從世界各國(guó)近代發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，城市化是和工業(yè)化、現(xiàn)代化相伴而行的，甚至可以說(shuō)，城市化乃是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要組成部分。其原因在于， 工業(yè)化和現(xiàn)代化的核心內(nèi)容， 是勞動(dòng)、土地等生產(chǎn)要素從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移；而制造業(yè)和服務(wù)業(yè)需要一定程度的空間集聚才能有效率，這樣，城市化就成為工業(yè)化和現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。最近幾年中國(guó)的城市化在加速，這是一個(gè)十分可喜的現(xiàn)象。到去年，已經(jīng)有超過(guò)半數(shù)的勞動(dòng)力在城市中就業(yè)。但是和中國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，城市化也存在著一個(gè)效率太低的問(wèn)題：一方面，城市建設(shè)浪費(fèi)的資源太多，城市化的代價(jià)太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理， 營(yíng)運(yùn)效率很低，降低了城市工商業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和城市居民的生活質(zhì)量。

中國(guó)的城市化存在嚴(yán)重的效率問(wèn)題

從世紀(jì)之交開(kāi)始，許多省級(jí)、副省級(jí)城市大量征用城市周邊農(nóng)民的土地，大拆大建，用“攤大餅” 、平面擴(kuò)張的方式推進(jìn)城市化。

面對(duì)這種形勢(shì)，2005年以來(lái)，陸大道院士等資深專家一直大聲疾呼， 嚴(yán)肅地指出了這種大量耗費(fèi)土地資源，大建大馬路、大廣場(chǎng)、大建筑的“造城運(yùn)動(dòng)”，將會(huì)造成嚴(yán)重問(wèn)題，要求政府采取措施加以制止。2007年，由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯潘塞（M. Spence）、美國(guó)布朗大學(xué)的城市化專家漢德森（J. V. Henderson）牽頭的“中國(guó)改革和選擇”課題組，對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)行了全面評(píng)估。他們?cè)诮ㄗh中國(guó)加快城市化進(jìn)程的同時(shí)，指出了中國(guó)城市化存在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題和效率問(wèn)題，并且提出了許多中肯的建議。最近一個(gè)時(shí)期，許多中國(guó)學(xué)者，包括復(fù)旦經(jīng)濟(jì)系的同仁對(duì)城市化空間結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題做了深入的分析。十幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)外專家反復(fù)提出中國(guó)城市化中的效率問(wèn)題，可惜他們的意見(jiàn)似乎并沒(méi)有得到足夠的重視，而“造城運(yùn)動(dòng)”卻從省級(jí)、副省級(jí)城市擴(kuò)散到地級(jí)乃至縣級(jí)城市，全國(guó)各地超豪華的酒店賓館、辦公樓、政府大廈如雨后春筍般聳立起來(lái)。現(xiàn)有的高于500英尺（152.4米）的摩天大樓數(shù)量已經(jīng)接近美國(guó)，還有數(shù)百個(gè)摩天大樓拔地而起。中國(guó)很快就將成為超過(guò)美國(guó)摩天大樓數(shù)量一倍以上的摩天大樓王國(guó)。這種比拼造大城的運(yùn)動(dòng)造成了種種消極的后果。

1.“攤大餅”式的“造城運(yùn)動(dòng)”極大地浪費(fèi)土地資源。中國(guó)是一個(gè)土地短缺的國(guó)家，本來(lái)應(yīng)該惜土如金；但是，由于政府可以以極低的代價(jià)從農(nóng)村集體征用土地，土地價(jià)格的扭曲，卻形成了一種大量浪費(fèi)土地的城市化模式。城市化的要點(diǎn)在于人口的城市化，土地城市化只是人口城市化必須付出的代價(jià)。但在中國(guó)，土地城市化的速度大大地超過(guò)了人口城市化的速度，土地資源的浪費(fèi)十分驚人。城市居民的人均占地面積和工商業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值耗用的土地面積都超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家許多倍。還遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城市化，許多地方已經(jīng)鬧起了土地荒。

