● 林興初

作者系中共浙江省臺州市委黨校副教授

為有效解決農村社會管理中復雜多變的矛盾和問題，浙江省玉環(huán)縣龍溪鄉(xiāng)黨委自2001年起探索農村基層黨組織服務群眾、服務社會、服務發(fā)展的社會管理新機制，不斷健全完善全程辦事代理制度，著力鄉(xiāng)村兩級全程辦事服務中心建設，引導黨組織和黨員在為群眾辦實事辦好事中創(chuàng)先爭優(yōu)。

一、“龍溪實踐”：農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理的本土化累積

我們把多年來浙江省玉環(huán)縣龍溪鄉(xiāng)農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理的本土化累積歸結為“龍溪實踐”，即以服務型黨組織建設夯實了農村社會管理的組織基礎，以鄉(xiāng)村兩級全程辦事服務中心建設奠定了農村社會管理的社會基礎，以多平臺社會參與機制建設擴大了農村社會管理的群眾基礎。

（一）服務型黨組織建設：農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理的組織基礎

1.抓核心——鄉(xiāng)機關服務型黨組織建設。龍溪鄉(xiāng)在鄉(xiāng)機關黨組織中實施“凝聚力”工程，積極開展“廉潔高效強隊伍，服務基層當先鋒”行動。其一，全力打造“親情服務、溫馨龍溪”的機關黨建品牌，積極開展“群眾滿意科室”評比、機關支部與村企支部結對共建活動，不斷完善機關干部“六必訪”制度。其二，以學習型黨組織建設提升機關干部服務能力水平，在堅持對機關干部進行日常學習教育的基礎上，還從強化機關干部的服務意識、效能意識、團隊意識、廉潔從政意識入手，積極組織了多層次的專門學習培訓活動。

2.抓重點——村級服務型黨組織建設。龍溪鄉(xiāng)在村級黨組織中實施“分類提升”工程，深入開展“推動發(fā)展強堡壘，服務農村當先鋒”行動。根據(jù)村級黨組織班子情況將全鄉(xiāng)20個行政村黨組織分為一類支部（村黨組織班子團結，戰(zhàn)斗力、凝聚力強，村級事業(yè)發(fā)展突出）、二類支部（村黨組織班子基本團結，戰(zhàn)斗力、凝聚力欠強，村級事業(yè)發(fā)展處于被動應付狀態(tài)）和三類支部（村黨組織班子人心渙散，喪失戰(zhàn)斗力，村級事業(yè)停滯不前），并分別制定創(chuàng)先目標，實行分類爭創(chuàng)，積極實施“一類支部上水平、二類支部上臺階、三類支部變面貌”的“分類提升”工程。

3.抓發(fā)展——企業(yè)服務型黨組織建設。龍溪鄉(xiāng)在企業(yè)黨組織中實施“編組共創(chuàng)”活動，大力開展“加快轉型促發(fā)展，服務企業(yè)當先鋒”行動。近年來，按照“圍繞經(jīng)濟抓黨建，抓好黨建促發(fā)展”的思路，采取地域相鄰、行業(yè)相近聯(lián)合“編組共建”的方式，逐步實現(xiàn)了非公企業(yè)黨組織的全覆蓋，很好地解決了非公企業(yè)存在黨建資源不足、組織力量相對薄弱、發(fā)揮作用難等難題，并通過“編組共創(chuàng)”，以5個編組區(qū)的核心企業(yè)為支點，帶動62家規(guī)模以上企業(yè)開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動。

