近年來(lái)，我國(guó)部分地方通過(guò)組織人大代表和社會(huì)公眾參與政府年度預(yù)算和重點(diǎn)項(xiàng)目懇談、審查監(jiān)督，廣泛吸納群眾意見(jiàn)，督促政府完善預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算約束、嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，著力打造“陽(yáng)光政府”，取得了一定成效，但仍有一些問(wèn)題亟待破解。本文結(jié)合部分地方預(yù)算改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，剖析當(dāng)前代表和公眾參與預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐困境和成因，思考對(duì)策。

一、代表和公眾參與預(yù)算監(jiān)督面臨的問(wèn)題及成因分析

（一）參與熱情有待提高，社會(huì)思想認(rèn)識(shí)欠到位

1.從實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)分析。社會(huì)公眾主動(dòng)參與預(yù)算民主懇談和項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)較少，尤其是一線的工人、農(nóng)民、婦女、外來(lái)人口等普通群體參與度不大。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過(guò)程中始終保持沉默，未達(dá)到實(shí)質(zhì)性參與。

2.從思想意識(shí)來(lái)分析。部分公眾的政治參與意識(shí)比較薄弱，參與主動(dòng)性欠強(qiáng)、熱情不高，存在“隨大流”“搭便車(chē)”思想，參與力量總體偏弱。有的認(rèn)為參加預(yù)算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時(shí)間、精力、交通等成本，何況發(fā)言的影響又微乎甚微。

3.從社會(huì)氛圍來(lái)分析。部分代表是預(yù)算審查行家，但是礙于直言部門(mén)預(yù)算存在問(wèn)題，會(huì)引起部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)抵觸情緒等原因，不愿多講。有的部門(mén)本位主義嚴(yán)重，通過(guò)事先安排、公關(guān)等方式，使預(yù)算懇談會(huì)成為向財(cái)政部門(mén)要資金的援助會(huì)、訴苦會(huì)，影響預(yù)算懇談效果。

（二）參與渠道仍需拓展，反饋機(jī)制不夠健全

1.懇談活動(dòng)載體不夠多樣化。當(dāng)前，上海市閔行區(qū)人大常委會(huì)、浙江省溫嶺市人大常委會(huì)、江蘇省無(wú)錫市、河南省焦作市等地已搭建了項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)、市級(jí)部門(mén)預(yù)算民主懇談、代表工作站預(yù)算征詢(xún)懇談以及鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算初審民主懇談等各種預(yù)算協(xié)商平臺(tái)，供社會(huì)各界公眾自愿報(bào)名參加。但是，縱觀全國(guó)各地，公眾參與預(yù)算協(xié)商的平臺(tái)仍然不夠多樣。

2.程序設(shè)計(jì)仍需優(yōu)化。我國(guó)部分地方的預(yù)算執(zhí)行懇談會(huì)或監(jiān)督會(huì)等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步優(yōu)化，懇談方式需要進(jìn)一步創(chuàng)新和多樣化，預(yù)算修正權(quán)行使不夠充分。有些預(yù)算項(xiàng)目在代表和公眾沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)以前，政府領(lǐng)導(dǎo)早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調(diào)已定的情況下作一些小修小補(bǔ)。

3.反饋機(jī)制亟待完善。公眾參與民主懇談后，對(duì)自己所提意見(jiàn)有沒(méi)有采納、落實(shí)得如何等情況無(wú)從知曉。有些預(yù)算信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尚未開(kāi)發(fā)網(wǎng)上評(píng)議、互動(dòng)交流等功能，預(yù)決算公開(kāi)反饋機(jī)制不夠健全，阻礙了政府和公眾深層次交流。

（三）代表和公眾素質(zhì)尚需提升，全過(guò)程監(jiān)督較為缺乏

受專(zhuān)業(yè)知識(shí)影響，有的代表和公眾只能粗線條地閱讀預(yù)算草案，對(duì)預(yù)算安排是否科學(xué)合理難以作出正確判斷，存在“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，影響監(jiān)督實(shí)效。受利己思想影響，有的代表和公眾僅關(guān)注局部利益或個(gè)體利益，沒(méi)能從市域發(fā)展高度參與懇談，甚至把懇談會(huì)當(dāng)成信訪會(huì)；有的公眾甚至發(fā)表某些偏激言論，對(duì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“要挾”。受個(gè)體能力影響，部分公眾參與能力還處于低水平層次，對(duì)一些問(wèn)題糾纏不清，發(fā)言偏離預(yù)算懇談主題。受預(yù)算改革進(jìn)程等客觀原因限制，代表更多地關(guān)注預(yù)算編制，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算情況缺乏全過(guò)程跟蹤監(jiān)督。