2005年，筆者出版了《中國(guó)增長(zhǎng)模式的抉擇》。讀過(guò)這本書(shū)的人就會(huì)知道，筆者在近年來(lái)研究中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，就是從接觸到粗放的城市化方式引起的土地資源的短缺的問(wèn)題開(kāi)始的。那是在2003年，深圳市領(lǐng)導(dǎo)在市委市政府高級(jí)顧問(wèn)會(huì)上提出，深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過(guò)度輕型化”，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的“重型化”（后稱“適度重型化”），建設(shè)大煉油廠、大汽車廠等等，以便提高GDP總量。但是深圳已經(jīng)沒(méi)有成片土地可用了，要求從附近地區(qū)劃入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)提供建設(shè)用地。筆者和另一位深圳市委市政府的高級(jí)顧問(wèn)高尚全同志都認(rèn)為此議不妥。當(dāng)時(shí)筆者查閱了有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)香港的可用土地面積略小于深圳，香港的GDP是深圳的7倍，香港的可用土地只使用了22%，深圳卻已經(jīng)無(wú)地可用了。顯然深圳的問(wèn)題并不是出在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過(guò)度輕型化”上，而是效率不高，包括土地的使用效率不高，單位面積土地產(chǎn)生的產(chǎn)值太低。

2.“雙重二元結(jié)構(gòu)”拉大了居民收入水平差距。用大量占用農(nóng)民土地、而不給予充分補(bǔ)償?shù)霓k法推進(jìn)城市化，不但造成數(shù)量高達(dá)幾千萬(wàn)人的“失地農(nóng)民”，使中國(guó)出現(xiàn)“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的奇怪景觀。即使在城市內(nèi)，也存在 “偽城市化”的現(xiàn)象。這就是說(shuō)，上億的“農(nóng)民工”雖然已經(jīng)在城市中就業(yè)，但他們的身份、收入待遇和得到的政府服務(wù)都沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)城市化。相當(dāng)一部分城市居民并沒(méi)有成為市民，只不過(guò)是暫住在城市中的農(nóng)民。在這樣的情況下，一方面很難提高城市制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的技術(shù)和效率，另一方面造成貧富分化。人們常說(shuō)，中國(guó)貧富差距拉大的一個(gè)重要原因，是城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。更深入的觀察可以發(fā)現(xiàn)，我們這里存在的，是一種雙重的二元結(jié)構(gòu)：一方面是城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，另外一方面是在城市里面的二元結(jié)構(gòu)。這種雙重二元結(jié)構(gòu)是當(dāng)前貧富差距擴(kuò)大的一個(gè)重要原因，造成社會(huì)矛盾的激化。近年來(lái)沿海地區(qū)出現(xiàn)的“群體性事件”很多也是源于這種雙重的二元結(jié)構(gòu)。

3.城市間缺乏專業(yè)分工，產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)惡化，城市的運(yùn)營(yíng)效率降低。工商業(yè)在城市中的集聚，具有提高效率的效應(yīng)，因此城市需要有一定的規(guī)模。早期城市集聚效應(yīng)主要表現(xiàn)為有利于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的協(xié)作，以及為工商業(yè)企業(yè)提供支持性的專業(yè)服務(wù)，比如水、電、熱等能源介質(zhì)的供應(yīng)，污染物的處理，等等。在現(xiàn)代生產(chǎn)中，知識(shí)、觀念、構(gòu)想的作用越來(lái)越大。人口在城市中的集聚便于交流信息和通過(guò)思想碰撞形成新的觀念和構(gòu)想，所以城市通過(guò)思想的創(chuàng)造對(duì)生產(chǎn)力提高顯示出越來(lái)越重要的作用。不過(guò)，這種效應(yīng)主要來(lái)自相同或相近專業(yè)的人員的集聚。把許多專業(yè)毫不相關(guān)的人放在同一個(gè)城市空間里，并不會(huì)由于人口密度的提高產(chǎn)生出相應(yīng)的思想創(chuàng)造效應(yīng)。另一方面，人口密集同時(shí)會(huì)產(chǎn)生某些降低效率的消極效應(yīng)。例如，城市規(guī)模過(guò)大會(huì)使環(huán)境變壞，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)，如此等等。

現(xiàn)在許多城市用“攤大餅”的方式盡量擴(kuò)大規(guī)模，把金融服務(wù)業(yè)和各種各樣的制造業(yè)企業(yè)都堆放在城區(qū)里面，導(dǎo)致城市間的專業(yè)分工水平下降和城市本身的運(yùn)營(yíng)效率降低。因?yàn)閷I(yè)混雜，就并不能夠很好地發(fā)揮同專業(yè)的集聚效應(yīng)，這樣就很難提高產(chǎn)業(yè)的營(yíng)運(yùn)效率。與此同時(shí)，使這些大城市居民的生活半徑都變得很長(zhǎng)，有幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的人每天都要從城外搬到城里，再?gòu)某抢锇岬匠峭?，使交通擁堵成為常態(tài)。在高峰時(shí)段整個(gè)城市成了一個(gè)大停車場(chǎng)，汽車尾氣造成的空氣污染變得不能忍受的情況正在越來(lái)越多的城市發(fā)生。

