孫才志,馬國棟,湯瑋佳

(遼寧師范大學海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心,遼寧 大連 116029)

隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入,人們認識到生態(tài)環(huán)境對人類發(fā)展的重要作用,保護和建設生態(tài)環(huán)境,促進人與自然的和諧發(fā)展成為世界各國共同的選擇。生態(tài)補償作為協(xié)調(diào)資源環(huán)境利用與保護的重要手段日益受到世界各國的重視,對其理論研究與實踐的探索也日趨深入。在1992年聯(lián)合國發(fā)布的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀議程》中將生態(tài)補償表述為在環(huán)境政策制定上,價格、市場和政府財政及經(jīng)濟政策應發(fā)揮補充性作用;環(huán)境費用應該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費者的決策上;價格應反映出資源的稀缺性和全部價值,并有助于防止環(huán)境惡化。國外對生態(tài)補償?shù)难芯吭缬趪鴥?nèi)且生態(tài)補償?shù)挠嘘P政策也較為完善。歐美國家自20世紀70～80年代起就陸續(xù)制定了一系列生態(tài)補償制度。美國1985年設立了保護與儲備計劃(Conservation Reserve Program,CRP),這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農(nóng)場主自愿參加的退耕計劃。1993年荷蘭在修復高速公路時,把生態(tài)補償原則作為一項重要因素考慮,即對因修建高速公路而受損的生態(tài)系統(tǒng)進行修復或異地重建以彌補生態(tài)服務功能損失。Natasha等[1]針對生物多樣性保護的生態(tài)補償機制進行了較為深入的研究。他們利用生態(tài)學與經(jīng)濟學的交叉方法,提出了一套生態(tài)經(jīng)濟模擬程序,用以設計生物多樣性保護的生態(tài)補償方案。Cuperus等[2]將生態(tài)補償定義為對在社會經(jīng)濟發(fā)展中造成生態(tài)功能和質(zhì)量損害的一種補助,這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域。隨著生態(tài)補償理論的進一步發(fā)展,國外生態(tài)補償概念更為接近于“環(huán)境服務付費”(Payment for Ecosystem Services,PES)或“生態(tài)效益付費”(Payment for Ecological Benefit,PEB),根據(jù)生態(tài)服務功能的價值量向環(huán)境保護和生態(tài)建設者支付費用,以激發(fā)他們保護環(huán)境和生態(tài)建設積極性。

我國從20世紀80年代開始對建立生態(tài)補償機制進行探索,近年來取得了很大進展。葉文虎等[3]對城市生態(tài)補償能力的衡量與應用進行了研究;杜萬平[4]提出完善西部區(qū)域生態(tài)補償機制的建議;毛顯強[5]對生態(tài)機制補償?shù)睦碚撨M行分析;孔凡斌等[6]研究了森林生態(tài)補償制度的政策理論、對象、原則和實現(xiàn)途徑以及對于生態(tài)利益補償?shù)姆蓹C制;李文華等[7]對森林生態(tài)效益補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀進行分析并提出展望;鐘大能[8]提出了在西部民族地區(qū)完善財政生態(tài)補償機制的對策建議;李建建等[9]討論了流域生態(tài)區(qū)際補償?shù)闹鲗Ｊ脚c運行機制;張惠遠等[10]對于我國流域生態(tài)補償機制設計進行規(guī)劃;葛彥祥等[11]探討了水源地生態(tài)補償機制的構建與運作研究;胡振琪等[12]在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中嘗試進行生態(tài)補償;閔慶文等[13]對自然保護區(qū)生態(tài)補償機制、政策研究與實踐進展進行分析;馬愛慧等[14]提出構建基于土地優(yōu)化配置模型的耕地生態(tài)補償框架,通過核算耕地外部性建立耕地生態(tài)補償標準。

