四、關(guān)于工作方式：調(diào)整格局、健全機(jī)制、創(chuàng)新方法

完善工作方式是這幾年常委會(huì)工作的重要抓手。它的提出背景可以說(shuō)與八字方針如出一轍，就不用多說(shuō)了。其原因就是：在民主法治進(jìn)程和人大制度發(fā)展的當(dāng)前階段，我們既不能怨天尤人，也不能止步不前，還得千方百計(jì)地有所作為。這個(gè)完善工作方式，就是為有所作為設(shè)計(jì)的抓手，就是為有所作為搭建的平臺(tái)。這里的工作方式，是一個(gè)廣義的概念，可以包括工作理念、工作格局、工作機(jī)制、工作規(guī)則、工作方法、工作技術(shù)等范疇，甚至也可以把我們前面講的八字工作方針都一股腦地包括進(jìn)去。就是說(shuō)，舉凡一切與工作相關(guān)的概念都可以進(jìn)入其中。這里只能簡(jiǎn)單介紹幾個(gè)方面[4]。

（一）調(diào)整相關(guān)工作格局，爭(zhēng)取工作的主動(dòng)權(quán)

按照完善工作方式的思路，這幾年在立法方面、預(yù)算監(jiān)督方面、代表工作方面等都建立了新的工作格局，或者對(duì)原來(lái)的工作格局進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。比如，在立法方面，建立了在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用，發(fā)揮政府部門的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮立法主管部門的協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮專家學(xué)者的支撐作用，發(fā)揮代表和群眾的主體作用的新格局。這個(gè)立法新格局的核心是，從政府主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)向人大主導(dǎo)立法，以適應(yīng)從政府部門立法向綜合協(xié)調(diào)立法、從管制他人性立法向自我約束性立法、從管理型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變的需要。幾年下來(lái)，效果是相當(dāng)不錯(cuò)的。比如，在預(yù)算監(jiān)督方面，實(shí)行了“一個(gè)目標(biāo)、三個(gè)結(jié)合”，即圍繞推動(dòng)建立科學(xué)、民主、依法的財(cái)政預(yù)算管理制度，確保財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)行和有效使用的目標(biāo)，把對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行的監(jiān)督與預(yù)算資金使用績(jī)效的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把加強(qiáng)人大監(jiān)督與促進(jìn)政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把解決問(wèn)題與促進(jìn)制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)。這個(gè)預(yù)算監(jiān)督做法的路徑是從審計(jì)監(jiān)督入手倒查預(yù)算中的問(wèn)題，核心是解決具體問(wèn)題與建立制度規(guī)范相結(jié)合，而且重點(diǎn)在后面。由于這一點(diǎn)與政府形成了高度共識(shí)，所以幾年下來(lái)，效果顯著。比如，建立了人大常委會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，代表聯(lián)絡(luò)部門綜合協(xié)調(diào)，專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮各自作用，與區(qū)縣代表工作部門密切協(xié)同的代表履職保障服務(wù)格局。這個(gè)代表工作新格局的思路是發(fā)動(dòng)各個(gè)方面都來(lái)參與代表工作，核心是把代表個(gè)人履職與常委會(huì)、專委會(huì)的工作密切結(jié)合起來(lái)，圍繞著常委會(huì)的中心工作保障服務(wù)代表履職，調(diào)動(dòng)代表履職的積極性，發(fā)揮代表的主體作用。應(yīng)該說(shuō)，這些工作格局的建立，為取得人大常委會(huì)工作的主動(dòng)權(quán)作出了有益的探索。

（二）建立健全相關(guān)工作機(jī)制，理順工作關(guān)系

建立健全工作機(jī)制也屬于完善工作方式的范疇。比較典型的是建立了監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制——常委會(huì)監(jiān)督協(xié)調(diào)小組。它的功能有這樣幾個(gè)方面：一是對(duì)涉及市區(qū)兩級(jí)人大需要聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如在許多執(zhí)法檢查工作中，需要市人大常委會(huì)與全部或部分區(qū)縣人大常委會(huì)聯(lián)合行動(dòng)，這就需要在制定年度工作計(jì)劃的時(shí)候，經(jīng)由這個(gè)機(jī)制與區(qū)縣人大常委會(huì)之間進(jìn)行工作內(nèi)容和時(shí)間方面的協(xié)調(diào)。二是對(duì)涉及不同部門之間需要配合的監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如，有些涉及范圍比較大的監(jiān)督工作，如食品安全監(jiān)督等，需要常委會(huì)內(nèi)部若干部門的配合，也需要經(jīng)由這個(gè)機(jī)制進(jìn)行跨部門之間的協(xié)調(diào)，以取得共識(shí)。三是對(duì)涉及國(guó)家機(jī)關(guān)以外的部門，需要進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督調(diào)查研究的時(shí)候，也可以經(jīng)由這個(gè)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。這個(gè)機(jī)制的設(shè)立，理順了監(jiān)督中的各種關(guān)系，促進(jìn)了監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。