4.抓特色——外來服務型黨組織建設。龍溪鄉(xiāng)在外來黨組織中實施“磁石”行動，開展“愛崗敬業(yè)樹形象，雙向服務當先鋒”行動。龍溪鄉(xiāng)外來人員約1.5萬，且來自湖北蘄春的近8000人。為做好外來流動人口服務管理工作，該鄉(xiāng)在2007年初成立全省首個外來務工黨建工作站——蘄春黨建工作站。其一，“蘄春黨建工作站”積極提供法律咨詢、各類矛盾糾紛調解等服務，參與解決各類矛盾糾紛和外來人員訴求。其二，“蘄春黨建工作站”積極推進“遠教親情通道”常態(tài)化建設，運用遠程網(wǎng)絡開展一系列“新龍溪人”服務活動，通過可視電話、網(wǎng)絡視頻和遠程教育平臺，既很好地為“新龍溪人”與家鄉(xiāng)親人特別是留守兒童搭建便捷、可視的溝通平臺，彌補了親情疏離的缺憾，又豐富了“新龍溪人”日常生活中的就業(yè)培訓、文化娛樂需求，使他們又好又快地融入當?shù)厣鐣?。其三，“蘄春黨建工作站”通過走訪面談、雙向約談、集中懇談等方式，深入掌握外來流動黨員的思想、工作和生活等情況，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。目前，該黨建工作站還加掛“新民服務站”牌子，服務對象擴展至整個龍溪外來人員。近年來，龍溪鄉(xiāng)依托這一服務管理新平臺，不斷創(chuàng)新流動黨員和農民工管理服務新機制，以“融入異鄉(xiāng)當先鋒、貼心服務作表率”為載體，充分發(fā)揮蘄春黨建工作站黨支部的磁石效應，通過心貼心的服務（采取“老鄉(xiāng)服務老鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鄰管理鄉(xiāng)鄰、親情感化親情”的方式；設立新龍溪人應急救助關愛基金等），增強外來黨員及外來人員對龍溪鄉(xiāng)的歸屬感[1]。

（二）鄉(xiāng)村兩級全程辦事服務中心建設：農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理的社會基礎

1.以社會需求為導向構建服務平臺。龍溪鄉(xiāng)面對群眾辦事（比如辦個證、交個費、領個執(zhí)照等日常生活之事）經(jīng)常碰到“門難進、人難找、臉難看、事難辦”的情況，從2001年初開始探索實施“全程辦事代理制”，“變群眾跑為干部跑，變多次辦為一次辦，隨意辦為規(guī)范辦”，并把這一制度稱為“全程為民服務代理制”。2002年4月25日，中央電視臺在新聞聯(lián)播頭條播出了龍溪鄉(xiāng)這一做法，全程辦事代理制迅速在全國各地得以推廣。如今，龍溪鄉(xiāng)群眾只要將辦事相關材料交到“全程辦事代理室”，接下來無論程序有多復雜，涉及多少部門科室，承辦工作人員會在規(guī)定期限內代為辦妥后再送回群眾手中。自龍溪鄉(xiāng)實施“全程為民服務代理制”之后，這種便民、利民、惠民的舉措已在龍溪落地生根，“辦事到窗口，服務找干部”已深入人心，已成為群眾辦事的“直通車”[2]。

龍溪鄉(xiāng)為完善全程辦事代理制，先后推行“一三五”為民服務制、村干部坐班制、村情檔案管理等制度，努力健全鄉(xiāng)、村兩級全程辦事服務體系，積極打造服務品牌。其一，在硬件建設上要求標準化。制定村級服務中心建設標準，全鄉(xiāng)20個行政村按照“十個一”（一個場所、一塊牌子、一套制度、一本臺帳、一部電話、一臺電腦、一名以上代辦人員、一套辦事須知、一個公示欄、一張便民服務卡）的標準建設村級服務中心，統(tǒng)一視覺識別系統(tǒng)，規(guī)范服務標識、標牌和上墻制度，以明顯的標識方便群眾辦事。擴建鄉(xiāng)辦事服務中心，整合公安、國土、稅務、工商等部門站所服務資源，設置社會保障、村鎮(zhèn)建設、黨員服務等12個服務窗口。其二，在辦事內容程序上要求透明化。鄉(xiāng)級全程辦事服務中心則將辦事程序、所需資料、辦結時限等信息在便民服務手冊、服務網(wǎng)站、電子顯示屏進行公開，建立辦事網(wǎng)絡服務系統(tǒng)，實現(xiàn)信息互動交流，方便監(jiān)督管理。明確村級全程辦事服務中心的服務項目內容，包括辦類事項、代辦類事項、陪辦類事項、咨辦類事項、調解類事項等5大類。其三，在辦事結果考核上要求制度化。鄉(xiāng)效能辦負責對鄉(xiāng)村兩級服務中心工作情況的督查，定期組織群眾評議、窗口互評、領導點評，同時聘請了部分縣鄉(xiāng)兩級代表委員以及部分企業(yè)家作為服務中心的監(jiān)督員，暗訪、抽查辦事服務中心辦事質量、效率和態(tài)度，實施對辦事服務的監(jiān)督，每月初按服務中心辦件總數(shù)的5%隨機抽取服務對象進行回訪，激勵工作人員比素質、比服務、比奉獻。出臺《龍溪鄉(xiāng)村級便民服務中心建設星級考評辦法》，開展村級服務中心星級考評活動，從基礎工作、運行情況、群眾評議三方面對村級服務中心進行量化考核打分，并把全程辦事服務納入黨建目標考核，考評結果每年書面通報，并給予相應的物質、精神和政治獎懲。