從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的對比分析來看，國外學者對生態(tài)補償機制和政策的研究比較成熟、完善,而國內(nèi)學者比較集中地從生態(tài)建設和生態(tài)保護兩個方面展開研究。我國學者在研究廣度上從最初的林業(yè)領域生態(tài)補償不斷向區(qū)域、流域等宏觀區(qū)域及水資源、礦產(chǎn)資源等重要生態(tài)要素的生態(tài)補償拓展;在研究深度上由單純的理論研究向應用對策研究轉變。另外在實踐層面上,國家在森林生態(tài)補償、流域生態(tài)補償、礦產(chǎn)生態(tài)補償及自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)阮I域實施了許多有效的工程措施,取得了許多成功經(jīng)驗。

綜合以上分析可以發(fā)現(xiàn),盡管國內(nèi)外在森林、草地、流域等典型生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補償機制研究方面取得了豐碩的研究成果,但關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯砍晒胁欢嘁?而構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)安全以及支持國家的可持續(xù)發(fā)展有著重要的理論和現(xiàn)實意義。我國是個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)承擔著養(yǎng)活十幾億人口和向工業(yè)化提供重要支撐的重任,且由于農(nóng)村人口眾多,農(nóng)村經(jīng)濟和生活水平滯后,農(nóng)業(yè)始終還是農(nóng)民的主業(yè),對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進行生態(tài)補償具有重要的實踐意義。此外,雖然我國在保障糧食安全上確實取得了很大成就,但所付出的資源與環(huán)境代價也是相當沉重的,在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的統(tǒng)籌發(fā)展上問題也比較突出,從長遠來看是不可持續(xù)的。特別是中央提出全面建設“小康”社會的目標之后,在糧食生產(chǎn)上農(nóng)民、地方政府和中央政府這三方的利益取向不同甚至是矛盾的,即國家要食物保障和生態(tài)保護、地方要財政和政績、農(nóng)民要增收。我國農(nóng)業(yè)面臨著眾多發(fā)展瓶頸,因此要在認清國情和世情的前提下,找到協(xié)調(diào)好國家、地方和農(nóng)民利益的途徑,從而最終促進我國“三農(nóng)”問題的順利解決。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的構建正是基于以上各個方面的考慮而提出的一種行之有效的決策。筆者對我國2000年和2010年糧食貿(mào)易虛擬資源-生態(tài)要素流量進行了估算,在此基礎上對基于虛擬資源-生態(tài)要素流動視角的我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制進行研究,期望能為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)安全和生態(tài)建設的協(xié)調(diào)發(fā)展及促進社會公平提供科學政策啟示。

1 我國農(nóng)業(yè)虛擬資源-生態(tài)要素流量的估算

1.1 研究對象和數(shù)據(jù)來源

大米、小麥、玉米三大糧食作物在世界谷物構成中占絕對優(yōu)勢,加之近年來我國由傳統(tǒng)的大豆出口國轉變?yōu)榇蠖惯M口國,因此大米、小麥、玉米和大豆四大糧食作物對于保證中國糧食安全具有重要的戰(zhàn)略意義,但因國內(nèi)大豆貿(mào)易量較小,統(tǒng)計資料有限,本文對其區(qū)際間貿(mào)易所產(chǎn)生的虛擬水流動量暫且忽略不計,所以選取大米、小麥、玉米作為研究對象,結果能夠基本揭示中國糧食貿(mào)易引起的資源-生態(tài)要素流動的大致規(guī)律。計算數(shù)據(jù)來源:①參考《中國農(nóng)業(yè)需水與節(jié)水高效農(nóng)業(yè)建設》[15]中各地區(qū)農(nóng)作物需水量的數(shù)據(jù);②國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品虛擬水含量研究文獻[16-20];③《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)業(yè)年鑒》、《歷年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》以及國家糧油信息中心公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等資料;④參考《中國食物供求與預測》對中國糧食流動的模擬和預測[21];⑤《中國水資源公報》、水利部農(nóng)田灌溉研究所對全國灌溉用水有效利用系數(shù)進行測算的結果及相關研究資料[5]。

