2012年12月31日7時(shí)40分，位于長治市潞城市境內(nèi)的山西天脊煤化工集團(tuán)股份有限公司發(fā)生一起因輸送軟管破裂導(dǎo)致的苯胺泄漏事故，造成下游河北省邯鄲市一度大面積停水。1月11日，天脊集團(tuán)企業(yè)管理部部長劉國榮表示，目前，企業(yè)正在全力清除、回收遭受苯胺污染的水和冰塊，下一步，經(jīng)過治污專家組的評(píng)估、論證后，天脊集團(tuán)將及時(shí)制定清除土壤污染治理方案。而中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》本身，主要保護(hù)對(duì)象側(cè)重于“水環(huán)境保護(hù)”而對(duì)土壤污染雖然有所提及，但是，與“水污染”的危害性相比，其認(rèn)識(shí)顯然還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

“不能說的秘密”

今天人們對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，已從水污染擴(kuò)大到大氣污染、土壤污染等領(lǐng)域。其理由是，“隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，中國土壤重金屬污染問題越來越突出，污染所導(dǎo)致的嚴(yán)重環(huán)境危害事件時(shí)有發(fā)生，并呈逐步上升趨勢(shì)?！敝袊h(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)秘書長任官平在2012年世界環(huán)境日時(shí)強(qiáng)調(diào)：土壤污染的治理與生態(tài)修復(fù)，已成環(huán)保領(lǐng)域的重要任務(wù)之一。

在中國，重金屬污染土壤導(dǎo)致的嚴(yán)重環(huán)境和健康危害事件，時(shí)見媒體報(bào)道。例如湖南等地的“鎘大米”，云南曲靖鉻渣污染河流和飲用水水源地等。資料顯示，截止到2012年6月5日，中國有2000萬公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。其中，受礦區(qū)污染耕地200萬公頃，石油污染耕地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業(yè)三廢”污染近1000萬公頃，污灌農(nóng)田達(dá)330多萬公頃。這個(gè)2000萬公頃被污染耕地的土壤，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要危害源。會(huì)導(dǎo)致這些耕地上出產(chǎn)物成為污染的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)食用這些農(nóng)業(yè)品的公眾的人身健康和安全，會(huì)帶來嚴(yán)重的威脅。因此，嚴(yán)重的土壤污染，會(huì)引發(fā)土壤污染災(zāi)害。

所謂土壤污染災(zāi)害，是因?yàn)橥寥辣恢亟饘傥廴尽⒌V區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業(yè)三廢”污染和污灌農(nóng)田、農(nóng)藥使用、化肥使用等導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、建設(shè)用地和未利用地的土壤結(jié)構(gòu)被污染物填充，而導(dǎo)致的土壤結(jié)構(gòu)被破壞并釋放污染物及其衍生物，危害土壤出產(chǎn)物、土地建筑物和使用者人身健康和安全等情形的災(zāi)害。這種災(zāi)害，在災(zāi)害學(xué)上，屬于人為災(zāi)害、人為自然災(zāi)害等情形，人為的因素占據(jù)重要部分。按照中國《環(huán)境保護(hù)法》第6條的規(guī)定，對(duì)于土壤污染問題，應(yīng)當(dāng)是誰污染誰治理。但是，事實(shí)上這在許多土壤污染災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，是不可能的。其理由是：治理能力的要求，比污染的能力要求要高多了，加上，相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)計(jì)，在民事責(zé)任體系化方面的缺陷，導(dǎo)致治理成本與能力的不匹配，必然導(dǎo)致只污染不治理的現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重存在，繼而形成嚴(yán)重的土壤污染災(zāi)害。

“誰污染誰治理原則”失靈

中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》對(duì)于土壤污染的立法原則和防范措施，是非常明確的。即：（1）三同時(shí)原則與“誰污染誰治理”原則。中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條規(guī)定，一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對(duì)環(huán)境的污染和破壞。（2）防止土壤耕作污染。中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第10條規(guī)定，因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結(jié)、鹽堿化、沙漠化和水土流失。（3）防止土壤農(nóng)藥污染。中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第21條規(guī)定，積極發(fā)展高效、低毒、低殘留農(nóng)藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。

