摘要要：農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是黨中央深化農(nóng)村土地承包制度改革的重大經(jīng)濟決策，對促進我國三農(nóng)問題的根本解決，提高農(nóng)民收入有積極的作用。本文探討了當前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些困難，并提出了完善建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對策

1 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國2007年頒布的《物權(quán)法》第153條明確規(guī)定：“集體土地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”在這里，該種對集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以看作是農(nóng)民對集體土地行使的處分權(quán)，即：農(nóng)民有權(quán)對其集體土地及其附屬的房屋進行出讓。一般來說，農(nóng)民的該種行為在一定程度上可以減少住房緊張的問題，因此在法律上是準許的。不過目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不夠?qū)挿海缮线€是有幾點約束。具體而言有如下三點：

（1）《土地管理法》中明確指出：“轉(zhuǎn)讓、出租住宅的，不得再申請集體土地。”這是為了防止農(nóng)民或房地產(chǎn)開發(fā)商隨意建筑住宅，確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外，即：在兩戶的集體土地尚未達標而進行調(diào)劑，其中一戶的住房因此減少或失去，在通過村民會議表決認同再申請集體土地的。

（2）在房屋及集體土地的轉(zhuǎn)讓方面也有嚴格限制。權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓時，選擇的受讓人應(yīng)該是在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)。如果不在此列，至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時具備集體土地的申請條件。由于在我國，農(nóng)民對集體土地具有無償使用權(quán)，這樣來確保了村民具有了必要的居住條件。正因為如此，所以在分配和轉(zhuǎn)讓集體土地時對受讓人的條件要有所制約。

（3）集體土地在進行轉(zhuǎn)讓后，使用主體也隨之有所改變，此時，受讓人應(yīng)當及時辦理集體土地轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)?？墒乾F(xiàn)實中，這一環(huán)節(jié)的處理卻不盡人意。當集體土地或房屋轉(zhuǎn)讓時，權(quán)利人和受讓人雙方認為只需到房管部門進行產(chǎn)權(quán)過戶的登記就可以，就是合法的。其實不然，此時還應(yīng)當進行土地使用權(quán)的變更登記，否則受讓人的相關(guān)權(quán)利是不受法律保護的。

2 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的困難

目前，我國集體土地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時，由于房地產(chǎn)開發(fā)商等不嚴格遵守法律，而相關(guān)部門又監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了混亂的情形。主要表現(xiàn)在以下三方面：

（1）房地違法交易在農(nóng)村存在已久。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快，城市的土地不夠用，必然得向農(nóng)村發(fā)展，更多的農(nóng)村土地被占用。根據(jù)規(guī)定，用地單位在占用農(nóng)村土地時，首先要到當?shù)卣k理土地征用手續(xù)，同時也要向被征地的農(nóng)民集體支付補償金。如此過程，增加了用地單位占用土地的成本。因此，為了減少占地成本，用地單位會進行一些暗箱操作，如賄賂村干部等。這樣一來，不僅減少了農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓收益，也會影響社會的廉正之風(fēng)，牽引出更多的社會問題。

從上個世紀90年代到現(xiàn)在，我國關(guān)于土地開發(fā)方面開展了大搞開發(fā)區(qū)的活動事宜，其中最高時期的開發(fā)區(qū)曾達到800多個，而全國在當時平均每年流失的土地大約為1000萬畝以上，人為征占的土地面積大約為500萬畝。如果按照2畝的人均土地計算的話，在13年間我國失去土地的農(nóng)民數(shù)量能在6500萬人次。我國東部的發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民數(shù)量更高，其人均耕地只能劃到幾分。

（2）現(xiàn)實中房地是連為一體的，但法律法規(guī)中對房地的規(guī)定卻不一致，這樣一來，難免會出現(xiàn)農(nóng)民不遵守法規(guī)，政府監(jiān)管費力不到位的問題。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、禁止出租與轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。法律上明確指出“房隨地走，地隨房走，房地一致”，但實際中農(nóng)民卻并沒有嚴格遵守，而是隨意出租、轉(zhuǎn)讓住房。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)：在一些農(nóng)村中超過一半的房屋已用來出租，出租戶在20戶以上的村子高達20%，而且出賣住宅的現(xiàn)象也越來越多。