1.2 我國農(nóng)業(yè)虛擬資源-生態(tài)要素流動格局

1.2.1 我國農(nóng)業(yè)虛擬資源要素流動格局

因糧食是一種耕地、水資源密集型產(chǎn)品,而耕地和水資源又是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中相對稀缺的資源,所以本文將虛擬水和虛擬耕地作為糧食貿(mào)易的虛擬資源要素。虛擬水流量的計算方法為調(diào)入、調(diào)出的糧食數(shù)量乘以各消費地區(qū)糧食單位產(chǎn)品虛擬水的含量,而糧食單位產(chǎn)品虛擬水含量的計算是農(nóng)作物單位面積上的需水量與農(nóng)作物單位面積上產(chǎn)量的比值。我國各地區(qū)各類糧食單位產(chǎn)品虛擬水含量計算結果見參考文獻[22]。虛擬耕地流量的計算方法為調(diào)入、調(diào)出的糧食數(shù)量乘以各消費地區(qū)糧食單位產(chǎn)品所需的耕地投入量[23],糧食單位產(chǎn)品所需的耕地投入量由農(nóng)作物播種面積比上農(nóng)作物產(chǎn)量求得,據(jù)此計算出2000年和2010年我國八大區(qū)域間糧食貿(mào)易的虛擬水、虛擬耕地流量關系矩陣,見表1和表2。表中的東北地區(qū)包括黑、吉、遼、內(nèi)蒙古;華北地區(qū)包括京、津、晉;黃淮海地區(qū)包括冀、豫、魯、皖;西北地區(qū)包括陜、甘、寧、青、新;東南地區(qū)包括滬、浙、閩;長江中下游包括蘇、鄂、湘、贛;華南地區(qū)包括粵、桂、瓊;西南地區(qū)包括渝、川、黔、滇、藏。

表1 2000年中國糧食貿(mào)易的虛擬資源要素流量關系矩陣 虛擬水×108m3/虛擬耕地×104hm2

表2 2010年中國糧食貿(mào)易的虛擬資源要素流量關系矩陣 虛擬水×108m3/虛擬耕地×104hm2

對比2000年和2010年中國糧食貿(mào)易虛擬資源要素流量關系矩陣,可以看出我國糧食貿(mào)易虛擬水和虛擬耕地國內(nèi)區(qū)際流動量呈遞增趨勢。從國內(nèi)區(qū)際虛擬資源要素流動來看,東北、黃淮海、長江中下游三個地區(qū)是我國虛擬水凈調(diào)出地區(qū),其他五個地區(qū)為虛擬水凈調(diào)入地區(qū)。近年來華南、東南地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快致使土地利用非農(nóng)化加速,虛擬水調(diào)入量激增;西北和西南地區(qū)由于經(jīng)濟相對不發(fā)達、農(nóng)業(yè)資源利用方式粗放及生態(tài)環(huán)境脆弱,耕地利用率與產(chǎn)出率極低,成為我國農(nóng)產(chǎn)品虛擬水調(diào)入?yún)^(qū)。2000年我國虛擬耕地凈調(diào)出區(qū)包括黃淮海、東北和西南地區(qū),而凈調(diào)入量最高的地區(qū)是華南和東南。西南小麥調(diào)出而大米和玉米調(diào)入,由于單位小麥所需耕地量要大于單位大米和玉米所需的耕地量,因而西南地區(qū)成為虛擬耕地凈調(diào)出區(qū)。2010年黃淮海和東北地區(qū)虛擬耕地凈調(diào)出量分別增加到521.3萬hm2和295.7萬hm2,而西南地區(qū)則因小麥調(diào)出量的減少成為虛擬耕地凈調(diào)入地區(qū)。華南、東南地區(qū)虛擬耕地調(diào)入量進一步擴大為292.1萬hm2和255.3萬hm2。長江中下游地區(qū)是我國重要的大米調(diào)出區(qū),但其玉米調(diào)入量也較大,且單位大米所需耕地量要小于單位玉米所需耕地量,所以長江中下游地區(qū)成為虛擬耕地凈調(diào)入地區(qū)。

