11月的三湘大地依然陽光普照。澧縣甘溪鎮(zhèn)古北村村民游同普家已蓋至第三層的新房已經(jīng)停工。來自本鎮(zhèn)的泥瓦匠坐在工地上曬太陽抽煙，身旁的攪拌機和起重設(shè)備貼上了澧縣國土資源執(zhí)法大隊的封條。工人們說，游同普已經(jīng)十幾天未在工地出現(xiàn)。據(jù)介紹，這是一起國土資源執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)的非法占地案件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自10月6日起，游同普就開始在古北村十組的這片水田中圈下三畝左右的區(qū)域開挖建房，卻一直未向國土資源部門辦理任何用地手續(xù)。

就在游同普開工建房的10天前，在澧縣縣紀(jì)委的會議室，含縣國土資源局在內(nèi)的7個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負責(zé)人因為土地違法問題被紀(jì)委誡勉談話。

游同普違法占用耕地從發(fā)現(xiàn)到被制止不到10天時間，誡勉談話使得相關(guān)政府部門負責(zé)任人對土地違法異常警覺。2012年，澧縣縣委縣政府先后多次出臺文件，強化土地執(zhí)法，重拾土地快速執(zhí)法機制，建立巡查每日一報制度，通過誡勉談話，完善共同責(zé)任機制，探索建立破除土地執(zhí)法的“發(fā)現(xiàn)難”、“制止難”、“查處難”三難機制，建立“防范在前、發(fā)現(xiàn)及時，制止有效、查處到位”的澧縣土地監(jiān)管保障機制。

土地執(zhí)法“三難”困局

所謂“三難”，是土地執(zhí)法遭遇的全國性困境。難以第一時間發(fā)現(xiàn)違法，將違法遏制在萌芽狀態(tài)，有效降低執(zhí)法成本，此謂“發(fā)現(xiàn)難”；由于執(zhí)法監(jiān)察缺少手段，力量單薄，對違法違規(guī)行為難以及時制止，此謂“制止難”；對人對事很難處理到位，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機制尚未真正落到實處，此謂“查處難”。

國土資源部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國立案查處違法用地案件3.7萬件，涉及土地面積41.1萬畝。有1124名責(zé)任人受到黨紀(jì)處分，825名責(zé)任人受到政紀(jì)處分，200名責(zé)任人被依法追究刑事責(zé)任。

國土資源部法律評價工程重點實驗室副主任鄒謝華表示，執(zhí)法監(jiān)察發(fā)現(xiàn)難、查處難、制止難的問題沒有得到根本解決，土地督察內(nèi)部體系有待進一步協(xié)調(diào)，有必要全面完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察法制、體制、機制，不斷推進土地督察制度法制化，繼續(xù)提高執(zhí)法監(jiān)察和土地督察工作效率與效能。

澧縣也不例外。伴隨澧縣縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展的是土地違法的愈演愈烈。游同普案只是以單個農(nóng)民為主體的土地違法，而更多的則是本應(yīng)保護耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方政府，卻成為土地違法的主體，而且違法的手法花樣翻新，層出不窮。

正因為此，據(jù)常德市2012年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查警示約談通報顯示，2012年，國土資源部下發(fā)給澧縣疑似違法用地圖斑139個，占地801.39畝，耕地528畝。經(jīng)核實，違法占用耕地面積達261.5畝，為常德市違法占用耕地面積最多的縣級行政單位。

總結(jié)上述澧縣土地違法的原因，常德市土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查小組認為：一是土地執(zhí)法監(jiān)管不到位，違法用地問題突出。墨池公園占地達192畝，項目開工兩年多，到現(xiàn)在還沒有組卷報批，也尚未依法處理相關(guān)責(zé)任人。二是集體建設(shè)用地管理混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法用地量多面廣，主要涉及安置點、工業(yè)用地、幼兒園，液化氣站、水廠等項目用地。據(jù)統(tǒng)計，6宗安置點監(jiān)測面積75.2畝，耕地74.88畝，據(jù)了解今年新開工建設(shè)用地面積又有數(shù)百畝違法用地。三是違法案件查處不到位，44宗違法用地絕大部分案件查處不到位，其中6個安置點用地、墨池公園用地、澧陽變電站等對當(dāng)事人均為處理到位。特別是墨池公園在衛(wèi)片下發(fā)時占地只有62.6畝，現(xiàn)已達到120畝以上，不但違法用地行為沒有制止，而且違法用地愈演愈烈。

