付“代耕費(fèi)”及種子、化肥、農(nóng)藥等費(fèi)用。但當(dāng)時(shí)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和與人口城鎮(zhèn)化有關(guān)的戶口、就業(yè)、社會(huì)保障等制度改革卻沒有跟上，以致錯(cuò)過了這一農(nóng)業(yè)土地集中的時(shí)機(jī)。21世紀(jì)以來，隨著城鄉(xiāng)土地制度的市場(chǎng)化進(jìn)程加快推進(jìn)，城市建設(shè)等土地征用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的土地租賃等土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，加上政府為解決“三農(nóng)”問題全面取消了農(nóng)業(yè)稅，并且陸續(xù)實(shí)行各種直接與土地面積掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼，以及其他一些惠農(nóng)政策，使農(nóng)戶與土地的利益聯(lián)系程度大為提高，對(duì)家庭土地的財(cái)產(chǎn)觀念和保障功能的認(rèn)識(shí)也明顯加強(qiáng)。從而也使農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)交易格局發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，開始出現(xiàn)農(nóng)用土地使用權(quán)向有償流轉(zhuǎn)的模式的根本性變化。一些過去轉(zhuǎn)包、出租了土地的農(nóng)戶，也有收回土地使用權(quán)的傾向。

不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)近十多年來農(nóng)業(yè)土地的有償性流轉(zhuǎn)的效應(yīng)猶如一把“雙刃劍”:一方面，土地流轉(zhuǎn)的有償性使部分農(nóng)戶傾向于轉(zhuǎn)讓承包地的使用權(quán)以獲取一定的報(bào)酬，從而加快了農(nóng)業(yè)土地的集中和集約化經(jīng)營(yíng)程度，在一定程度上減少了農(nóng)村土地的閑置和撂荒現(xiàn)象;另一方面，土地流轉(zhuǎn)的有償性也使稀缺土地利用的級(jí)差地租甚至絕對(duì)地租的特征凸顯，增加了土地集中使用的成本，對(duì)土地流轉(zhuǎn)起限制作用。近年來，不僅城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地的價(jià)格通過“招拍掛”方式節(jié)節(jié)上漲，在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)用土地的租金在農(nóng)業(yè)成本結(jié)構(gòu)中的比重也不斷攀升，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)變化造成一定的影響。如在有償流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)背景下，糧食等低附加值農(nóng)產(chǎn)品普遍退出了生產(chǎn)領(lǐng)域。據(jù)調(diào)查，四川省成都平原地區(qū)的農(nóng)村，近年來每畝耕地的土地租金每年達(dá)到1000——1500元 (或以糧食1000斤以上市場(chǎng)價(jià)計(jì)價(jià))，業(yè)主若生產(chǎn)糧食只能虧本，一般都利用土地從事蔬菜、水果、花卉、藥材、苗圃等高復(fù)種指數(shù)生產(chǎn)和集約化程度較高的大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者將部分農(nóng)用土地變相開發(fā)，以“農(nóng)家樂”、觀光農(nóng)業(yè)園、度假村等方式從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。據(jù)筆者調(diào)查，地處四川省邛崍市的某農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司租用當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百畝耕地從事精細(xì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，但采取三年種一季水稻的特殊輪作制度，原因在于長(zhǎng)期種植蔬菜后的土地病蟲害嚴(yán)重，需要灌水種植水稻一季后，才能夠保證蔬菜等作物高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)和減少農(nóng)藥施放。因此，土地租金對(duì)種植糧食的家庭農(nóng)場(chǎng)的土地規(guī)模擴(kuò)大起限制效應(yīng)。

四、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展面臨的土地資源配置與流轉(zhuǎn)機(jī)制問題

家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展面臨著一系列問題與挑戰(zhàn)，但就土地資源的市場(chǎng)化配置和流轉(zhuǎn)機(jī)制而言，有以下一些問題亟需解決。

(一)農(nóng)村家庭土地的財(cái)產(chǎn)化觀念影響集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)方式的家庭農(nóng)場(chǎng)土地集中經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)