但是，這些規(guī)定中，沒有提到土壤被重金屬污染、礦區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業(yè)三廢”污染和污灌農(nóng)田等土壤污染形式?？梢?，中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒行時(shí)，正處于改革開放的初期，立法者對(duì)于土壤污染的嚴(yán)重性，以及“發(fā)展是硬道理”帶來的土壤污染的巨大壓力的估計(jì)是非常不足的。應(yīng)當(dāng)說，這也正是從中國1979年9月13日頒行《環(huán)境保護(hù)法（試行）》到2012年6月5日世界環(huán)境日時(shí)，33年間，各級(jí)人民政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)和巨大壓力，將土壤污染放到一邊，各種土壤污染的因素共同作用，必然導(dǎo)致土壤污染的數(shù)量和速度，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度呈正相關(guān)關(guān)系。

尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，與“水污染”的危害性相比，對(duì)土壤污染認(rèn)識(shí)顯然還有相當(dāng)?shù)木嚯x。正是這種認(rèn)識(shí)上的偏差，才導(dǎo)致到現(xiàn)在中國耕地當(dāng)中，有約占耕地總面積的1/5的土壤污染耕地存在，其數(shù)額和嚴(yán)重程度是觸目驚心的。

1989年12月26日，第七屆全國人大常委會(huì)第11次會(huì)議通過了修訂后的中國《環(huán)境保護(hù)法》，于同日公布施行。對(duì)于土壤污染的立法態(tài)度，依然是沒有更多改進(jìn)型規(guī)定，當(dāng)時(shí)，其具體的土壤污染防治措施，卻是比較明晰的，即在中國《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕，以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素。但是，中國《環(huán)境保護(hù)法》并沒有明確的防止土壤被重金屬污染、礦區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染、“工業(yè)三廢”污染和污灌農(nóng)田等污染的防治措施。也就是說，土壤污染的預(yù)防、治理和違法懲處問題，依然是《環(huán)境保護(hù)法》立法的弱項(xiàng)。所以，當(dāng)土壤污染占到中國耕地的1/5時(shí)，問題的嚴(yán)重性便立即顯露出來了。那就是“誰污染誰治理”的環(huán)保原則，在很大程度上可以說，根本就沒有辦法有效遏制土壤污染的發(fā)生，以及土壤污染形成一種新型的災(zāi)害—土壤污染災(zāi)害。

土壤污染成為一種災(zāi)害的原因，在于土壤污染的特殊性。即：污染介質(zhì)改變土壤結(jié)構(gòu)后的“不易清理性”；污染危害的長期性；污染治理的“技術(shù)性”；土壤污染與治理的分離性。這種土壤污染與治理的分離性，導(dǎo)致的可能性之一是：政府土壤污染治理的財(cái)力、技術(shù)能力和責(zé)任心不足時(shí)，往往會(huì)以“尋找污染者”的借口，而延遲治理或者懈怠治理責(zé)任。

可見，土壤污染有時(shí)比水污染更容易，而其治理卻比水污染治理要困難和復(fù)雜得多，因?yàn)橥寥廊狈λw那樣因?yàn)樗牧鲃?dòng)而帶來的很強(qiáng)的自凈能力。因此，2012年5月31日在“重金屬污染土壤治理與生態(tài)修復(fù)論壇”上，中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)研究中心主任陳同斌研究員說，“毒地”已嚴(yán)重制約中國土地的開發(fā)利用，對(duì)土壤資源可持續(xù)利用產(chǎn)生了巨大壓力，還深刻地影響著人們的身體健康。所以，治理土壤污染已經(jīng)刻不容緩。但是，鑒于土壤污染的特殊性，導(dǎo)致“誰污染誰治理原則”不好用，加上污染者的不好尋找，以及污染者治理能力的不足，必然導(dǎo)致誰污染誰治理為先要被政府治理為先所取代。