動態(tài)巡查機制：破解“發(fā)現(xiàn)難”

土地違法的居高不下由于無法驅(qū)走的陰霾一直圍繞澧縣土地管理部門的四周。而國土資源部的衛(wèi)片執(zhí)法則如達摩克利斯之劍隨時可能落到澧縣土地管理者們的頭上。

8月份， 常德市衛(wèi)片執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組利用土地執(zhí)法監(jiān)測系統(tǒng)對澧縣規(guī)劃區(qū)進行一次巡查，發(fā)現(xiàn)澧縣在衛(wèi)片執(zhí)法檢查期間，又有百畝違法用地，形勢非常嚴(yán)峻。

澧縣國土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊副隊長周乃柏的手機會在每天下午5點準(zhǔn)時響起。這是隊員們上報當(dāng)日縣城內(nèi)土地動態(tài)巡查的結(jié)果。

9月25日，澧縣國土資源局出臺了實施城市管理“三年行動工程”工作方案。根據(jù)該方案，澧縣國土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊成立了兩個巡查組對縣城城區(qū)進行動態(tài)巡查。每天5點電話報告巡查情況，及時發(fā)現(xiàn)違法。

澧縣國土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊也取消了節(jié)假日，進行全天候巡查。巡查結(jié)果同時要上報給縣政府的“三年行動工程”指揮部。“發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)場制止不了的，立即報告給縣政府的創(chuàng)建指揮部，縣政府城鎮(zhèn)組、督查室、監(jiān)察局及分管副縣長直至縣長?！敝苣税貙τ浾弑硎?。

而對于城區(qū)以外的地區(qū)，國土資源所聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會進行巡查。發(fā)現(xiàn)違法行為當(dāng)日內(nèi)必須上報縣國土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊。

一旦土地違法行為被發(fā)現(xiàn)，則引入澧縣獨創(chuàng)的快速反應(yīng)機制，對土地違規(guī)案件早發(fā)現(xiàn)，早制止，早查處。

游同普違法占用耕地建房就是甘溪鎮(zhèn)國土資源所在巡查中發(fā)現(xiàn)的，上報情況后，迅速啟動快速執(zhí)法機制，及時查處到位。

快速反應(yīng)機制：破解“查處難”

在縣城房地產(chǎn)市場不景氣的情況下，很多的地產(chǎn)商下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級市場，違法占地建房現(xiàn)象異常嚴(yán)峻。使得澧縣縣委縣政府重拾澧縣2008年首創(chuàng)的“土地執(zhí)法快速反應(yīng)機制”。這一機制也被國家土地督察局重點推薦給各級國土資源執(zhí)法部門。

早在2008年，澧縣人民法院和澧縣國土資源局就聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立查處國土資源違法案件快速法院機制的實施意見》。這一意見對查處國土資源違法的時間節(jié)點做了明確的限定。然而，這一意見卻因各種原因被擱置。

按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定，農(nóng)村村民違法占地建房，只能限期拆除，沒有其他處罰措施；而且處罰必須通過一定的法律程序以后，才能申請人民法院強制執(zhí)行。行政執(zhí)法部門全部走完法律程序需要的時間少則兩三個月，多則半年。而違法建房戶可能已經(jīng)搬進新居居住多時了，再去強行拆除，造成執(zhí)法成本增加，建房農(nóng)戶也因損失巨大而產(chǎn)生抵觸情緒和報復(fù)傾向，往往導(dǎo)致矛盾更加尖銳和激化，也給社會帶來不安定因素。

而快速反應(yīng)機制則利用法院的財產(chǎn)保全措施彌補了《土地管理法》的這一不足。

所謂財產(chǎn)保全，是指人民法院在受理民事訴訟案件和行政執(zhí)行案件中，為了保證民事案件當(dāng)事人和行政機關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的合法權(quán)益，保證將來發(fā)生法律效力的法律文書和行政執(zhí)行文書能夠順利執(zhí)行，而對有爭議的標(biāo)的物或有關(guān)財產(chǎn)采取一種限制處分的臨時性法律保護措施。