建立工作機(jī)制另一個(gè)比較突出的事例是在立法工作中。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立立項(xiàng)論證機(jī)制。即在政府提出立法建議后，先由人大相關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行論證，通過(guò)立法論證搞清楚這個(gè)法要解決什么問(wèn)題，立法后能否解決這些問(wèn)題，進(jìn)行立法效果的預(yù)評(píng)估，確認(rèn)是否需要立這個(gè)法。這幾年政府提出的立法建議，經(jīng)過(guò)該機(jī)制論證，已經(jīng)有6項(xiàng)予以否定或緩行。二是建立立法后評(píng)估機(jī)制。即在法規(guī)實(shí)施一定期限后，就某一項(xiàng)或者某一類法規(guī)本身的質(zhì)量和實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，借以總結(jié)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高以后的立法質(zhì)量。上屆對(duì)4個(gè)單獨(dú)法規(guī)和有關(guān)奧運(yùn)的一批法規(guī)進(jìn)行了5次立法后評(píng)估，通過(guò)這個(gè)機(jī)制對(duì)立法取得了更深入的認(rèn)識(shí)。三是建立立法預(yù)案研究機(jī)制。即對(duì)那些迫切需要立法，但或者由于法規(guī)涉及的問(wèn)題比較敏感，或者由于領(lǐng)導(dǎo)層與群眾認(rèn)識(shí)均有分歧，一時(shí)不便于公開(kāi)立項(xiàng)的法規(guī)項(xiàng)目，先行進(jìn)行預(yù)案研究，做好立法的充分準(zhǔn)備，一旦立法時(shí)機(jī)成熟很快可以進(jìn)行立法操作。當(dāng)然對(duì)于預(yù)案研究的項(xiàng)目，需經(jīng)主任會(huì)議慎重提出，然后與政府溝通，報(bào)經(jīng)黨委同意，然后組成有人大和政府領(lǐng)導(dǎo)共同參加的項(xiàng)目工作組，指導(dǎo)依托高校和法律研究機(jī)構(gòu)建立起來(lái)的課題組進(jìn)行預(yù)案研究。上屆共進(jìn)行了4個(gè)預(yù)案研究項(xiàng)目，而且已經(jīng)拿出法規(guī)草案，其中有些項(xiàng)目即將進(jìn)入立法操作程序。在立法方面建立的這三項(xiàng)機(jī)制有效地提高了立法質(zhì)量，適應(yīng)了立法新形式的需要。

（三）創(chuàng)造工作形式，豐富工作內(nèi)容，拓寬工作領(lǐng)域

第十三屆人大常委會(huì)對(duì)于工作形式是有創(chuàng)造的，最典型的是創(chuàng)造了非監(jiān)督形式的專題調(diào)研。即選擇事關(guān)發(fā)展全局的重大問(wèn)題，在黨政決策之前，進(jìn)行大型專題調(diào)查研究，廣泛匯集民意，集中進(jìn)行表達(dá)，把人大調(diào)查得來(lái)的系統(tǒng)的意見(jiàn)建議，提交給正在醞釀決策中的政府，同時(shí)也以黨組的名義提交給黨委，供其參考。由于這種建議匯集了大量基層群眾的聲音，又運(yùn)用人大常委會(huì)集體的智慧進(jìn)行了系統(tǒng)的整理，有很強(qiáng)的可信度和說(shuō)服力；也由于這種建議是提出于黨政決策之前，便于他們?cè)跊Q策中很好地吸納，所以能夠發(fā)揮其他工作形式發(fā)揮不了的作用。上一屆這種形式的專題調(diào)研工作進(jìn)行了三次。一是2009年為全市應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，提供了遠(yuǎn)近結(jié)合的政策選擇；二是2010年為制定“十二五”規(guī)劃，提出了北京城市發(fā)展應(yīng)該遵循首都功能定位的建議；三是2011年為推動(dòng)全國(guó)文化中心建設(shè)，提出了加快全國(guó)文化中心建設(shè)的建議。這三次專題調(diào)研都得到了黨委政府的高度重視，對(duì)全市的戰(zhàn)略決策起到了很好的作用。需要指出的是，這種專題調(diào)研與人大通常采取的事后監(jiān)督性的專題調(diào)研有一個(gè)很大的不同，即它的作用不是事后監(jiān)督，而是事前建言獻(xiàn)策。所以，它是一種非監(jiān)督形式的專題調(diào)研。就本人所知，這種專題調(diào)研是北京市人大常委會(huì)的一個(gè)創(chuàng)造，屬于人大工作形式的創(chuàng)新。當(dāng)然，也可以歸為工作方式一類。

