慈利縣作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的大趨勢中，如何促進(jìn)農(nóng)村集體土地合理有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國土資源保護(hù)雙贏，是擺在我們面前一個(gè)不可回避的課題。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必須受到市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)后，在社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在使用制度上如何規(guī)范管理，依法進(jìn)行改革進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要進(jìn)行認(rèn)真研究、深入探討的問題。

當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)及成因

流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)：一是集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)已成為普遍現(xiàn)象。通過調(diào)查，近三年來慈利縣有97戶宅基地流轉(zhuǎn)，占調(diào)查總戶數(shù)的4%，由此推斷，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與城市居民住宅地流轉(zhuǎn)不相上下。流轉(zhuǎn)私下交易的多，辦正式手續(xù)的少。調(diào)查的買賣宅基地11宗，只有2戶辦理過戶手續(xù)；出租的無一人與國土資源部門或村委會、村民小組簽訂租賃合同。

二是流轉(zhuǎn)的形式多樣，但以租賃為主。一是由集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。二是農(nóng)民直接以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式連帶轉(zhuǎn)讓，出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，特別是縣城區(qū)零陽鎮(zhèn)十個(gè)居委會及集鎮(zhèn)所在地，并且出租比轉(zhuǎn)讓的多。三是征為國有土地后再出讓，補(bǔ)辦轉(zhuǎn)讓、出讓手續(xù)，但數(shù)量減少。四是鄉(xiāng)企改制處置，鄉(xiāng)集體性質(zhì)的土地，先征為國有，再通過政府指定的交易機(jī)構(gòu)掛牌轉(zhuǎn)讓。

三是流轉(zhuǎn)的主體多元化。轉(zhuǎn)讓方和出租方既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地所有者和村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有者，又有個(gè)人等土地使用者。受讓方既是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，也有其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員及黨政干部和職工。

流轉(zhuǎn)的原因：一是城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。城市、集鎮(zhèn)是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是農(nóng)民打工的集散地，一部分賺到錢的農(nóng)民向往城鎮(zhèn)生活，進(jìn)城鎮(zhèn)購房，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，造成原宅基地閑置。另一部分打工或經(jīng)商者，收入不高或剛起步，只有到城郊交通方便的村租廉價(jià)農(nóng)民住宅地營生，郊區(qū)農(nóng)民也愿將寬裕的住宅出租，撈點(diǎn)收入補(bǔ)貼家用。再者處于集鎮(zhèn)地位，公建專業(yè)市場難以滿足商業(yè)發(fā)展的需要，將原來的住宅變?yōu)榈赇佋俪鲎?，造成集?zhèn)宅基地出租市場異?；钴S。

二是現(xiàn)行的法律規(guī)定變相造成地下交易?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)村建設(shè)用地也不準(zhǔn)直接入市。法律的規(guī)定其根本出發(fā)點(diǎn)是保住18億畝耕地不減少。實(shí)踐證明采取堵的辦法是解決不了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題，因?yàn)榈嘏c人、地與社會這種關(guān)系是復(fù)雜的，復(fù)雜的關(guān)系采取單純的堵辦法是解決不了問題的。從物權(quán)上來看，集體建設(shè)用地包括農(nóng)民宅基地是一種物權(quán)，是土地資產(chǎn)，不是資源，應(yīng)有其價(jià)格，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民應(yīng)該從中獲得完整的占有、使用、收益、處置權(quán)益。我們在實(shí)際操作中，農(nóng)民宅基地如要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，必須征為國有再出讓，參照國有劃撥土地轉(zhuǎn)讓，簽訂出讓合同，補(bǔ)交評估價(jià)40%的出讓金及16%的稅費(fèi)，土地的純收益大部分歸政府，村、組基層組織沒有收益，農(nóng)民只得小頭，非農(nóng)民所愿，必然造成基層組織不管事，私下交易暗流涌動(dòng)。加之集體建設(shè)用地涉及面廣，如征為國有，形成國有土地在集體土地中零星點(diǎn)狀分布，不利于權(quán)屬管理。盡管國家采取世界上最嚴(yán)厲的措施杜絕直接買賣集體所有土地也是徒勞的，只是將花樣翻新，只賣房子不賣地，把房價(jià)抬高，用民間契約代替手續(xù)、證書。