1.2.2 我國農(nóng)業(yè)虛擬生態(tài)要素流動格局

化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的大量使用雖然提高了我國農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量,但同時也造成了我國大范圍的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化,筆者選取化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜作為糧食貿(mào)易的虛擬生態(tài)要素,且糧食貿(mào)易虛擬化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜流量的計算是以我國糧食貿(mào)易虛擬耕地流量的數(shù)據(jù)為基礎,先分別計算出我國各地區(qū)單位農(nóng)作物播種面積上的化肥、農(nóng)藥及農(nóng)膜施用量,然后再乘以各消費地區(qū)的虛擬耕地流量,據(jù)此計算出我國八大區(qū)域間2000年和2010年的糧食貿(mào)易虛擬化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜流量，見表3和表4。

由于我國糧食貿(mào)易虛擬生態(tài)要素是以虛擬耕地流量數(shù)據(jù)為基礎計算的,因此虛擬生態(tài)要素國內(nèi)區(qū)際流動量也呈擴大趨勢。從國內(nèi)虛擬生態(tài)要素區(qū)際流動來看,2000年和2010年東北、黃淮海地區(qū)均是虛擬生態(tài)要素的凈調(diào)出地區(qū),且凈調(diào)出量不斷擴大。華南、東南、華北、西北四個地區(qū)均是虛擬生態(tài)要素凈調(diào)入地區(qū),其中華南、東南和華北三種虛擬生態(tài)要素的凈調(diào)入量均呈遞增趨勢,尤其是華南和東南增幅最大,西北地區(qū)虛擬化肥和農(nóng)膜的凈調(diào)入量在減少,而虛擬農(nóng)藥的凈調(diào)入量有所增加。由此可知,我國黃淮海和東北地區(qū)在保障區(qū)際間糧食安全的同時農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境也承受著巨大壓力,且這種壓力呈逐步加劇趨勢。

2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制構建

2.1 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制建立的必要性

長期以來我國農(nóng)業(yè)政策的制定始終未能把生態(tài)建設放在重要地位,農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全和促進農(nóng)民增收之間一直存在著矛盾,且“三農(nóng)”問題突出,直接威脅到我國的農(nóng)業(yè)安全及國家的統(tǒng)籌發(fā)展。就虛擬水而言,華北、黃淮海、東北作為我國水資源較缺乏的三大區(qū)域卻有大量的虛擬水調(diào)出,意味著我國糧食貿(mào)易虛擬資源要素流動是從貧水區(qū)向富水區(qū)轉移,是對水資源的逆向配置,加劇了北方水資源短缺矛盾。就虛擬耕地而言,東北和黃淮海地區(qū)的人均耕地量要遠高于華南、東南和長江中下游三個主要調(diào)入?yún)^(qū),這實際上是以糧食為載體從耕地豐富地區(qū)向稀缺地區(qū)轉移耕地資源,在保障調(diào)入?yún)^(qū)糧食安全的同時利于緩解其耕地資源的壓力及實現(xiàn)地區(qū)有限耕地資源供給價值的最大化,但耕地調(diào)出區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日趨惡化且喪失了大量的發(fā)展機會成本。就虛擬生態(tài)要素而言,大量的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用引起的面源污染對調(diào)出區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不良的生態(tài)效應。

表3 2000年中國糧食貿(mào)易的虛擬生態(tài)要素流量關系矩陣 (化肥/農(nóng)藥/農(nóng)膜)×104t

表4 2010年中國糧食貿(mào)易的虛擬生態(tài)要素流量關系矩陣 (化肥/農(nóng)藥/農(nóng)膜)×104t

綜上所述,調(diào)出區(qū)在保障國家整體利益、滿足調(diào)入?yún)^(qū)糧食需求、支持調(diào)入?yún)^(qū)工業(yè)化和城市化發(fā)展的同時也付出了巨大的資源、生態(tài)、經(jīng)濟以及社會公平代價,影響社會福利在不同群體間的公平分配,在公平性原則的指導下就產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制作為協(xié)調(diào)環(huán)境利益分配關系的經(jīng)濟手段,有利于地區(qū)間及社會群體間利益的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展,符合國家統(tǒng)籌發(fā)展及社會主義新農(nóng)村建設的要求。