另外，上一屆對(duì)于議案的辦理也有一定的創(chuàng)造性。我們做人大工作的同志都知道，依法提出議案是代表在會(huì)議期間的一項(xiàng)權(quán)利。它的本意是代表希望能在大會(huì)議程中列入自己提出的議案，加以審議并有所決定。但是，由于認(rèn)識(shí)和操作方面的原因，這種愿望很難實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)，許多地方人大都做了變通處理，北京人大也不例外。北京人大歷來(lái)的做法是，將代表和各方面提出的議案交由大會(huì)議案審查委員會(huì)（屬于法規(guī)案的交由法制委員會(huì)）審查并提出處理意見(jiàn)，提交大會(huì)主席團(tuán)決定。一般情況下是兩條出路，一是少部分比較集中的議案合并為幾項(xiàng)交政府辦理，辦理結(jié)果由人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和審議；二是大部分議案轉(zhuǎn)成建議處理，極少把議案列入大會(huì)議程。應(yīng)該說(shuō)，十三屆人大并沒(méi)有改變這個(gè)傳統(tǒng)做法，但在具體運(yùn)作上有創(chuàng)新。一是交由政府辦理常委會(huì)監(jiān)督的議案都是選擇的重大議題，或者是代表、代表團(tuán)集中提出的民生性熱點(diǎn)問(wèn)題，或者是城市發(fā)展中的瓶頸性難題，或者是關(guān)系到全局性發(fā)展戰(zhàn)略的大事。可以說(shuō)，5年17項(xiàng)議案件件都是“大案、要案”。二是議案選擇過(guò)程中與政府和黨委進(jìn)行溝通，達(dá)成共識(shí)；作出決定后人大常委會(huì)與政府通力合作，政府重要領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成綜合團(tuán)隊(duì)認(rèn)真辦理，人大常委會(huì)重要領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)全過(guò)程參與，既當(dāng)督辦，又提建議?？梢哉f(shuō)這17項(xiàng)議案辦理得件件出彩，個(gè)個(gè)生輝。特別是加快城南發(fā)展議案連續(xù)辦理3年，相關(guān)代表、當(dāng)?shù)厝罕娖毡槭芑?，非常滿意。三是幾乎每件議案都與人大常委會(huì)主動(dòng)運(yùn)作有關(guān)。會(huì)議前就開(kāi)始調(diào)查研究，醞釀明年提什么議案，并與相關(guān)代表團(tuán)進(jìn)行必要的溝通商議；會(huì)議中就集中提出的議案與黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商，多方工作，務(wù)求達(dá)成共識(shí)；會(huì)議后決不當(dāng)甩手掌柜的，就如何辦理好議案與政府密切合作，形成合力。其實(shí)，在這里一方面體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主權(quán)力的兌現(xiàn)，一方面體現(xiàn)的是人大常委會(huì)的主動(dòng)引導(dǎo)。從一定意義上可以說(shuō)，確定和辦理議案，是人大常委會(huì)可以主動(dòng)運(yùn)作的不多的工作形式之一。盡管這種議案處理方式在法律程序上可能不夠完善，但它的確是人大常委會(huì)運(yùn)用得得心應(yīng)手的一種工作形式。所以，在修改代表法實(shí)施辦法的時(shí)候，北京市人大常委會(huì)杜德印同志提出，在沒(méi)有更好的辦法之前，議案處理的現(xiàn)行辦法不要改變。這個(gè)例子說(shuō)的是創(chuàng)造性地運(yùn)用傳統(tǒng)形式，做出了新的文章。