這就意味著法院可利用財產(chǎn)保全采取查封、扣押、凍結(jié)或者法律規(guī)定的其他方法。法院凍結(jié)財產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)立即通知被凍結(jié)財產(chǎn)的人。財產(chǎn)已被查封、凍結(jié)的，不得重復(fù)查封、凍結(jié)。

游同普的違法占用耕地建房被巡查發(fā)現(xiàn)后，正是快速執(zhí)法機制，引入法院財產(chǎn)保全的條款，對攪拌機等施工設(shè)備進行封存，才得以及時制止違法，迅速查處到位。

“在查處違法占地中引入財產(chǎn)保全措施，可以有效防止違法占地行為的進一步擴大，有效制止繼續(xù)施工、突擊搶建行為，減少違法用地既成事實。這樣，既節(jié)約了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效果，也減少了違法當(dāng)事人的損失，有利于緩和執(zhí)法與被執(zhí)法之間的矛盾，消除了一些影響社會和諧穩(wěn)定的不安定因素，體現(xiàn)了‘以人為本’的執(zhí)法理念?！卞⒖h國土資源局副局長楊復(fù)凡對記者表示。

共同執(zhí)法機制：破解“執(zhí)行難”

澧縣方石坪鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長虞釗對9月27日縣紀(jì)委的誡勉談話記憶猶新。2013年4月的衛(wèi)片執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)方石坪鎮(zhèn)宜居新村建設(shè)項目占用耕地面積50畝。該項目雖符合土地利用規(guī)劃，但卻未辦理用地審批手續(xù)。虞釗作為分管國土的副鎮(zhèn)長因此被約談。

在全國層面，政績驅(qū)動下的“招商引資”、城鎮(zhèn)化建設(shè)，加劇了對土地的非法占用，造成諸多政府部門成了土地違法的主體。

對此，11月1日，澧縣縣委出臺了嚴(yán)禁違法規(guī)劃、嚴(yán)禁未批先用、嚴(yán)禁亂占耕地、嚴(yán)禁違法程序、嚴(yán)禁處置遲緩的“五個嚴(yán)禁”通知，對政府各部門的土地違法行為作了明確的責(zé)任界定和處罰措施。

根據(jù)該通知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)因管控不嚴(yán)，出現(xiàn)違法用地的，按照每宗地1萬元標(biāo)準(zhǔn)扣減鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款。出現(xiàn)3處以上、5處以下違法用地的，按照相關(guān)程序給予分管負責(zé)人警告處分；出現(xiàn)5處以上、7處以下違法用地的，分管負責(zé)人責(zé)令辭職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長給予警告處分；7處以上違法用地的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長責(zé)令辭職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記給予警告或記過以上處分，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令辭職；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究相關(guān)刑事責(zé)任。

全縣范圍內(nèi)因管控不嚴(yán)格，出現(xiàn)違法用地的，按照每宗1萬元標(biāo)準(zhǔn)分別減扣國土資源局、規(guī)劃局財政撥款。出現(xiàn)違法用地，被省市約談問責(zé)的，視情節(jié)輕重按程序給予縣國土資源局、規(guī)劃局分管負責(zé)人警告或記過以上處分，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令辭職；縣國土資源局局長、規(guī)劃局局長給予警告或者記過以上處分，情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)令辭職，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。

11月10日，在法院實施財產(chǎn)保全，施工設(shè)備被封存后，游同普自己拆除了違法建設(shè)的房屋。澧縣國土資源執(zhí)法大隊副隊長周乃柏又松了一口氣。相比數(shù)月前剛擔(dān)任執(zhí)法大隊隊長一職時，壓力要小了許多。

“對于國土部門來說，縣委縣政府系列土地管理措施的出臺，不但使得各部門的依法用地意識得到提高，也大大提高了土地守法意識，樹立了土地執(zhí)法者的權(quán)威?！卞⒖h國土資源局副局長劉飛表示。