三是保護(hù)耕地的政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。國家鼓勵(lì)農(nóng)民建房利用荒山荒坡，獎(jiǎng)勵(lì)措施僅僅是審批面積增大，但在荒山、荒坡上開墾一個(gè)宅基地需要幾千元或上萬元，且交通不便。到公路邊上占田修房，交通方便，省開發(fā)費(fèi)，現(xiàn)在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民建房只需5元錢的工本費(fèi)，大都削尖腦袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成違法事實(shí)。國土資源部門執(zhí)法只有制止（停工通知），無拆除權(quán)，更沒有強(qiáng)制力，請法院執(zhí)行費(fèi)時(shí)費(fèi)力，如何談得上用世界上最嚴(yán)厲的措施保護(hù)耕地呢？

集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)帶來的影響

一是擾亂國有土地市場正常秩序。集體建設(shè)用地使用權(quán)通過隱形交易的方式私自流轉(zhuǎn)，雙方協(xié)議低價(jià)買賣，不辦理任何手續(xù)，逃避稅費(fèi)，其土地收益歸個(gè)人所得；給城市居民到郊區(qū)購買農(nóng)民住宅地造成可乘之機(jī)，把本來應(yīng)到政府指定的土地交易市場去購買國有土地的，轉(zhuǎn)到郊區(qū)購買農(nóng)民宅基地，嚴(yán)重?cái)_亂了國有土地市場正常秩序。

二是制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國長期以來對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有諸多限制，集體建設(shè)用地不能依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)只有在地下市場中進(jìn)行，其土地收益歸個(gè)人所得，集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地享有所有權(quán)而無半點(diǎn)收益，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是引發(fā)社會矛盾和產(chǎn)權(quán)糾紛。由于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為和結(jié)果得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租行為發(fā)生后，雙方一旦產(chǎn)生矛盾和糾紛，對簿公堂時(shí)法院只能判交易無效，在一定程序上損害了承租人和買方的利益，助長了村民在處理宅基地交易問題上的無理行為。

四是導(dǎo)致土地違法案件屢屢發(fā)生。一部分農(nóng)民將自家房屋部分或整體出租收取租金，獲得了不菲的經(jīng)濟(jì)收益。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，造成很多農(nóng)戶在原有宅基地紅線外私搭亂建，甚至違法建房或私下買賣土地建房，批不到土地，就違法占地，導(dǎo)致違法占地屢禁不止。

規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

一是解放思想，提高認(rèn)識。人們常說“身體在于運(yùn)動(dòng)，資本在于流動(dòng)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)、涉及面廣、矛盾糾紛多，這就需要我們充分認(rèn)識農(nóng)村建設(shè)用地問題的復(fù)雜性，進(jìn)行深入細(xì)致的分析和總結(jié)，推動(dòng)政策、制度創(chuàng)新，給出解決農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的答案。按照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十條“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”及《湖南省國土資源廳關(guān)于服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》第五條的規(guī)定，積極推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，按照“存量改革先行、推動(dòng)增量改革”的原則，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以合法的出口，不失為治理“空心村”的明智之舉，將一戶想修而修不了的舊宅基地實(shí)行貨幣補(bǔ)償（買賣）得到合理有效的利用，從而達(dá)到節(jié)約用地的目的。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與國有土地流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，而且對壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決有錢辦事和穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)組織，解決有人辦事，變官方管理為官民齊抓共管，控制集體建設(shè)用地供應(yīng)總量，及時(shí)堵住集體建設(shè)用地私下交易的漏洞，實(shí)現(xiàn)國家所有土地、集體所有土地“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場”的格局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二是土地法律和地方法律應(yīng)緊跟《物權(quán)法》作相應(yīng)的修改。《物權(quán)法》未公布之前，現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，代表集體土地的所有權(quán)人是一個(gè)虛擬的集體經(jīng)濟(jì)村委會、村民小組，是一個(gè)自治組織，不能代表集體管理所有的土地，集體土地存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)權(quán)不明確的問題。而今《物權(quán)法》已頒布實(shí)施，其第六十條明確對集體所有的的土地行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。從法律上首次賦予村委會、村民小組代表集體行使所有權(quán)，是農(nóng)村集體土地當(dāng)然的所有權(quán)人。集體建設(shè)用地所有權(quán)與一般物權(quán)或國有土地所有權(quán)具有同一性質(zhì)，應(yīng)該同國有土地一樣，所有權(quán)人應(yīng)具有完整的占有、使用、收效、處置的權(quán)力，土地管理法要予以跟進(jìn)。同時(shí)，建議將《土地管理法》第四十三條修改為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，可以依法申請使用國有土地，也可以依法申請使用集體建設(shè)用地”，增加一條“農(nóng)民集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)”。同時(shí)對法律責(zé)任的相關(guān)條文也要進(jìn)行修正，才能做到有法必依、違法必究。

