在城市研究者和政策制定者中，對于發(fā)展大城市的憂慮包括備受責難的“城市病”，主要體現(xiàn)在擁擠、污染和犯罪三個方面，并且也常常認為需要通過控制城市規(guī)模來避免“城市病”。這里要問的是，城市病是城市擴張的必然結(jié)果嗎？通過限制城市人口規(guī)模來減少城市病是好的政策嗎？

中國正處在快速的城市化進程中，城市規(guī)模不斷擴張，城市的確在一定程度上出現(xiàn)了擁擠、污染和犯罪等“城市病”，但是，不能簡單地認為城市病與城市規(guī)模是正相關(guān)關(guān)系，更不能將阻止城市規(guī)模的擴張作為治理“城市病”的政策。事實上，在最近的研究中，將城市病與城市人口規(guī)模相聯(lián)系的思想正在經(jīng)受挑戰(zhàn)。

城市長大未必更擁堵

從美國城市發(fā)展歷史來看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來說通勤時間更長，但是，在1980-2000年期間，大城市規(guī)模不斷擴張，而城市規(guī)模與通勤時間的關(guān)系并沒有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時間更長的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時間的差異就縮小了。更重要的趨勢是，在大城市擴張的過程中，出現(xiàn)了人口和就業(yè)崗位的同時郊區(qū)化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長時間地趕往市中心上班。于是，平均來看，大城市居民通勤時間并沒有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠的居民的通勤時間，大城市和小城市之間的區(qū)別就幾乎消失了。

在處于快速城市化進程中的中國，正確的政策導向不是通過限制城市人口來減少交通擁堵，而應(yīng)該充分利用城市人口增長所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，發(fā)展快速便捷的公共交通（特別是地鐵），緩解來往市中心的交通擁擠問題。同時，要引導企業(yè)將并不特別依賴于城市集聚效應(yīng)的一些生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)分散至市郊，推進就業(yè)崗位與居住同時分散化，減少向市中心的交通需求。

人口集聚未必更污染

隨著城市長大，污染會更嚴重，這也是一個認識上的誤區(qū)。大城市依靠密集的地鐵網(wǎng)絡(luò)來解決出行的難題，再加上對使用汽車的限制，——比如香港提高牌照費、停車費、燃油稅和環(huán)境稅，再比如倫敦和新加坡對特定路段征收擁堵費，——其結(jié)果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車對于尾氣的排放。同時，汽車保有量的控制也使出行的車速不至于太慢，對于減少汽車尾氣的排放也有益?！督?jīng)濟學家》雜志（Economist）的一篇文章中，也給出了基于世界銀行研究的一組數(shù)據(jù)，說明人口密度高的城市人均的交通出行碳排放較低。鄭思齊等在對中國74個城市居民交通出行碳排放所做的分析中發(fā)現(xiàn)，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現(xiàn)顯著的負相關(guān)關(guān)系，平均每平方千米增加1000人會減少全年平均每戶家庭出租車碳排放0.424噸，減少公共汽車碳排放0.837噸。另外，大城市的環(huán)境保護在很大程度上依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更以服務(wù)業(yè)為主，相比工業(yè)城市更有利于減少污染排放。歐美的很多城市經(jīng)歷過環(huán)境污染再到改善的過程，其中的關(guān)鍵就是城市功能在日漸變化。