2.2 構建我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的理論基礎

2.2.1 外部性理論

當社會邊際成本收益與私人邊際成本收益背離時市場機制就無法發(fā)揮作用,這時候就需要利用外部力量,即政府通過稅收與補貼等經(jīng)濟手段進行干預,即外部性的內(nèi)部化[24]。然而現(xiàn)實由于資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本并未納入經(jīng)營者的生產(chǎn)成本,導致生態(tài)環(huán)境效益被無償占用。生態(tài)環(huán)境是公共物品,具有外部性,受益地區(qū)應對生態(tài)建設地區(qū)由于放棄工業(yè)化機會而受到的損失進行補償即機會成本補償,矯正區(qū)域生態(tài)建設,體現(xiàn)了公平原則,并最終促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。另外生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)功能重要、經(jīng)濟相對落后的地區(qū)緩解發(fā)展壓力的重要途徑在于較發(fā)達地區(qū)的外部推動,因此上級政府應積極干預地區(qū)間的合作,建設區(qū)域間協(xié)商和對話機制。

2.2.2 生態(tài)倫理學理論

在生態(tài)倫理學當中,生存?zhèn)惱碓瓌t具有十分突出的意義,而生態(tài)補償遵循“誰破壞,誰受益、誰補償”的原則正是符合生存?zhèn)惱磉@一生態(tài)倫理學原則[25]。生存?zhèn)惱碓瓌t突出表現(xiàn)在發(fā)展中國家求生存求發(fā)展及一國之內(nèi)貧困地區(qū)生存發(fā)展的倫理問題。

2.2.3 農(nóng)業(yè)多功能性理論

農(nóng)業(yè)系統(tǒng)是一種十分重要的生態(tài)系統(tǒng),但這一概念卻在相當長的一段時間內(nèi)被忽視,為了明確這一概念在這里引入農(nóng)業(yè)多功能性理論,它最早出現(xiàn)于20世紀80年代末90年代初日本的“稻米文化”中。農(nóng)業(yè)多功能性理論強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要的經(jīng)濟功能、社會功能、生態(tài)功能和文化功能,特別是在生態(tài)功能方面,即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在防止土壤侵蝕、保護植被、涵養(yǎng)水源、防災治洪等方面有巨大作用。農(nóng)業(yè)作為一個重要的生態(tài)系統(tǒng)及社會生產(chǎn)部門在恢復和維系自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護自然環(huán)境和自然資源的功能已越來越明顯。

2.2.4 弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)理論

首先,農(nóng)業(yè)因生產(chǎn)者眾多且較分散,供給彈性較大,而其作為一種生活必需品需求彈性卻較小,使得在買方市場條件下很容易造成豐產(chǎn)不豐收的現(xiàn)象；其次,農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)同時進行的,生產(chǎn)者除面臨較大的市場風險外,還面臨著較為嚴重的自然風險；再次,農(nóng)業(yè)的預期收益低、資金外流使農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的各項建設事業(yè)缺乏應有的經(jīng)濟支持,而且人才外流使農(nóng)村問題在很大程度上缺失了解決的推動力量。綜上可見,我國農(nóng)業(yè)具有生產(chǎn)周期長、環(huán)境影響大、回報見效慢等突出特征,這正是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的具體表現(xiàn),因此對農(nóng)業(yè)進行生態(tài)保護與生態(tài)補償具有普遍意義。

2.2.5 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展的理論要求人類在追求發(fā)展的過程中,應保持人類與自然之間的生態(tài)平衡,使發(fā)展不損害生態(tài)環(huán)境,不犧牲未來的利益,進而使得經(jīng)濟社會得到持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前,我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日趨惡化,農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的構建與實施既是可持續(xù)發(fā)展理論的突出表現(xiàn),也是基于現(xiàn)階段“三農(nóng)”問題、生態(tài)安全問題及國家長遠發(fā)展的考慮。

2.3 構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的具體內(nèi)容

2.3.1 補償主體

確定補償主體就是解決“誰補償”的問題。首先,政府應代表收益群體和區(qū)域向提供生態(tài)服務、并支付某種代價或做出利益犧牲的群體和區(qū)域進行轉移支付[27]。其次,應建立區(qū)際間農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付,調(diào)入?yún)^(qū)政府應給調(diào)出區(qū)政府合理的補償。最后,來自居民自愿的生態(tài)補償尚未引起足夠的重視。實際上在發(fā)達國家出于對優(yōu)良環(huán)境的追求,以“支付意愿”體現(xiàn)這種生態(tài)補償已經(jīng)十分普遍,甚至比政府的直接生態(tài)補償更加重要。