三是省人民政府應(yīng)制訂具體的流轉(zhuǎn)辦法。制度是土壤，收成皆出于此地。省人民政府要出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法，確定流轉(zhuǎn)的范圍與條件、流轉(zhuǎn)的方式及收益分配的比例等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提必須遵守土地用途管制制度，也就是要符合土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，納入土地利用年度計(jì)劃農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的總量控制，還要服從農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地土地收益增值分配政策，實(shí)行計(jì)劃指導(dǎo)，謹(jǐn)防建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的“李鬼”出現(xiàn)。

城市、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)時(shí)，須征得2/3以上村民或村民代表同意，辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，保留集體土地性質(zhì)，由買方向國家交納土地評估費(fèi)10%的土地收益金，向村委會或村民小組交納土地評估費(fèi)10%的收益金，買賣雙方參照國有土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交稅費(fèi)。在城市、集體規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須依法征為國有，辦理國有出讓手續(xù)，由買方向國家交納評估費(fèi)30%的土地出讓金，向村委會或村民小組交納評估費(fèi)10%的收益金，買賣雙方按規(guī)定補(bǔ)交稅費(fèi)。集體建設(shè)用地的房屋出租，出租方每年向村委會、村民小組交納承租費(fèi)10%的收益金。以上收益金的開支用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的公益事業(yè)（水利、機(jī)耕道等）建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)在荒山荒坡上建住宅的農(nóng)民及村、組干部的部分工資。收繳原則：村民得大頭，國家主要通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)稅賦的形式分享。確定流轉(zhuǎn)的方式與年限：立足于“兩種產(chǎn)權(quán)，一個(gè)市場”，參照國家劃撥土地管理辦法的規(guī)定，流轉(zhuǎn)方式是集體建設(shè)用地使用權(quán)允許轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股，并按照國有土地出讓的標(biāo)準(zhǔn)確定使用年限。

四是加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的地籍調(diào)查。國土資源行政主管部門應(yīng)組織基層國土資源所開展農(nóng)村建設(shè)用地地籍調(diào)查，摸清各村宅基地實(shí)際使用情況，對各村存在一戶多宅及宅基地閑置現(xiàn)象按成因進(jìn)行分類，分情況進(jìn)行處理。

五是建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易平臺。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申請，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所受理，報(bào)縣局進(jìn)行土地評估及定價(jià)，核實(shí)所交收益金及出讓金，再統(tǒng)一到辦事大廳窗口辦理轉(zhuǎn)讓審批及登記手續(xù)。

六是恢復(fù)收繳開墾費(fèi)，并確定村委會、村民小組行使所有權(quán)收取新供用地收益金，從源頭上嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)用新供集體建設(shè)用地的進(jìn)口。法律規(guī)定交納的開墾費(fèi)，不應(yīng)被政策否定，從嚴(yán)格管理農(nóng)用地確保18億畝耕地不減少來說，應(yīng)該交納。按占旱土的收10元/m2、占水田收15元/m2，所得收益用于一家一戶辦不了的公益事業(yè)，如興修水利、機(jī)耕道等，極大地改善人居環(huán)境和生產(chǎn)條件，鞏固集體經(jīng)濟(jì)組織，壯大和發(fā)展公益事業(yè)，最終達(dá)到集約節(jié)約用地的目的。國家要制訂相應(yīng)的政策，對新供用地確定村委會、村民小組收取一定的收益金。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

七是加強(qiáng)執(zhí)法力度，打擊非法流轉(zhuǎn)、違法占地的行為。建立相關(guān)的舉報(bào)、巡查制度，對不按程序、不按規(guī)定流轉(zhuǎn)的，要嚴(yán)厲打擊；同時(shí)要堅(jiān)決打擊違法占地以及利用集體土地搞商品房開發(fā)等違法用地行為，嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名行違法之實(shí)。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，需要在實(shí)踐中不斷豐富和完善，不但要有法可依，而且要有理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)任重道遠(yuǎn)，政府及國土資源管理部門不應(yīng)忽視，工作重心要向這方轉(zhuǎn)移。只要我們加強(qiáng)集體建設(shè)用地的管理，糾正對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)識，建立流轉(zhuǎn)的機(jī)制，給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以合法的出口，并嚴(yán)把農(nóng)轉(zhuǎn)用新供建設(shè)用地的進(jìn)口，就不會給社會造成不穩(wěn)定的因素，只會促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者單位：慈利縣國土資源局）