（3）在集體土地使用權(quán)的繼承方面沒有具體的法律規(guī)定，全國也沒有一致的處理方法。根據(jù)“法未禁止便自由”的原則，集體土地是可以繼承的，不過在繼承的時候也存在不少問題。在農(nóng)村，依據(jù)傳統(tǒng)的繼承方法，一般是由身份來決定?？墒菃栴}就出現(xiàn)在，如果繼承人的戶籍不在本集體內(nèi)，就會失去繼承的機會，而如果在本集體內(nèi)又會違背“一戶一宅”的原則，這時由于在法律上沒有具體的規(guī)定，因此難免會出現(xiàn)兩難的處境。在農(nóng)村，當該種情況出現(xiàn)時，一般會有三種處理方法：①準許繼承人繼承，不過該使用權(quán)隨著集體土地上的房屋自行消滅而消失，在此期間房屋不得重建；②集體經(jīng)濟組織收回集體土地使用權(quán)和住房，然后進行拍賣，拍賣之后的所得用于補償繼承人；③集體經(jīng)濟組織直接收回集體土地使用權(quán)和住房，也不給予繼承人相關(guān)補償。以上是農(nóng)村長久延續(xù)下來的一慣做法，在法律上沒有具體的規(guī)定。而且，當繼承人把戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诤?，是否可以繼續(xù)使用集體土地，也是現(xiàn)實中普遍存在的問題。

3 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善

（1）明確界定“集體”的內(nèi)涵

在堅持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)，明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認為，應(yīng)在立法中統(tǒng)一對集體層次的規(guī)定。因為村民小組的范圍過小，不利于有效集中經(jīng)營，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍過大，不利于管理。另外，當前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失，因此要嚴格界定“集體”為村一級，明確規(guī)定農(nóng)村村委會擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國土地流轉(zhuǎn)過程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問題。

（2）完善現(xiàn)行法律法規(guī)

依照《農(nóng)村土地承包法》，承包人雖然擁有對流轉(zhuǎn)土地進行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但權(quán)利的行使過程中仍受到嚴格的限制?，F(xiàn)實中很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來源”，因此該條規(guī)定實際執(zhí)行起來很難，甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。此外，農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過程中效率優(yōu)先的原則，也不符合集體土地作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此，筆者認為不應(yīng)該強行規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意，但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請求人民法院裁定集體土地轉(zhuǎn)讓行為無效的權(quán)利，并列舉轉(zhuǎn)讓行為無效所包括的情形。這一做法是可行的，因為轉(zhuǎn)讓無效的情形在法律中完全可以明確地一一列舉出來 [6]。

（3）建立科學(xué)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場

集體土地的流轉(zhuǎn)市場問題敏感且復(fù)雜，如果將科學(xué)發(fā)展與土地規(guī)范相結(jié)合實施，即重視土地管理的規(guī)范化、科學(xué)化，那么農(nóng)民在集體土地使用中，如“用地自由、沒有制度、亂用、毫無章法”的現(xiàn)象就會得到有效的改善。因此，其政府的相關(guān)部門需要就農(nóng)村集體土地的管理實施開放管理，建立和完善土地的法律、法規(guī)，尤其中介機構(gòu)更要做好宏觀調(diào)控，并嚴格執(zhí)行。第一要推行合同制。土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責任、義務(wù)等問題必須要以書面合同的形式得以明確。同時為了切實維護土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同的真實性、合法性要得到有關(guān)部門的鑒定。第二要從申報和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障制度，為了防范因經(jīng)營困難等原因無法履約的情況，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金。

參考文獻

[1]周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷.中國改革的經(jīng)驗研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[2]鄭景驥.中國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與實踐方略研究[M].成都：西南財經(jīng)大學(xué)版出社，2009.

[3]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2010.