2.3.2 補償對象

確定補償對象就是解決“補償誰”的問題。國家、地方各級政府和虛擬資源-生態(tài)要素的消費方,即調(diào)入?yún)^(qū)需要對調(diào)出區(qū)進行補償,補償對象包括調(diào)出區(qū)地方各級政府和直接利益損失者。另外,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接參與者農(nóng)民來說,農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶ο蟊厝灰鋵嵉睫r(nóng)民身上。同時農(nóng)民由于進行生態(tài)保護而損失的發(fā)展成本也需要國家、受益區(qū)域及受益群體對其進行補償。

2.3.3 補償標準

補償標準解決的是“補多少”的問題。研究生態(tài)補償標準需要充分考慮到資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞的成本補償及生態(tài)環(huán)境保護造成的發(fā)展機會損失的補償。一般參照以下3方面的價值進行初步核算[26]:①生態(tài)保護者投入的人力、物力和財力及犧牲部分發(fā)展權的機會成本都應納入補償標準的計算之中;②生態(tài)受益者沒有為自身所享有的產(chǎn)品和服務付費,使得生態(tài)保護者的保護行為沒有得到應有的回報,產(chǎn)生了正外部性,為使生態(tài)保護的這部分正外部性內(nèi)部化,需要生態(tài)受益者向生態(tài)保護者支付這部分費用；③資源開發(fā)活動造成一定范圍內(nèi)的生態(tài)破壞現(xiàn)象直接影響到區(qū)域生態(tài)服務功能,需要通過對環(huán)境治理與生態(tài)恢復的成本進行核算,以此作為生態(tài)補償標準的參考。

2.3.4 補償方式

補償方式解決的是“如何補償”的問題。首先,在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償過程中,國家財政轉移支付是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹饕绞?但由于覆蓋面廣、補償機制不完善,且國家處于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、經(jīng)濟大發(fā)展時期,單純依靠國家縱向補償給國家財政會帶來巨大壓力。其次,在“誰受益,誰補償”原則的指導下,區(qū)域間的橫向轉移支付也是生態(tài)補償?shù)闹匾獊碓础^(qū)域橫向補償可采取多種方式,可通過稅收吸納補償基金,然后通過國家補償?shù)姆绞桨l(fā)放到被補償?shù)貐^(qū);也可采取跨區(qū)域進行投資或給予技術支持,推動其產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。最后,筆者認為可以在基金形式下進行區(qū)域間農(nóng)業(yè)生態(tài)補償,即通過建立區(qū)域間合作基金靈活的調(diào)動在生態(tài)服務上存在聯(lián)系的地方政府、企業(yè)及個人的可利用基金,使得受益地區(qū)支付生態(tài)服務成本的方式得以實現(xiàn)。

2.4 構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償長效機制——“拉力”與“推力”模式相結合

生態(tài)保護同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結合是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種基本要求和必然趨勢,通過構建農(nóng)業(yè)生態(tài)補償長效機制,將生態(tài)補償作為“推力”與發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)及盤活農(nóng)業(yè)生態(tài)資本的“拉力”相結合,實現(xiàn)“造血”與“輸血”的綜合治理。

2.4.1 發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的“拉力”

我國生態(tài)農(nóng)業(yè)是將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、自然資源的持續(xù)承受能力相適應作為指導思想,通過生態(tài)農(nóng)業(yè)建設,將利用資源、開發(fā)資源與保護資源集于一體;將專業(yè)化、商品化與社會化集于一體;將發(fā)展生產(chǎn)力與“富民”集于一體[27]。農(nóng)村貧困絕大部分和惡劣的生態(tài)條件有關,生態(tài)農(nóng)業(yè)重視生態(tài)學原理的根本特征決定了它必然對生態(tài)脆弱地區(qū)的重視,這有助于消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象。

2.4.2 盤活農(nóng)業(yè)生態(tài)資本的“拉力”