（四）公眾對(duì)預(yù)決算關(guān)注度不高，公開(kāi)實(shí)效有待增強(qiáng)

1.預(yù)算公開(kāi)機(jī)制不健全。政府部門(mén)的預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)主動(dòng)公開(kāi)意識(shí)仍然欠缺，經(jīng)過(guò)各級(jí)人大多次催促和提醒后，各預(yù)算單位才“勉強(qiáng)”公開(kāi)。有的部門(mén)預(yù)算編制比較細(xì)，但是向公眾公開(kāi)的預(yù)算卻比較粗，使代表和公眾難以有效開(kāi)展監(jiān)督。

2.預(yù)算公開(kāi)關(guān)注度不高。公眾網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督仍處于自發(fā)狀態(tài)，一定程度呈現(xiàn)自發(fā)和無(wú)序特征。有些預(yù)決算信息雖已在網(wǎng)上公開(kāi)，但是有些網(wǎng)民對(duì)預(yù)算公開(kāi)持“無(wú)所謂”態(tài)度，預(yù)決算瀏覽量和點(diǎn)擊量不高。部分網(wǎng)民側(cè)重道德層面調(diào)侃、發(fā)牢騷，對(duì)預(yù)算編制是否合理關(guān)注度并不高，缺乏從會(huì)計(jì)科目、財(cái)政預(yù)算等專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面開(kāi)展探討。

二、深化代表和公眾參與預(yù)算監(jiān)督的對(duì)策和建議

（一）注重制度化建設(shè)，完善操作規(guī)程

1.加快頂層設(shè)計(jì)，全力營(yíng)造氛圍。推進(jìn)預(yù)算法修訂等工作，及早出臺(tái)公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的條例。對(duì)預(yù)算民主懇談、征詢(xún)懇談、項(xiàng)目聽(tīng)證、預(yù)算修正、執(zhí)行監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督等制度和規(guī)程進(jìn)行全方位跟進(jìn)和完善。

2.加強(qiáng)制度保障，健全目標(biāo)考核。只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能得到有效保障，監(jiān)督才能具有可持續(xù)性。建議各地加快推進(jìn)制度化建設(shè)，注重制度落實(shí)，使預(yù)算懇談不斷走向民主化、基層化。廣泛推行參與式預(yù)算，并與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)目標(biāo)考核結(jié)合，為公眾參與預(yù)算協(xié)商提供制度保障。

3.加大改革力度，強(qiáng)化監(jiān)督剛性。代表在預(yù)算修正和調(diào)整方面，加大改進(jìn)力度，建議在人代會(huì)部門(mén)預(yù)算專(zhuān)題審議后，引入預(yù)算修正案程序，彌補(bǔ)以往整體表決通過(guò)預(yù)算的弊端。進(jìn)一步完善各級(jí)人大常委會(huì)投票表決項(xiàng)目方式，強(qiáng)化預(yù)算及重大投資項(xiàng)目的審議實(shí)效。

（二）注重常態(tài)化參與，強(qiáng)化意見(jiàn)采納

1.推進(jìn)公眾參與平臺(tái)的多樣化。在常委會(huì)審查預(yù)算決算和預(yù)算執(zhí)行情況、人代會(huì)預(yù)算審查等過(guò)程中，注重旁聽(tīng)公民制度的常態(tài)化，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的透明度。通過(guò)部門(mén)預(yù)算民主懇談、人大代表工作站預(yù)算征詢(xún)懇談等載體，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，使預(yù)算草案接受更多的公眾和代表“挑刺”。在項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)方面，擴(kuò)大參與范圍，對(duì)各種重大社會(huì)民生項(xiàng)目進(jìn)行聽(tīng)證，注重意見(jiàn)吸收，促進(jìn)項(xiàng)目決策更加科學(xué)合理。通過(guò)部門(mén)收入預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督會(huì)等形式，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