2.以方便群眾為理念拓寬服務范圍。龍溪鄉(xiāng)通過整合基層站所資源和充分利用村級各種服務資源，引導各村（社區(qū)）將綜治工作站、信訪調解中心、文化俱樂部、遠程教育點實行統(tǒng)一管理，積極發(fā)揮駐村干部、村干部和大學生村官等群體的作用，共同開展便民服務，延伸全程辦事服務范圍，把窗口服務拓展到企業(yè)、外來務工人員，將服務送進群眾家門。如今，全程辦事服務中心已不僅僅局限于窗口各項辦事服務，還延伸到各類矛盾糾紛調解、就業(yè)指導、法律咨詢、求助等服務。

3.以利民惠民為根本規(guī)范服務行為。龍溪鄉(xiāng)正積極開展“五零”服務活動，大力打造和諧服務環(huán)境，讓群眾真正得到實惠。在服務內容上,鄉(xiāng)黨委、政府將審批項目和服務項目全部授權到全程辦事服務中心窗口，代理辦事項目從原先的47項增加到現(xiàn)在的91項，實現(xiàn)服務授權“零保留”；在服務流程上,實行“一窗口受理、一程式辦事、一條龍服務”模式，簡化辦事程序，減少辦事環(huán)節(jié)，中心工作人員直接面對群眾受理，實現(xiàn)服務流程“零障礙”；在服務態(tài)度上,對不能辦理或超越鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權范圍事項，做好解釋工作，群眾辦理有困難的，服務中心負責協(xié)調，派專人代辦或陪辦，實現(xiàn)服務受理“零拒絕”；在服務對象上,選派業(yè)務能力強的業(yè)務骨干到服務中心，設立黨員示范崗、青年先鋒崗，實行無差別服務，實現(xiàn)服務對象“零差別”；在服務時效上,建立24小時工作日辦理制和業(yè)余時間預約辦理制，縮短辦理時間，確保窗口服務高效運轉，實現(xiàn)服務事項“零積壓”。就2010年而言，龍溪鄉(xiāng)全程辦事代理窗口共受理辦事申請2317件，辦結率達98.5%，群眾滿意率為98.2%，一次性辦成率達86.6%，群眾回訪滿意率為100%。

（三）多平臺社會參與機制建設：農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理的群眾基礎

1.本地人員的“民主懇談與聽證”制度。龍溪鄉(xiāng)充分運用“民主懇談”這個重要載體，不斷暢通公眾的利益表達渠道，對涉及群眾切身利益的重大項目、鄉(xiāng)村重大事項決策，積極推行決策聽證會、民主懇談會、矛盾協(xié)調會制度，在鄉(xiāng)村兩級黨組織的領導下，召開會議，通報情況，提案質詢，釋疑論證，形成了“有事把群眾請來聽證，無事到群眾中去懇談”的良好民主氛圍，讓廣大群眾與黨員干部直接交流，積極引導群眾依法有序參與到公共事務的管理、決策、監(jiān)督中來。

2.外來人員的“圓桌議政”制度。為引導外來務工人員積極融入龍溪鄉(xiāng)，積極探索實施外來人員“圓桌議政”制度（即對公共政策，特別是涉及外來流動人員利益的政策出臺前、實施中，或對社會關注的外來流動人員熱點、難點問題，采取決策層與“議政員”平等交流、信息開放的協(xié)商對話形式，修正和完善相關政策），進一步為外來流動人口提供參政議政的制度平臺，不斷拓寬其訴求溝通參政議政等渠道?！白h政員”不僅把“老鄉(xiāng)”的訴求上達各黨委政府，而且也把黨委政府相關的政策下遞給“老鄉(xiāng)”，還參與本地人與“老鄉(xiāng)”之間糾紛的調節(jié)和溝通，甚至他們還被推薦為黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及人民法院陪審員等，積極行使參政議政的話語權，充分表達外來人員的利益訴求。