不僅是服務(wù)業(yè)的發(fā)展有利于單位GDP的減排，從總體上來說，制造業(yè)向大城市周圍集中也有利于總體上減少污染排放以及治理污染。國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》也指出，“相對于小規(guī)模、分散式布局，經(jīng)濟的集中布局和人口的集中居住將大大有利于污染治理水平的提高?！蔽廴疚锏呐欧疟旧砭褪怯幸?guī)模經(jīng)濟的，無論是興建工業(yè)園時的固體廢棄物，還是在生產(chǎn)過程中使用的能源、運輸設(shè)備和機器，甚至道路的照明，只要是在企業(yè)之間可以共享、分攤或提高利用率的，都能夠通過生產(chǎn)活動的空間集聚而降低單位GDP的污染。根據(jù)我們近期的研究，在中國，一個省內(nèi)的城市之間工業(yè)產(chǎn)值規(guī)?；蚨a(chǎn)就業(yè)規(guī)模差距越大，表明該省的經(jīng)濟和就業(yè)的集聚程度越高，相應(yīng)的，該省每單位GDP的工業(yè)污染（COD）排放就越低。因此，集聚的發(fā)展模式也更有利于完成中國政府向國際社會承諾的減排目標，降低單位GDP的排放。相反，如果盲目地將企業(yè)搬遷到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，或者給予中小城市相對更多的建設(shè)用地使用指標，引導工業(yè)的分散發(fā)展，反而會加重總體上的環(huán)境代價。特別值得警惕的是，中國的欠發(fā)達地區(qū)大多地處大江大河的上游，將企業(yè)內(nèi)遷后，水體污染物將仍會順流而下，危害下游地區(qū)的環(huán)境。

身份歧視更容易孳生犯罪

在犯罪方面，也不能簡單地將城市規(guī)模與犯罪聯(lián)系在一起。雖然總體上大城市犯罪率更高，但同時，在大城市防范和治理犯罪也有“規(guī)模經(jīng)濟”。從美國的情況來看，1970和1980年代犯罪率有所上升，但自1990年代早期以來，城市的犯罪率有了大幅度的下降，大城市犯罪率的下降尤其明顯。拉丁美洲的經(jīng)驗也可以參照。很多人認為，拉丁美洲的犯罪率高是因為這些國家有些特殊性。其實不然，最新的研究發(fā)現(xiàn)，影響拉美國家犯罪率的主要就是三個因素：不平等、出警狀況和監(jiān)禁率，收入不平等增加犯罪，而增加警察和提高監(jiān)禁率則降低犯罪率。換句話說，犯罪是一個公共管理的問題，如果運用合適的政策縮小不平等，加強打擊力度，犯罪就可以得到有效的治理。在一些拉美城市，正是因為實施了這樣的政策，犯罪得到了有效的控制。而在美國，由于城市內(nèi)部出現(xiàn)了不同膚色的人群相互混居的趨勢，市中心一些原本不安全的地區(qū)的治安狀況也有所改善，對城市犯罪率的下降起到了重要的作用。

對于犯罪問題，尤其不能簡單地用控制外來人口進入的方式來減少犯罪。當城市控制人口的政策特別針對低收入人群的時候，反而會造成城市原有居民和城市新移民之間的身份差異，在我們的一系列研究中，我們發(fā)現(xiàn)，戶籍身份會不利于新移民進入一些高收入的行業(yè)，拉開城市原有居民和城市新移民之間的收入差距，并且會進一步降低外來新移民的幸福感和信任度。我們還發(fā)現(xiàn)，在有代表性的特大城市，外來人口在空間上聚居在一起的現(xiàn)象已經(jīng)非常明顯。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)對和諧社會建設(shè)非常不利。從犯罪的角度來說，外來移民不能在城市安居樂業(yè)，不能平等地分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，反而會增加犯罪。在美國，有研究發(fā)現(xiàn)，對于國外來的移民，在其獲得合法的居民身份后，其犯罪傾向顯著降低。類似的，在中國，不是城市化進程本身，而是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度把人分成了城市居民和外來人口，是這種身份差異所孳生的社會不公在增加犯罪。

貧民窟是“非典型性城市病”

在拉美和東南亞等國出現(xiàn)的城市貧民窟現(xiàn)象被很多人作為反對城市擴張的另一個“城市病”。對此，需要做特別謹慎的分析。城市貧民窟現(xiàn)象并不是一個典型性的城市病，在東亞國家和地區(qū)，城市化的進程就非常成功地避免了貧民窟的出現(xiàn)。因此，在討論這一問題時，不應(yīng)簡單地認為貧民窟現(xiàn)象是城市化的必然結(jié)果，而應(yīng)該仔細地思考，如何在中國避免城市化帶來嚴重的貧民窟問題。