2.注重公眾參與科學(xué)性。全面建立并及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和專(zhuān)業(yè)庫(kù)，采用設(shè)定條件、科學(xué)抽選等方式，選出公眾代表安排到各個(gè)預(yù)算懇談小組，通過(guò)討論發(fā)言、問(wèn)卷調(diào)查等方式參與預(yù)算協(xié)商。預(yù)算民主懇談要進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與程序，注重代表和公眾的會(huì)前調(diào)研，增加詢(xún)問(wèn)和辯論環(huán)節(jié)。

3.推進(jìn)公眾參與平等性。積極培育社會(huì)中間組織，吸收更多草根組織參與預(yù)算協(xié)商討論，確保各利益集團(tuán)平等地表達(dá)利益訴求。高度重視每一位公眾意見(jiàn)的反饋，根據(jù)實(shí)際情況采納意見(jiàn)，促進(jìn)預(yù)算和項(xiàng)目決策進(jìn)一步科學(xué)合理。

（三）注重教育培訓(xùn)，激發(fā)參與興趣

1.提升代表和公眾素質(zhì)。通過(guò)代表履職服務(wù)平臺(tái)、媒體宣傳、會(huì)前培訓(xùn)、人大手機(jī)報(bào)、印發(fā)小冊(cè)子、陽(yáng)光預(yù)算宣講小組等載體，定期對(duì)代表和公眾進(jìn)行預(yù)決算知識(shí)培訓(xùn)和輔導(dǎo)。設(shè)立預(yù)算專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，幫助人大代表解決在預(yù)算審議過(guò)程中碰到的實(shí)際難題，切實(shí)提高社會(huì)公眾的預(yù)算信息解讀能力、分析能力、表達(dá)能力及監(jiān)督能力。

2.強(qiáng)化長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。對(duì)在校大學(xué)生，采取選修公共財(cái)政預(yù)決算課程和社會(huì)實(shí)踐教育等形式，提高大學(xué)生對(duì)政府預(yù)決算的監(jiān)督水平。對(duì)初中、高中學(xué)生，采取設(shè)立預(yù)算教育實(shí)踐基地等方式，提升預(yù)算意識(shí)，普及預(yù)算知識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)提高預(yù)算水平。

3.注重預(yù)算編制通俗性。政府部門(mén)要對(duì)預(yù)算進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，不斷增強(qiáng)全口徑預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的透明度，注重預(yù)算細(xì)化。參照香港等地在每年的財(cái)政預(yù)算中配大量的插圖、表格和漫畫(huà)等方式，用一些生動(dòng)活潑的語(yǔ)言、通俗易懂的圖片和視頻為代表和公眾進(jìn)行介紹，使公眾了解起來(lái)方便輕松，激發(fā)參與者的興趣。

（四）注重?cái)U(kuò)大參與面，開(kāi)拓參與新渠道

1.進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算懇談參與度。注重參與人員的廣泛性和代表性，精選預(yù)算懇談項(xiàng)目，讓利益相關(guān)方、受益群體、受損群體、專(zhuān)家、社會(huì)組織等各方充分參與。逐步擴(kuò)大非政府組織參加人數(shù)，吸引網(wǎng)民、外來(lái)人口、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等自愿報(bào)名參加，保障公眾有序政治參與。通過(guò)組織推選、定向邀請(qǐng)、媒體公告、自薦，選擇專(zhuān)業(yè)性、代表性較強(qiáng)的專(zhuān)家型人才參加。積極借助“外腦”，發(fā)揮審計(jì)、發(fā)改、監(jiān)察等部門(mén)作用，充實(shí)財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)力量，各縣級(jí)市適時(shí)成立預(yù)算工作委員會(huì)，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督力量。

2.進(jìn)一步拓展預(yù)算懇談渠道。積極創(chuàng)新聽(tīng)證會(huì)、民主懇談會(huì)、預(yù)算征詢(xún)會(huì)等載體，注重代表和公眾懇談實(shí)效。借助報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、電視、調(diào)查問(wèn)卷等方式，充分了解民意并及時(shí)反饋信息。

3.進(jìn)一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)絡(luò)特有的開(kāi)放性、匿名性、便捷性等特點(diǎn)，逐漸成為公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的新載體。不斷建立健全政府預(yù)算信息平臺(tái)，公眾通過(guò)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)的預(yù)算信息，實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算編制、審議、執(zhí)行等全過(guò)程監(jiān)督。通過(guò)設(shè)立熱線電話、完善網(wǎng)上實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和互動(dòng)交流等方式，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，形成監(jiān)督合力。

（作者單位： 浙江省溫嶺市人大常委會(huì)）