3.黨代表工作室。龍溪鄉(xiāng)根據(jù)“有利于黨員群眾向代表反映情況、有利于代表開展活動、有利于擴大工作影響”的原則，把黨代表工作室建在交通便捷、人口集中的地方，并將所轄區(qū)域劃分為單元網(wǎng)格，實現(xiàn)組織全覆蓋，創(chuàng)建了“群眾——代表——黨委”三方的互動參與平臺，進一步暢通了基層黨組織與群眾聯(lián)系的渠道，不斷夯實了農村社會管理的群眾基礎。黨代表工作室通過定期接待、民主懇談、調研視察、建言獻策、學習交流等活動，發(fā)揮了黨代表聯(lián)系服務黨員群眾、收集和反映社情民意、參與黨內重大事項決策等作用，推動了黨組織對社會問題的解決，化解了社會不穩(wěn)定因素，創(chuàng)新了社會管理方式。

二、“民生·民主·法治”：農村社會管理的創(chuàng)造性轉換

龍溪鄉(xiāng)的實踐無疑是基層黨組織創(chuàng)新農村社會管理科學化水平的一個藍本，是對傳統(tǒng)農村管理模式的主動革新，在農村社會管理的內容、主體和方式等方面進行全面創(chuàng)新，并把“民生、民主、法治”作為提升農村社會管理科學化水平的核心價值所在，形成了農村社會管理服務新格局。其要旨就在于：通過對黨的基層組織資源的整合,增強了農村基層黨組織的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力,鞏固了黨的執(zhí)政基礎；通過對農村公共服務水平的提升,切實地改善了農民的生產生活條件，促進人民安居樂業(yè)，增強了群眾滿意度和幸福感；通過對民主協(xié)商機制的制度規(guī)范化，暢通了群眾利益表達渠道，維護了群眾合法權益，實現(xiàn)了農村社會和諧穩(wěn)定。

（一）注重農村社會管理目標現(xiàn)實化，強化黨在基層科學執(zhí)政，實現(xiàn)社會管理從“強化管制”向“優(yōu)質服務”的根本轉變

龍溪鄉(xiāng)的社會管理創(chuàng)新目標自始至終立足于農村的實際和農民的需求，從保障和改善民生、切實維護群眾利益入手，為群眾提供更直接、更高效優(yōu)質的服務，體現(xiàn)了黨在基層科學執(zhí)政理念，提高了農村社會管理的科學化水平。龍溪鄉(xiāng)扭轉了“重管理輕服務”、“重經(jīng)濟輕民生”的做法。

（二）注重農村社會管理主體多元化，強化黨在基層民主執(zhí)政，實現(xiàn)社會管理從“為民做主”向“人民民主”的根本轉變

從龍溪鄉(xiāng)的實踐來看，有效的社會管理應該是多元主體參與的管理，在基層黨組織的領導下，充分發(fā)揮農民、企業(yè)和社會組織的積極性,實現(xiàn)多元主體共同參與管理社會，夯實了社會管理的民主基礎，體現(xiàn)了黨在基層民主執(zhí)政理念，提高了農村社會管理的科學化水平。其一，探索建立形式多樣的民主參與協(xié)商機制，完善社會各群體參與社會管理的渠道。其二，完善群眾監(jiān)督評價社會管理工作機制，不斷引導群眾參與到社會管理和服務過程中來。其三，建立不同社會主體間民主平等的社會合作機制，實現(xiàn)社會各群體在多元化的社會中和諧共處。

（三）注重農村社會管理理念制度化，強化黨在基層依法執(zhí)政，實現(xiàn)社會管理從主要“依靠政策管理”向“依法治理”的根本轉變

堅持社會主義法治理念并強化落實法治化的社會管理，是當代中國加強和創(chuàng)新社會管理的必然選擇。龍溪鄉(xiāng)在社會管理創(chuàng)新中積極貫徹民主法治理念，用制度化來處理社會各群體利益問題，從黨委政府到社會民眾都致力于樹立起法治信仰和法治習慣，把政治經(jīng)濟社會生活納入制度化軌道，體現(xiàn)了黨在基層依法執(zhí)政理念，提高了農村社會管理的科學化水平。其一，建立社會管理和服務工作的長效機制,實現(xiàn)社會管理和服務的常態(tài)化、機制化。其二，在創(chuàng)新社會管理機制的基礎上，整合社會管理流程，強化服務功能，以群眾需求為導向，整合管理職能和社會資源，推進“一個流程服務到底、一個平臺整合資源、一個中心服務群眾、一個機制監(jiān)督落實”的運行機制，形成“一站式”、“一條龍”的規(guī)范化服務體系，做到了依法高效規(guī)范辦事，夯實了社會管理的平臺基礎。