不能認為自由的移民是造成貧民窟現(xiàn)象的原因，相反，如果用歧視性的政策來加大農(nóng)村居民的進城成本，反而會使問題更嚴重。一方面，即使存在歧視性政策，農(nóng)村居民只要覺得城市生活比家鄉(xiāng)更好，他仍然會進城。而如果進城后不能有平等的就業(yè)機會、社會保障和公共服務(wù)，則一部分移民更容易變成城市貧民。因此，避免城市出現(xiàn)貧民窟問題的關(guān)鍵是要通過城市發(fā)展源源不斷地為進城農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，并且為其提供適度的公共服務(wù)和社會保障。

對于部分國家出現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象，要做有針對性的分析。城市經(jīng)濟是否可以持續(xù)的增長，從而為農(nóng)村移民創(chuàng)造就業(yè)是非常重要的問題，一些拉美國家經(jīng)濟增長乏力，制約了低收入階層提高收入的機會。而在印度這樣經(jīng)濟增長較快的國家，城市經(jīng)濟高度偏向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，為低技能者創(chuàng)造的就業(yè)機會有限。而另一方面，在印度這樣的國家又實施著非常嚴格的產(chǎn)權(quán)保護制度，這對貧民窟升級改造形成了明顯的制約。

從根本上說，任何國家的城市都有一定程度上的高收入者和低收入者在居住區(qū)上的分割現(xiàn)象，只是程度有所不同。低收入者聚居區(qū)的出現(xiàn)，是難以避免的現(xiàn)象，也不是判斷一個城市的發(fā)展是否成功的標準。因此，公共政策應(yīng)著眼于促進低收入者的就業(yè)，并為其提供適度均等的公共服務(wù)，避免其因公共服務(wù)的不足而陷于絕對的貧困化。其中，教育的適度均等化對于低收入者分享經(jīng)濟發(fā)展的機會特別重要，特別是要盡力減少因為不同收入階層的居住區(qū)分割而導致低收入群體無法獲得起碼的教育。如果低收入者能夠獲得足夠的就業(yè)機會，在居住上不出現(xiàn)大規(guī)模的連成片的低收入者聚居區(qū)，而且他們的子女通過借助于教育獲得提高收入和自筆者發(fā)展的機會，那么，城市在一定程度上的收入分化和居民區(qū)分割就不會固化，不會對城市發(fā)展構(gòu)成實質(zhì)性的危害。

技術(shù)與管理才是治病良藥

技術(shù)革新和管理改善能夠不斷地拓展城市的承載力，對比國際上的成功經(jīng)驗，中國城市發(fā)展的空間還非常大。以城市交通為例，在技術(shù)層面，城市的軌道交通建設(shè)水平還非常低。一些特大城市甚至還可以借鑒巴黎的經(jīng)驗興建若干個停車樞紐站，并且與其他公共交通連接便利的快速軌道交通線。在管理層面，中國城市軌道的合理利用，公共交通的線路和班次的合理規(guī)劃，都仍然大有可為。

世界城市發(fā)展史表明，技術(shù)與管理才是治療城市病的良藥。在充分發(fā)揮技術(shù)、管理對于城市病的治療作用之前，不能簡單地將“城市病”作為阻止城市擴張和妨礙農(nóng)民工市民化的理由。相反，如果忽略城市規(guī)模對于提升勞動生產(chǎn)率和創(chuàng)造就業(yè)的積極作用，以為控制城市人口規(guī)模就能夠緩解城市病，只會在城市經(jīng)濟增長與社會和諧方面走向雙輸?shù)木置妗?/p>

最后，筆者有一句話送給關(guān)心城市發(fā)展的人們：從治水到城市發(fā)展，“堵”從來都不是出路。

（作者為復旦大學教授、上海交通大學特聘教授）