（四）創(chuàng)新工作方法，加大工作力度，提高工作效率

工作方法當(dāng)然也屬于工作方式的范圍。這里我不講具體工作方法，只是列舉一下這幾年北京市人大常委會(huì)在改進(jìn)工作方法上所采取的一些做法。一是把行使監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)結(jié)合起來(lái)。在聽(tīng)取檢察院訴訟監(jiān)督報(bào)告的基礎(chǔ)上作出加強(qiáng)檢察院訴訟監(jiān)督的決定。二是把常委會(huì)不同的功能結(jié)合起來(lái)。比如，把執(zhí)法檢查的功能和立法修法的功能結(jié)合起來(lái)運(yùn)用，擴(kuò)大執(zhí)法檢查的效果。三是把人大的外部監(jiān)督和激活原有體系內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制結(jié)合起來(lái)。比如，在激活檢察院訴訟監(jiān)督機(jī)制與激活審計(jì)系統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制方面做文章、下工夫。四是把不同工作形式結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行連續(xù)性作業(yè)。比如杜德印同志有個(gè)做法，叫做圍繞同一個(gè)題目“一年辦建議，二年辦議案，三年聽(tīng)報(bào)告，不見(jiàn)成效決不收兵”。五是把代表活動(dòng)按照地區(qū)分團(tuán)進(jìn)行與組織特定專業(yè)或身份代表小組結(jié)合起來(lái)（第十三屆建立了5個(gè)代表小組，新一屆增加到10個(gè)），充分調(diào)動(dòng)代表履職積極性。六是把部門責(zé)任制與項(xiàng)目責(zé)任制結(jié)合起來(lái)。一方面常委會(huì)的工作項(xiàng)目是把責(zé)任分到各個(gè)工作部門的，另一方面又在部門內(nèi)部建立項(xiàng)目小組，實(shí)行項(xiàng)目包干，以利于干部增長(zhǎng)才干。這些方法的創(chuàng)新或改進(jìn)，使得有些人大工作收到了事半功倍的效果，也激發(fā)了機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的活力。

（五）加強(qiáng)機(jī)關(guān)建設(shè)，合理配置機(jī)構(gòu)，調(diào)整功能設(shè)置

加強(qiáng)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè)也是完善工作方式的一個(gè)方面。這幾年，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)新增加了預(yù)算工作委員會(huì)、備案審查辦公室兩個(gè)機(jī)構(gòu)，在各個(gè)部門增加了8個(gè)處（會(huì)議處、監(jiān)督協(xié)調(diào)處、理論處、司法處、兩個(gè)委員會(huì)的法規(guī)處等）。同時(shí)，完善了人大常委會(huì)支撐體系的建設(shè)。這樣的支撐體系是由三個(gè)系統(tǒng)組成的。一是立法顧問(wèn)系統(tǒng)，二是預(yù)算顧問(wèn)系統(tǒng)，三是理論研究會(huì)系統(tǒng)。前兩者作為專家系統(tǒng)，為常委會(huì)立法工作和預(yù)算監(jiān)督工作提供了很好的支撐。后者是組織實(shí)際工作者和理論研究者對(duì)人大制度和人大工作進(jìn)行應(yīng)用性的理論研究和對(duì)策性的工作研究，而且是一個(gè)面向全市三級(jí)人大的開(kāi)放系統(tǒng)，在某些方面彌補(bǔ)了上下級(jí)人大之間沒(méi)有隸屬關(guān)系的空間，發(fā)揮了很好的作用。

五、關(guān)于工作體會(huì)：人大工作是保障性、建設(shè)性和實(shí)效性的統(tǒng)一

（一）針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題

這是在立法方面的一個(gè)方針，也是一條體會(huì)，主要是解決立法缺乏針對(duì)性問(wèn)題的。過(guò)去政府部門起草的法規(guī)方便自己工作的傾向比較明顯，所針對(duì)的問(wèn)題多是自己工作中的困難。但這并不是人大立法的目的所在。現(xiàn)在，政府部門提出立法，人大專門委員會(huì)要先進(jìn)行立項(xiàng)論證，即這個(gè)法是針對(duì)什么問(wèn)題立的？立法以后問(wèn)題能不能解決？這個(gè)法有沒(méi)有立的必要？立法后能不能達(dá)到預(yù)期效果？只有這些問(wèn)題論證清楚了，才能進(jìn)入立法程序。另外，在立法方面，還有一個(gè)體會(huì)，那就是“抓住核心條款下工夫”。一個(gè)有針對(duì)性的立法項(xiàng)目，真正管用的核心條款只有那么幾條。立法就是要在這幾條核心條款上摳住不放，狠下工夫。這幾年進(jìn)行的中關(guān)村科技園區(qū)條例的立法、防止水污染的立法、建筑質(zhì)量的立法等等，都是反復(fù)摳那些核心條款，使得立法質(zhì)量獲得了很大提升。