農(nóng)戶普遍認(rèn)為家庭對(duì)土地?fù)碛兴接胸?cái)產(chǎn)化的物權(quán)，尤其是家庭擁有的宅基地，連帶房屋更具有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。目前村集體組織或地方政府要求農(nóng)戶無償放棄宅基地已幾乎不可能。由于政策上已經(jīng)明確了農(nóng)戶擁有對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)和家庭成員對(duì)土地使用權(quán)的繼承性;在農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的長(zhǎng)期分離，以及農(nóng)業(yè)稅和集體提留款等土地負(fù)擔(dān)消失的背景下，農(nóng)村土地的集體所有觀念日趨被淡漠化，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地公有的意識(shí)形態(tài)與農(nóng)村群眾的普遍性理念認(rèn)同漸行漸遠(yuǎn)。目前即使是在集體組織內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)或調(diào)整，其難度都明顯高于20世紀(jì)90年代。此外，為數(shù)眾多的外出務(wù)工的農(nóng)戶將家庭土地作為養(yǎng)老保險(xiǎn)和維持生存的基本保障，即使長(zhǎng)期脫離農(nóng)村和以工資性收入為其主要收入來源，也普遍不愿意輕易和無償?shù)胤艞壨恋亍ＴS多外出農(nóng)村家庭即使將承包地和宅基地閑置或撂荒，由于怕政策變化等原因，也不大愿意流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)使用。我國(guó)多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村在第二輪承包土地調(diào)整時(shí)，已經(jīng)明確實(shí)行了“生不增、死不減”的固定的土地政策，因此，再按照前兩輪承包地的辦法來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的調(diào)整已無可能性。

(二)農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)影響家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展對(duì)土地規(guī)模擴(kuò)大的利益驅(qū)動(dòng)力

家庭農(nóng)場(chǎng)的土地?cái)U(kuò)張若采取在原集體成員范圍內(nèi)有償轉(zhuǎn)包的辦法，或者采取向其他農(nóng)戶租賃的方式，租金的存在導(dǎo)致土地成本往往偏大，將迫使家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目局限于經(jīng)濟(jì)作物或精細(xì)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。家庭農(nóng)場(chǎng)在擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模后，其聯(lián)動(dòng)的人工成本、農(nóng)業(yè)設(shè)施、生產(chǎn)資料等生產(chǎn)、流通費(fèi)用也勢(shì)必相應(yīng)增加，邊際成本很快達(dá)到與邊際收益的平衡點(diǎn)。這無疑會(huì)影響家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利益驅(qū)動(dòng)，尤其是要建立新的家庭農(nóng)場(chǎng)。將普通農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的模式，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益障礙會(huì)使許多農(nóng)戶卻步。

(三)家庭農(nóng)場(chǎng)集約化經(jīng)營(yíng)面臨實(shí)現(xiàn)集中土地和開發(fā)整理土地的投入費(fèi)用支付問題

在農(nóng)戶分散零星使用承包土地的背景下，家庭農(nóng)場(chǎng)接收的土地往往難以保證與自有的土地連片分布，所能夠集中的土地的質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施條件往往也得不到充分保障，需要家庭農(nóng)場(chǎng)按照生產(chǎn)項(xiàng)目的需要 (如便于機(jī)械化作業(yè)和集中灌溉)進(jìn)行不同程度的土地改造和開發(fā)整理。但家庭農(nóng)場(chǎng)土地集中的空間位置調(diào)整涉及到復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，牽涉到其他農(nóng)戶的一些直接與間接的切身利益，實(shí)際的操作往往困難重重。土地開發(fā)整理的投入費(fèi)用對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)也是一筆較大的開支，但回收周期較長(zhǎng)。

(四)家庭農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系缺乏法律和制度保障

家庭農(nóng)場(chǎng)雖然使用或租賃所在集體或其他農(nóng)戶的農(nóng)用土地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但由于已經(jīng)成為獨(dú)立注冊(cè)登記的法人單位，與過去的農(nóng)戶、專業(yè)戶與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了變化。在村民自治的基層政權(quán)和經(jīng)濟(jì)組織的雙重體制下，家庭農(nóng)場(chǎng)的土地產(chǎn)權(quán)地位和使用經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，存在和集體利益及其他成員發(fā)生矛盾及沖突的可能，如集體或國(guó)家需要為公共利益占用或使用農(nóng)場(chǎng)的土地，或家庭農(nóng)場(chǎng)所使用的其他農(nóng)戶的轉(zhuǎn)包土地的契約關(guān)系發(fā)生變化，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)都是潛伏的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的長(zhǎng)期性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及投資回收將構(gòu)成威脅。調(diào)查發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)場(chǎng)主最擔(dān)心轉(zhuǎn)包的土地被轉(zhuǎn)包戶以各種理由要求提前收回，如外出打工年老后返鄉(xiāng)需要土地自己耕種，子女等家庭成員增加，等等。

五、促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的土地政策與措施

(一)通過申報(bào)、登記、注冊(cè)等程序，確立家庭農(nóng)場(chǎng)從事獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的法人資格，實(shí)行扶持發(fā)展的優(yōu)惠政策。