三、總結性評述

龍溪鄉(xiāng)所進行的農村社會管理創(chuàng)新，實際上在某種程度已經(jīng)表明了國家在農村基層社會治理的創(chuàng)新方向所在，體現(xiàn)了基層黨的領導、群眾自治、依法辦事三者的有機統(tǒng)一，是農村基層黨組織在創(chuàng)新社會管理中的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的生動實踐，也為我國農村基層黨組織提高創(chuàng)新社會管理科學化水平提供了很多有價值的啟示，但這一實踐模式仍有一定的提升空間。

首先，就宏觀層面而言，要加強頂層設計，健全農村基層社會管理體制。當下，中國社會管理體制改革必須要與其他體制改革相配套，要有頂層制度的設計理念，否則就社會管理而社會管理是改不下去的。因此，中央就要進一步嚴格界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會管理的權力邊界和責任范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會管理的權、責、利以法律的形式確定下來，健全農村基層社會管理體制，著力理順條塊關系和權責不對稱等突出問題。要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，推動黨的組織資源、社會管理資源向農村傾斜，著力構建起以基層黨組織為核心的基層社會管理體系[3],為農村基層黨組織創(chuàng)新社會管理提供法律支撐和制度保障。

其次，就農村基層黨組織自身而言，要主動適應社會需求變化，提高農村社會管理的能力和水平。龍溪鄉(xiāng)作為沿海發(fā)達地區(qū)的農村，隨著農村社會快速轉型，農村社會管理內容也在不斷變化。當前，突出表現(xiàn)為：利益主體日益多元化，社會各群體的利益訴求不斷多樣化，這就對農村基層黨組織提出了新的挑戰(zhàn)。為此，農村基層黨組織就要主動順應形勢變化，積極承擔起社會管理、公共服務等職能，從組織機構設置、隊伍建設和工作機制等方面入手，切實加強農村基層黨組織自身建設，著力提升農村基層黨組織的社會管理能力，通過對多元治理主體價值觀念、組織結構、利益結構的有效整合，從而實現(xiàn)黨在農村社會管理體制中的領導地位[4]，不斷提高社會管理科學化水平。

再次，就治理理念而言，要完善公眾參與機制，創(chuàng)新農村基層社會治理模式。從龍溪鄉(xiāng)的實踐看，已呈現(xiàn)出多方參與、共同治理社會事務的發(fā)展態(tài)勢。但農村社會管理的各種組織資源及其治理理念、途徑、方式還有待進一步整合，多元治理中的離散、沖突現(xiàn)象仍有不同程度存在。因此，農村基層黨組織就要有效整合各種資源，積極培育農村自治力量和社會組織，不斷提升群眾自我管理的能力水平，通過建立有序參與機制和利益均衡機制，主動引導社會組織和公眾依法有序參與社會管理，并要不斷開放農村社會公共事務的管理空間，最終使農村社會管理成為以黨和政府為主導、民間組織為中介、村民自治為基礎、農民群眾廣泛參與的互動過程，在互動過程中，通過合理的截取、理性的表達及制度化的保障[5]以確保治理的民主化和科學化。

[1]龍溪鄉(xiāng)蘄春黨建工作站資料匯編[C].2011.5.

[2]龍溪鄉(xiāng)全程辦事服務中心資料匯編[C].2011.5.

[3]鐘漲寶，狄金華.社會轉型與農村社會管理機制創(chuàng)新[J].華中農業(yè)大學學報（社會科學版），2011（2）.

[4]陳曉莉.農村社會管理中基層黨組織的社會整合功能[J].理論探討，2011（3）.

[5]楊春福.善治視野下的社會管理創(chuàng)新[J].法學，2011（10）.