（二）激發(fā)內(nèi)部活力，提高監(jiān)督效率

這方面比較典型的是預(yù)算監(jiān)督和司法監(jiān)督的例子。前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，在預(yù)算監(jiān)督方面，主要是狠抓了審計(jì)監(jiān)督這個(gè)環(huán)節(jié)。作為一項(xiàng)制度性措施，配合財(cái)政預(yù)決算的審查，常委會(huì)年年聽(tīng)取審計(jì)報(bào)告，通過(guò)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，倒追預(yù)算合理性，然后針對(duì)問(wèn)題建章建制，形成規(guī)范。在司法監(jiān)督方面，主要是狠抓了檢察院訴訟監(jiān)督功能的發(fā)揮，給檢察院做支撐后盾，從而加大了對(duì)法院、公安系統(tǒng)的監(jiān)督力度。這樣做的目的在于激發(fā)體系內(nèi)部原來(lái)具有的監(jiān)督制約機(jī)制，讓它們得到動(dòng)力，充滿活力，真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，這就不但提高了監(jiān)督效率，而且能夠長(zhǎng)期管用。這樣一種監(jiān)督思路，是發(fā)揮制度固有優(yōu)勢(shì)的思路，也是事半功倍的思路。這是這幾年監(jiān)督方面的一個(gè)重要實(shí)踐，也是一條重要經(jīng)驗(yàn)體會(huì)。

（三）會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前，會(huì)議的效果在會(huì)后

前面已經(jīng)專門說(shuō)了這個(gè)問(wèn)題，不再贅述。主要是：沒(méi)有會(huì)前對(duì)于議題的充分準(zhǔn)備，就沒(méi)有會(huì)議的質(zhì)量；而沒(méi)有會(huì)后的應(yīng)該的跟蹤監(jiān)督，也就不會(huì)有會(huì)議的落實(shí)效果。人大常委會(huì)雖然是會(huì)議履職，但是大量的工作卻在會(huì)外，即在會(huì)前和會(huì)后。

（四）監(jiān)督工作不能水過(guò)地皮濕，要不見(jiàn)成效決不收兵

這幾年還有一個(gè)重要體會(huì)，那就是人大要做就得做得有效果，不能搞虛晃一槍的花架子，不能認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)，不能總是水過(guò)地皮濕。對(duì)于垃圾處理，對(duì)于水系污染的治理，對(duì)于加快城南發(fā)展的促進(jìn)，都是這么做的。有些事情不是一年兩年就可以見(jiàn)到成效的，需要連續(xù)堅(jiān)持幾年，才有可能見(jiàn)效。對(duì)于這樣的事情，就是要連續(xù)幾年不變戲。比如對(duì)于檢察院的訴訟監(jiān)督就是年年聽(tīng)專項(xiàng)報(bào)告，角度可以略有調(diào)整，但大的主題不變。對(duì)于法院的監(jiān)督，也是大致如此。應(yīng)該說(shuō)，5年下來(lái)，北京市法院、檢察院的工作有了很大提高，群眾的滿意度也上去了。

（五）有些工作與政府可以錯(cuò)位運(yùn)行，不一定亦步亦趨

一般說(shuō)來(lái)，人大工作是事后監(jiān)督，具有較大的被動(dòng)性，多是政府做什么，我就監(jiān)督什么，這是人大工作的常態(tài)。比如，近期政府在風(fēng)風(fēng)火火地忙某些方面的事情，有些工作沒(méi)有進(jìn)入它的日程，暫時(shí)顧不上。但是，這又是群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，或者說(shuō)是城市發(fā)展中亟待解決的瓶頸性問(wèn)題，再拖下去可能更不容易解決。在這種情況下，與其跟著政府的后面跑，還不如著手做些雖然錯(cuò)位但卻是急需的事情?？梢哉f(shuō)，這幾年辦理垃圾的事情、污水的事情等，都是按照這個(gè)思路進(jìn)行的，效果很好。這個(gè)做法，既反映了群眾的要求，又對(duì)政府的工作也是個(gè)拾遺補(bǔ)缺，有些甚至是重要彌補(bǔ)。