城市化效率低下的原因

出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因，可以歸納為四個(gè)方面：

第一是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實(shí)際上掌握在基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人手里。而城市土地根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律則屬于國(guó)家所有。在城市化的過(guò)程中，政府有權(quán)按根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算的極低價(jià)格征用土地。巨大的差價(jià)由政府、開(kāi)發(fā)商和其它拿到批租土地的人們分享。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這造成對(duì)所謂“土地財(cái)政”的依賴。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，價(jià)格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營(yíng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

第二是政府職能的錯(cuò)位。從歷史源頭上說(shuō)，世界上大多數(shù)國(guó)家的城市都是從“市”，也就是市場(chǎng)交易中心發(fā)展而來(lái)的；而中國(guó)的大多數(shù)城市卻是從“城”，也就是“都”（政治中心）發(fā)展而來(lái)的。

政府的職能本來(lái)應(yīng)該是提供公共品并保證市場(chǎng)有效運(yùn)作。在市場(chǎng)有效運(yùn)作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)。而在政府主導(dǎo)“駕馭市場(chǎng)”的體制下，中國(guó)的城市化不是“從下到上”地以市場(chǎng)發(fā)展為基礎(chǔ)進(jìn)行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行的。就像人們常說(shuō)的，城市像公司，書(shū)記是它的董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對(duì)“城市化”的理解，運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第三是層級(jí)制城市結(jié)構(gòu)。作為市場(chǎng)交易中心，所有的城市本來(lái)應(yīng)該是地位平等的。城市之間只有輻射范圍遠(yuǎn)近之別，而沒(méi)有權(quán)力大小之分。但是在中國(guó)城市的結(jié)構(gòu)卻是層級(jí)制的。城市分成不同的行政等級(jí)，有省級(jí)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市等等。上級(jí)城市管轄下級(jí)城市，在行政主導(dǎo)城市化和城市等級(jí)結(jié)構(gòu)的體制下，形成了一種正反饋的機(jī)制：城市規(guī)模越大，它的行政級(jí)別就越高；反過(guò)來(lái)說(shuō)，行政級(jí)別越高，支配資源的權(quán)力越大。于是就出現(xiàn)了一種官員行為的常規(guī)，這就是盡量運(yùn)用手中的權(quán)力把自己管轄的城市的規(guī)模做大，然后他們就有可能晉升到更高的行政級(jí)別并擁有更大的支配資源的權(quán)力。如果說(shuō)在80年代只有個(gè)別大城市存在“攤大餅”、 “造大城”的問(wèn)題，現(xiàn)在則成為一種普遍的做法。

第四是認(rèn)識(shí)上的偏差。我們做研究工作的人都有責(zé)任弄清楚這些問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題，城市規(guī)模是不是越大越好？

正如前面所說(shuō)，城市對(duì)于工商業(yè)的發(fā)展具有集聚效應(yīng)，因此城市需要有一定的規(guī)模。另一方面，城市聚集又有某些負(fù)面效應(yīng)。所以城市規(guī)模并不是越大越好。這里有一個(gè)利弊權(quán)衡的問(wèn)題。由于這種權(quán)衡，在世界各國(guó)發(fā)展的過(guò)程中自然形成了城市空間結(jié)構(gòu)布局的69f8af76a5c4fdadbcd842446a4fe4695559e2ada1123d4aebdf27e807639f95一種趨勢(shì)，這就是服務(wù)業(yè)，特別是金融業(yè)，需要設(shè)立在較大的城市里。其原因是：金融業(yè)的分支繁多，包括銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和一整套的支持性行業(yè)，如會(huì)計(jì)師行、律師行和金融咨詢機(jī)構(gòu)等等，而且這些分支行業(yè)間關(guān)系密切，有必要設(shè)在同一城市里。輻射范圍越大的金融中心，從業(yè)人員的數(shù)量越多，就需要設(shè)在規(guī)模越大的城市之中。紐約、倫敦等人口上千萬(wàn)的巨型城市都是國(guó)際金融中心。而制造業(yè)的情況不是這樣。制造業(yè)的各個(gè)行業(yè)之間是通過(guò)產(chǎn)品發(fā)生聯(lián)系的，彼此間的聯(lián)系不是那么密切。權(quán)衡利弊的結(jié)果，制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市里效率可能更高。而且制造業(yè)企業(yè)設(shè)立在小城市中還有一個(gè)好處，就是既能改善城市居民的居住環(huán)境和交通條件，又能帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展。研發(fā)中心的情況也與此類似。把它們建立在小城市或大城市郊區(qū)山明水秀的地方更符合研發(fā)人員的要求。