從某種意義上說生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞決定了生態(tài)系統(tǒng)服務功能的大小,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要素及其組織結構是人類社會存在和發(fā)展的某種資本,稱之為“生態(tài)資本”,即充分、綜合的利用優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境,著重提高產(chǎn)品的品質(zhì)和生產(chǎn)的品位,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境附加值[26]。應用生態(tài)資本運營管理指導農(nóng)業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實意義,在發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力的同時提高農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)力,從而進一步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)潛力的經(jīng)濟價值。

3 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償若干政策建議

3.1 逐步建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法體系

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律法規(guī)的制定需要對相關利益各方的權利、義務進行界定,明確補償內(nèi)容、對象、方式和標準,制定相應的激勵、約束制度。在立法過程中要堅持可持續(xù)發(fā)展原則,將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護有機結合起來,根據(jù)不同地區(qū)的具體情況進行分類補償。另外生態(tài)補償要循序漸進,可規(guī)劃、制定階段性目標及總體目標,同時要統(tǒng)一協(xié)調(diào)好各級別、各部門之間的工作進程,提高效率。重視試點建設,選擇有條件的地方研究探索農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)挠嘘P辦法、標準、制度等,取得經(jīng)驗后再逐步推開。在各種條件具備時擇機推出《中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償條例》或《中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法》,使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作有法可依。

3.2 建立多元化的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償融資機制

中央政府財政轉移支付是最直接、最容易實施的手段。建議按照平等的公共服務原則,增加對農(nóng)業(yè)生態(tài)脆弱區(qū)和保護區(qū)的支持力度,嘗試征收農(nóng)業(yè)生態(tài)補償費,為農(nóng)業(yè)生態(tài)稅的設置奠定基礎。地方政府除了負責區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的建立之外,在一些主要依靠財政支持的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中應根據(jù)自身財力情況給予支持和合作,以發(fā)揮中央和地方財政的雙重作用。再有要積極探索使用市場手段補償農(nóng)業(yè)生態(tài)效益的可能途徑,包括拉動人們對生態(tài)服務的需求,抓住公眾的支付意愿;加大對私人企業(yè)的激勵,采取積極鼓勵政策;加強同財政金融部門的聯(lián)系,尋求相關專家的幫助和技術支持,建立農(nóng)業(yè)專項補償基金;尋求國外援助支持等方面,促使補償主體、補償方式的多樣化。從國際經(jīng)驗上來看,國際金融組織是很多國家生態(tài)補償?shù)耐苿诱?利用國內(nèi)外政策性銀行的力量,以低息或無息貸款的形式籌集農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設的啟動資金,加快農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的實施進程。

3.3 分期推進,逐步建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償管理體制

近期,抓緊整合部門內(nèi)部和區(qū)域內(nèi)部的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作,對于跨部門和跨行政區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作,上級部門應給予協(xié)調(diào)和指導。中期來看,設立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領導小組,由國務院主管領導任主任,農(nóng)業(yè)部設立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償常設機構,負責國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調(diào)管理,行使生態(tài)補償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督等相關職責。在各省、自治區(qū)、直轄市以及地、縣級分設主管領導小組,具體貫徹實施中央關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)囊幌盗兄贫扰c措施。各級部門建立由專家組成的技術咨詢委員會,負責相關政策和技術咨詢。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接參與者,要將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)墓芾聿块T細化到農(nóng)戶,由村民委員會牽頭形成農(nóng)村生態(tài)補償互助組。要最大限度地降低因部門割裂引發(fā)的負面效應,積極協(xié)調(diào)廣大農(nóng)民和地方政府、中央的利益取向。展望長遠,應該采取更加明確的分權化改革,地方性相關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償事務由地方政府進行決策,國家農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領導小組負責規(guī)劃審批、標準制定和監(jiān)督執(zhí)法等職能。