（六）深入調(diào)查研究，廣泛匯集、集中表達(dá)人民意志

眾所周知，人大常委會(huì)的重要工作都離不開(kāi)調(diào)查研究，可以說(shuō)，沒(méi)有廣泛而深入的調(diào)查研究，就不可能進(jìn)行常委會(huì)的任何一項(xiàng)議題。這個(gè)道理，從事人大工作的同志都很明白。因?yàn)闊o(wú)論是聽(tīng)取和審議專項(xiàng)報(bào)告，還是進(jìn)行執(zhí)法檢查，無(wú)論是監(jiān)督議案建議的辦理，還是專題詢問(wèn)的開(kāi)展，都不能不先進(jìn)行調(diào)查研究，而且還必須進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究才行，否則你就不可能提出恰當(dāng)?shù)囊庖?jiàn)建議。在調(diào)查研究方面，北京市人大常委會(huì)得出的新體會(huì)在于：人大的調(diào)查研究不同于其他機(jī)關(guān)的調(diào)查研究。它不是為了拍板決策，也不是為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)樹立典型，更不是為了顯示密切聯(lián)系群眾的親民形象。人大調(diào)查研究的全部目的在于工作的真正需要，因?yàn)槟悴徽{(diào)查研究不可能代表民聲民意，也就不可能作出正確的決定，不可能進(jìn)行有效的監(jiān)督，更不可能立出高質(zhì)量的法規(guī)。因此，人大調(diào)查研究的真正意義就在于：它是人民意愿的廣泛匯集，它是群眾意見(jiàn)的集中表達(dá)。而這正是人大制度對(duì)人大工作的制度性要求。這個(gè)體會(huì)主要是通過(guò)2011年開(kāi)展“推進(jìn)全國(guó)文化中心建設(shè)大型專題調(diào)研”得出來(lái)的。那一次專題調(diào)研，分為11個(gè)課題組同時(shí)展開(kāi)，有200多位代表參加，深入100多個(gè)基層單位，訪問(wèn)了數(shù)百名專家學(xué)者，召開(kāi)了幾十個(gè)座談會(huì)、研討會(huì)，經(jīng)過(guò)課題組、主任會(huì)議反復(fù)討論和常委會(huì)會(huì)議討論，最后提出一個(gè)總報(bào)告、11個(gè)分報(bào)告，政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自到人大登門聽(tīng)取意見(jiàn)，市委書記親自聽(tīng)取分組匯報(bào)，很多重要意見(jiàn)建議進(jìn)入了黨委和政府的決策之中。對(duì)于這次調(diào)研，杜德印同志不無(wú)感慨地說(shuō)：“這是一次人民群眾意志的廣泛匯集和集中表達(dá)?！?/p>

（七）從實(shí)際問(wèn)題入手，促制度建設(shè)，建長(zhǎng)效機(jī)制

人大工作有三個(gè)屬性特征，即保障性、建設(shè)性和實(shí)效性的統(tǒng)一。這個(gè)認(rèn)識(shí)可以說(shuō)是一個(gè)具有總括性的認(rèn)識(shí)。所謂保障性，是指以民主法治的方式保障憲法和法律在本區(qū)域內(nèi)的實(shí)施，是保障人民當(dāng)家作主權(quán)力的行使，是保障發(fā)展改革穩(wěn)定的大局。當(dāng)然，這些都是經(jīng)由具體工作實(shí)現(xiàn)的，都是由一件件的具體事情構(gòu)成的。所謂建設(shè)性，是指在保障性的具體工作中，建立起民主法治制度，并逐漸積累起一整套的制度體系。其實(shí)，這種建設(shè)性才真正是人民代表大會(huì)的使命所在。就是說(shuō)，民主法治是人大工作的核心，保障是用民主法治來(lái)保障，建設(shè)也是建設(shè)民主法治制度；就兩者的關(guān)系來(lái)說(shuō)，是在保障中建設(shè)，是在建設(shè)中保障。至于說(shuō)到實(shí)效性，那就是保障的實(shí)效性與建設(shè)的實(shí)效性的雙重統(tǒng)一，解決實(shí)際問(wèn)題要見(jiàn)效果，制度積累也要見(jiàn)效果。所以，從實(shí)際問(wèn)題著手，促進(jìn)制度建設(shè)，建立起民主法治的長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)民主法治建設(shè)，達(dá)到本地區(qū)人民享有比較充分的民主和法治生活，這正是人大的使命所在。

注釋：

[4]對(duì)這個(gè)問(wèn)題，根據(jù)杜德印同志的提議，2009年我曾經(jīng)帶領(lǐng)一個(gè)課題組進(jìn)行了專門的研究，撰寫了8萬(wàn)字的研究報(bào)告，報(bào)告文本載《人大研究》2009年專題增刊。

（作者系北京市人大理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、教授）