由誰承擔(dān)治理責(zé)任？

那么，治理污染這個(gè)任務(wù)誰來承擔(dān)呢？正如上文所說，中國《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定的是，各級(jí)政府“應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，可見地方各級(jí)政府是土壤污染治理責(zé)任的承擔(dān)者。按照中國《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條確定的“誰污染誰治理”的原則，應(yīng)當(dāng)是土壤污染的污染者，但是，當(dāng)這種污染者明確、確定或者確切無疑時(shí)，讓土壤污染者承擔(dān)污染責(zé)任，是正確的，理所當(dāng)然的。即土壤污染者承擔(dān)治理土壤污染的成本，不但符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也符合環(huán)境保護(hù)規(guī)律，是沒有什么問題的。問題是，當(dāng)土壤污染者不明，或者土壤污染者已經(jīng)搬遷、破產(chǎn)或者注銷等，而無法承擔(dān)土壤污染治理責(zé)任，或者土壤污染者明確，但是已經(jīng)沒有或者不具備土壤污染治理能力時(shí)，當(dāng)?shù)卣欠窬湍艹袚?dān)土壤污染治理的責(zé)任呢？

作者認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣袚?dān)土壤污染治理責(zé)任，可從三個(gè)方面理解：第一，政府統(tǒng)一治理規(guī)劃。第二，土壤污染修復(fù)的技術(shù)已經(jīng)有了保障。第三，土壤污染治理的財(cái)力合法性保障。由此可以看出：土壤污染從其發(fā)生原因上說，是相關(guān)資源利用層面上的成本制約—為了低成本地利用土地，根本沒有考慮到土壤污染治理的成本，或者采取相應(yīng)的防止土壤污染的措施，以相應(yīng)的成本支付來控制和防范土壤污染。政府的行政事業(yè)支出，都有其項(xiàng)目和決議上的合法性前提，即通過人大通過的政府財(cái)政預(yù)算方案和決算方案通過的支持，那么，如果地方各級(jí)政府不將土壤污染治理的費(fèi)用，納入當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算，其投入的合法性是沒有的。

從這個(gè)意義上看，土壤污染治理者的治理能力不足，不僅僅是污染者本身治理能力不足的問題，也包括地方各級(jí)政府作為替代的土壤污染治理者，也有治理能力不足的問題。盡管當(dāng)?shù)卣话愣裕豢赡苁峭寥牢廴菊?，而只是土壤污染治理?zé)任的替代承擔(dān)者，大筆投入土壤污染治理費(fèi)用，讓其輕松愉快地替土壤污染者埋單，大把投入財(cái)政資金的可能性，也是比較小的。不能說人民政府為了人民的利益，不分青紅皂白，不問理由地拿政府財(cái)政資金，隨隨便便地投入到替土壤污染者埋單的“民生工程”。應(yīng)當(dāng)說，這種土壤污染治理的埋單理由、埋單主體和財(cái)政資金支持的合法性控制，也是土壤污染治理的一個(gè)極大的制約因素。土壤污染治理費(fèi)用的處理，固然可以通過地方各級(jí)政府大筆一揮，非常大度地列入財(cái)政預(yù)算來解決。然而，對(duì)于地方財(cái)政收入有限，或者僅僅依賴賣地維持財(cái)政收入的各級(jí)地方政府而言，要想將土壤污染治理經(jīng)費(fèi)列入當(dāng)?shù)氐呢?cái)政預(yù)算并不困難，但是，地方政府財(cái)政收入很少，沒有相應(yīng)的資金收入保障，也是難以實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)于污染土壤的治理目標(biāo)的。