3.4 加強對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)男麄鹘逃?/h3>

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是全社會的責任和義務,不僅需要政府的努力,更需要企業(yè)、公眾的積極參與。建議政府在采購中使用環(huán)保產(chǎn)品,在社會上倡導并形成綠色生產(chǎn)、綠色消費的良好習慣。通過各種媒體大力宣傳農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的重大意義,讓廣大民眾真正意識到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是實現(xiàn)國家社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的有力保證。進一步加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?使公眾積極主動的參與到生態(tài)補償中去。公眾在人與自然和諧發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境管理中處于主體地位,在執(zhí)行和遵守國家規(guī)定的生態(tài)環(huán)境政策的同時也應監(jiān)督企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償,用自己的行為促進全社會的綠色生產(chǎn)和綠色消費。針對人們對生態(tài)價值的模糊認識,大力宣傳“污染者付費,利用者補償”的意義,全面提高領導層、企業(yè)和公民的生態(tài)環(huán)保意識,增強農(nóng)業(yè)生態(tài)受害區(qū)居民和領導的維權意識以及受益地區(qū)干部群眾進行生態(tài)補償?shù)淖杂X性,從而在全社會形成生態(tài)環(huán)境不能免費享受的觀念,為建立和實施生態(tài)補償機制奠定濃厚的輿論基礎。

3.5 全面提升科技創(chuàng)新能力,建立綜合的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償科技支撐體系

生態(tài)補償是一個復雜的科學活動,涉及標準確定、價值計算、制度設計等領域,為提出科學的解決方法和技術手段,需要加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和廣泛的國際合作。首先在國家層面上應該有一個農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況評估和區(qū)劃研究機構,廣泛開展農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)幕A研究,負責提出評價技術規(guī)范、測算技術和評估方法;其次應該建立不同類型的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測技術體系與環(huán)境污染防控技術體系,加強對突發(fā)環(huán)境污染事件的應急處理和預案體系建設;此外要適度增加預算內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目萍纪度?引進國外先進科技成果,支持已有科技成果的示范推廣,不斷推進與深化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯窟M程。

3.6 努力將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度納入國家、地方和部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,人們必須在反思傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式根本缺陷的基礎上,設計出一套應對多利益主體參與公共事務的制度安排,農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度正是適應這種需求的一種新的制度安排。為了更好地發(fā)揮該制度的作用,國家可采取誘導性與強制性兩種制度變遷模式相結合的方式。一方面國家要旗幟鮮明地將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度融入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、國家扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃和“三農(nóng)”政策中,在國家層面上起到示范引領作用;另一方面國家要積極引導地方政府、相關部門認識到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的重要性,增強地方政府、相關部門推行該制度的主動性與積極性,促使地方政府、相關部門將讓該制度納入到地方和部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃中去,早日實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)發(fā)展模式到現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉變。

綜上所述,我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策制定應集中考慮以下幾個方面:①持久的直接經(jīng)濟補償是一項十分重要的經(jīng)濟激勵手段;②建立嚴格的生態(tài)建設和保護的責任約束機制是保證補償政策實施效果的重要條件;③在實施項目補償過程中,要充分考慮政府財政能力和公共服務能力,在區(qū)域補償標準和補償強度上有所區(qū)別;④在制定和實施生態(tài)補償政策過程中要尊重當?shù)鼐用褚庖姾驼斝枨?⑤生態(tài)補償需要法律機制的長效約束;⑥要將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償提升到國家發(fā)展規(guī)劃層面上去。對于調(diào)入?yún)^(qū)的城鎮(zhèn)居民應給予一定的錢糧補貼,以保證其糧食安全和居民的生活質(zhì)量,并建立相應的社會保障體系;對于調(diào)入?yún)^(qū)農(nóng)戶來說由于一些農(nóng)業(yè)生態(tài)工程措施的開展而造成的農(nóng)民收益下滑、剩余勞動力增加等問題出現(xiàn),應加強推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程及構建相應的就業(yè)保障體系,減輕農(nóng)民的經(jīng)濟負擔,也可通過生態(tài)移民項目來緩解壓力。對于調(diào)出區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),需要國家及地方鼓勵其采用先進、高效的生產(chǎn)方式,在資金、技術上予以支持,通過建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制,完善責任追究制度,對補償政策制定與落實要透明,在法律化、制度化的框架內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母咝?、合理發(fā)展。

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