前幾年在蘇州調(diào)研時(shí)，有人反映，蘇州有個(gè)很頭疼的問(wèn)題，就是留不住人。好不容易從內(nèi)地招來(lái)的專業(yè)人員，呆不了多久就轉(zhuǎn)到上海去了。開(kāi)始時(shí)，人們對(duì)發(fā)生這種情況原因的解釋是：相比于上海，蘇州城市太小，對(duì)于向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們對(duì)這種解釋有些懷疑，便進(jìn)行了更深入的調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，蘇州毗鄰上海，只要在交通上做些改進(jìn)，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問(wèn)題倒是發(fā)生在專業(yè)交流方面。由于蘇州產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度不足，產(chǎn)業(yè)分散，相同專業(yè)人員的數(shù)量就很難達(dá)到能夠共同切磋技藝和通過(guò)碰撞產(chǎn)生新思想的臨界點(diǎn)。在當(dāng)今技術(shù)飛速進(jìn)步的時(shí)代，一個(gè)人在這樣的地方呆得長(zhǎng)了，容易在學(xué)識(shí)和技術(shù)上變得落伍，所以他會(huì)尋求一個(gè)能夠和同行交流的地方，使自己的學(xué)識(shí)技術(shù)能夠不斷求得長(zhǎng)進(jìn)。

在“十二五規(guī)劃”制定過(guò)程中，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室新增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)理論的帶頭人，P.羅默來(lái)中國(guó)進(jìn)行預(yù)研究。羅默在北大光華管理學(xué)院做了一次講演，指出推動(dòng)現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展的最重要的因素，是idea（思想、觀念、構(gòu)想、主意）。在人才密集的城市，創(chuàng)造idea的潛力要比分散居住的農(nóng)村大得多。因此他十分強(qiáng)調(diào)人才向城市集聚。經(jīng)過(guò)討論，他增加了一條，就是城市發(fā)展要注意專業(yè)化，發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)。

與上面的問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的，是有些報(bào)刊文章和政府領(lǐng)導(dǎo)官員常常把“城市”（city）和“大都會(huì)”（metropolis）混為一談。它們其實(shí)是兩個(gè)并不完全相同的概念。前者指的是一個(gè)單獨(dú)的城市，后者則通常是指一個(gè)城市群。例如，當(dāng)我們說(shuō)西雅圖（Seattle）是美國(guó)西北部地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)中心時(shí)，通常指的是“大西雅圖”（Greater Seattle， 或稱Metro Area），即以西雅圖市為中心的城市群，而不是作為大都會(huì)中心城市的西雅圖市（City of Seattle）。大西雅圖地區(qū)總?cè)丝诩s為570萬(wàn)人，其中城市人口約為370萬(wàn)人，但作為中心城市的西雅圖市只有60萬(wàn)人。聚集在西雅圖市的主要是金融業(yè)和大型文化娛樂(lè)、教育和體育設(shè)施。至于制造業(yè)企業(yè)如波音公司的商用客機(jī)事業(yè)部以及微軟和美國(guó)大型倉(cāng)儲(chǔ)式商業(yè)CASTCO的總部，都設(shè)在中心城市周邊一些人口最多幾萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)（美國(guó)人稱之為“市”，即在“縣”（county 建制下的city）上。這樣的城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局更具有效率，也更有利于改善居民生活質(zhì)量。

應(yīng)對(duì)措施

面對(duì)以上形勢(shì)，為了提高中國(guó)城市化的效率，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取以下措施：

一是進(jìn)行地產(chǎn)制度改革。落實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。二是改革財(cái)政體制，改變層級(jí)制的城市結(jié)構(gòu)。三是改變威權(quán)主義的發(fā)展模式，重新界定政府的職能。政府應(yīng)當(dāng)集中力量辦好它應(yīng)該辦、但現(xiàn)在還沒(méi)有辦或沒(méi)有辦好的事情。做好城市規(guī)劃是市政府的一項(xiàng)重要職能。但是需要注意，政府在做規(guī)劃的時(shí)候只能在市場(chǎng)趨勢(shì)的指引下因勢(shì)利導(dǎo)，而不能以長(zhǎng)官意志取代市場(chǎng)或逆市場(chǎng)趨勢(shì)而動(dòng)。四是加強(qiáng)對(duì)世界各國(guó)城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究，提高我們自己對(duì)城市化的科學(xué)認(rèn)識(shí)水平。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）