非常遺憾的是，中國《土地管理法》第七章當(dāng)中，并沒有土壤污染法律責(zé)任的具體規(guī)定。倒是中國《水污染防治法》第51條明確規(guī)定，向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水，應(yīng)當(dāng)保證其下游最近的灌溉取水點(diǎn)的水質(zhì)符合農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)說，這些預(yù)防性措施的立法，是值得肯定并加以借鑒的。

在作者看來，污染源控制責(zé)任的立法，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面入手，即：

（1）確立區(qū)分土壤污染原因分別處罰，對(duì)惡意者給予懲罰性處罰的原則。也就是說，應(yīng)當(dāng)針對(duì)土壤污染的具體原因，將其區(qū)分為：生產(chǎn)型污染與生活型污染、過失型污染與惡意型污染、偶然性污染與長期性污染、單一原因污染與復(fù)合原因污染等等。

（2）民事責(zé)任體系化問題。只有這樣，體系化的民事責(zé)任才能構(gòu)成土壤污染強(qiáng)有力的成本約束，從而在政府環(huán)境責(zé)任的普世觀念之外，形成成本約束和經(jīng)濟(jì)利益約束，這樣一來，土壤污染及其治理才有可能形成良好的良性運(yùn)行機(jī)制。

（3）確立污染者追及甚至于追及個(gè)人責(zé)任的原則。這主要是強(qiáng)調(diào)，在能夠追溯土壤污染的污染源或者污染介質(zhì)和污染責(zé)任人時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用類似于“揭開公司面紗原則”，對(duì)于因?yàn)槲廴就寥篮笸I(yè)、破產(chǎn)或者注銷的企業(yè)以及其他責(zé)任人，只要能夠追溯，都應(yīng)當(dāng)追溯，最終的責(zé)任承擔(dān)人是當(dāng)?shù)卣?。不過，政府環(huán)境責(zé)任的過于抽象，也是導(dǎo)致出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”與“無人負(fù)責(zé)”最后由納稅人埋單的悲劇。

毒地挑戰(zhàn)何時(shí)休

根據(jù)《焦點(diǎn)房地產(chǎn)網(wǎng)》報(bào)道，中國城市中，大量土壤污染的有毒土地即“毒地”被開發(fā)建設(shè)成住宅，讓開發(fā)商賺足了銀子，也讓當(dāng)?shù)卣玫搅薌DP。那么，“毒地”開發(fā)成住宅時(shí)，當(dāng)?shù)卣欠裰槟?？回答是，?dāng)?shù)卣豢赡懿恢?。其結(jié)果，只能是因?yàn)橹袊董h(huán)境保護(hù)法》等法律不敷使用而導(dǎo)致毒地上的居民“慢慢自己消毒”了。

事實(shí)上，從2005年起，國家已經(jīng)啟動(dòng)了農(nóng)村土地的“沃土工程”項(xiàng)目，開始推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)，使廣大農(nóng)村耕地的土壤狀況有了不少改善。據(jù)資料介紹，中國測(cè)土配方施肥以改良土壤，控制土壤污染活動(dòng)實(shí)施7年來，中央財(cái)政累計(jì)投入資金57億元，測(cè)土配方施肥技術(shù)推廣面積達(dá)到12億畝以上，惠及了全國近2/3的農(nóng)戶。這使作者看到了中國土壤污染治理的希望，至少在化肥、農(nóng)藥污染和污水灌溉治理方面，已經(jīng)邁開了堅(jiān)實(shí)步伐。

然而，對(duì)已經(jīng)變成建設(shè)用地的土地污染，我們是否依然容許其未經(jīng)任何治理而建成住宅出售給公眾，然后創(chuàng)造GDP的輝煌？從這個(gè)意義上說，毒地被開發(fā)成住宅，不僅僅是失德之舉，還是違法之行！那么，中國《環(huán)境保護(hù)法》何時(shí)擔(dān)當(dāng)起土壤污染災(zāi)害防控的重任呢？

（ 作者為四川大學(xué)法學(xué)院教授）