目前工作的重點(diǎn)是按照自愿的原則，將符合標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)大戶“升級(jí)”為家庭農(nóng)場(chǎng);將一部分以種養(yǎng)業(yè)為主業(yè)的個(gè)體私營(yíng)工商業(yè)戶轉(zhuǎn)為家庭農(nóng)場(chǎng)登記注冊(cè);引導(dǎo)一部分“假合作社”的專業(yè)大戶名正言順地轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng)，形成“家庭農(nóng)場(chǎng)+合作社+農(nóng)戶”的組合關(guān)系。要根據(jù)有關(guān)政策，確立其利用土地使用權(quán)和房屋、大型生產(chǎn)工具等固定資產(chǎn)作為抵押進(jìn)行銀行貸款的合法地位。政府將家庭農(nóng)場(chǎng)納入行業(yè)化的管理渠道，建立家庭農(nóng)場(chǎng)協(xié)會(huì)。將涉及家庭農(nóng)場(chǎng)的土地整理、農(nóng)用道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)納入政府公共投資項(xiàng)目管理。家庭農(nóng)場(chǎng)繼續(xù)享受政府發(fā)放的對(duì)農(nóng)戶的各種農(nóng)業(yè)直接性財(cái)政補(bǔ)貼，如糧食種植、良種、農(nóng)機(jī)購(gòu)置、柴油等補(bǔ)助，以扶持家庭農(nóng)場(chǎng)健康、有序發(fā)展。

(二)大力推進(jìn)土地確權(quán)工作，明晰家庭農(nóng)場(chǎng)在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍土地產(chǎn)權(quán)邊界和與其他農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

在目前開展的土地確權(quán)工作中，明確劃定現(xiàn)有的農(nóng)戶家庭、村集體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。界定農(nóng)戶的宅基地、承包地的邊界、面積和承包使用年限;完善和規(guī)范所經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)包、租賃土地的合同與契約關(guān)系。要明確擬建立的家庭農(nóng)場(chǎng)所擁有的各類型土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系;及時(shí)處理好過去簽訂的不規(guī)范的土地轉(zhuǎn)包協(xié)議和合同，以及家庭農(nóng)場(chǎng)與其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體之間存在的土地代耕、租賃、抵押、入股、再轉(zhuǎn)包等關(guān)系，盡量消除產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患。通過明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)穩(wěn)定的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(三)積極解決家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面臨的轉(zhuǎn)包、租賃土地的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。

在目前土地流轉(zhuǎn)有償化的背景下，家庭農(nóng)場(chǎng)要擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模就必然面臨有償使用的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，尤其是對(duì)于從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)。目前較為可行的辦法是由政府建立家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展基金，通過政府財(cái)政補(bǔ)貼的公共產(chǎn)品扶持方式，解決家庭農(nóng)場(chǎng)的轉(zhuǎn)包、租賃土地的有償費(fèi)用支付問題。

配合人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度和流轉(zhuǎn)機(jī)制。隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和戶籍制度等改革的推進(jìn)，大批進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭成員的完全市民化問題已經(jīng)列入議事日程。要實(shí)現(xiàn)一般轉(zhuǎn)移農(nóng)戶的承包地、宅基地的永久性退出，必須以有償?shù)耐恋禺a(chǎn)權(quán)出讓交易方式進(jìn)行。由于多數(shù)農(nóng)村的村集體缺乏經(jīng)濟(jì)能力，因此不可能由村集體來為個(gè)體私人經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的家庭農(nóng)場(chǎng)無償?shù)奶峁┩恋刭Y源。一般地說，可行的辦法僅能由政府利用扶持農(nóng)業(yè)的公共財(cái)力來完成。政府可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、宅基地復(fù)墾耕地和市場(chǎng)出售土地指標(biāo)的機(jī)制，使農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)化轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民定居城鎮(zhèn)的資金或資本。以此機(jī)制為基礎(chǔ)，在村集體組織范圍內(nèi)將已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的農(nóng)戶的承包地永久的轉(zhuǎn)讓給現(xiàn)有的家庭農(nóng)場(chǎng)使用，或集中土地支持一些有條件的農(nóng)戶建立新的家庭農(nóng)場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)在法律上確定家庭農(nóng)場(chǎng)所使用土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)這些土地實(shí)行用途管制，防止擅自改變用途將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

〔1〕郭正模.也談農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集中〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，1997，(11).

【責(zé)任編輯:王喜梅】

F321.1

A

1008－9187－ (2013)06－0106－04

國(guó)家社科基金2010年西藏特別重大委托項(xiàng)目“西藏地區(qū)重要高原農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)與扶持政策研究”(XZ1025)

郭正模，四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員，四川 成都 610072。