命題二：如何解決新型城鎮(zhèn)化的供地矛盾

嘉興在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中取得的用地保障經(jīng)驗(yàn)及遇到的難題，可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

嘉興是全國第一個(gè)制訂出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要的地級(jí)市。早在2004年，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平就專程到嘉興蹲點(diǎn)調(diào)研過，認(rèn)為嘉興有條件成為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。

2008年，嘉興市創(chuàng)新性提出節(jié)約用地的“兩分兩換”模式后，國土資源部及相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)也曾多次到嘉興進(jìn)行過專題調(diào)研指導(dǎo)。

就在2013年年初，國土資源部相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)嘉興市的“兩分兩換”的農(nóng)村土地整治模式和低效建設(shè)用地再開發(fā)工作再次進(jìn)行了專門調(diào)研，并就兩項(xiàng)工作在拓展建設(shè)用地新空間上的成效給予了肯定。

記者獲悉，《嘉興市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》正在等待國土資源部的審批，嘉興正爭(zhēng)取成為規(guī)劃試點(diǎn)或?qū)嶒?yàn)市。一旦成行，有關(guān)“基本農(nóng)田置換新機(jī)制”、“農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)化交易”等農(nóng)村土地使用制度的改革創(chuàng)新，有望在嘉興實(shí)施。

此外，嘉興從2012年初開始推動(dòng)的以“兩退兩進(jìn)”為抓手、推進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的工作，也走在了浙江省的前列。“兩退兩進(jìn)”取得的節(jié)地經(jīng)驗(yàn)和遇到的供地（保留建筑物）、收益分配等難題，也可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

地太少成城鄉(xiāng)一體化的重要瓶頸

嘉興市國土資源局局長(zhǎng)汪善明對(duì)前來采訪的記者介紹說：早在2002年十六大報(bào)告就提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思路，浙江省率先探路；嘉興因?yàn)榈靥庨L(zhǎng)三角的幾何中心，地形一馬平川，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展比較均衡，所轄五縣（市）均為全國百強(qiáng)縣，基礎(chǔ)條件較好，被浙江省選中進(jìn)行先行探索。

2004年1月5日，《嘉興城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布。兩個(gè)月后，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平就到嘉興蹲點(diǎn)調(diào)研了4天，鼓勵(lì)嘉興經(jīng)過3至5年的努力，成為浙江全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。

2007年6月，“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”花落重慶和成都。次年7月，浙江省正式批準(zhǔn)將嘉興、義烏兩市列為省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)的先行地。同年，嘉興提出了以推進(jìn)土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點(diǎn)模式，提出了打造城鄉(xiāng)一體化先行地的目標(biāo)，在全國引起了反響，調(diào)研學(xué)習(xí)者紛至沓來。

但是，在萬畝良田的嘉興，打造城鄉(xiāng)一體化先行地，面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題就是建設(shè)用地資源匱乏的瓶頸。

“建設(shè)用地總量嚴(yán)格控制，耕地紅線不能突破，上有‘天花板’，下有‘底線’，嘉興又是萬畝良田地區(qū)，問題就來了，比較糾結(jié)。”談及此，汪善明面色變得沉重。

據(jù)汪介紹，嘉興的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐面臨著“發(fā)展缺空間”、“用地缺指標(biāo)”、“補(bǔ)充缺潛力”的三重矛盾。按照城鄉(xiāng)一體發(fā)展理念編制的“1+X”鎮(zhèn)村規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)用地只有25%位于新一輪土地規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)，有29.4%位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；“十二五”時(shí)期嘉興市每年建設(shè)用地需求量在3萬畝以上，但浙江省下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)只有1萬多畝，缺口達(dá)2/3；嘉興是平原，沒有大量可用來改造為建設(shè)用地的低丘緩坡，耕地的墾殖程度已達(dá)到極限，后備土地資源極其缺乏。

以嘉興市下轄嘉善縣為例?？h長(zhǎng)許晴曬出了“土地賬”，按照2006-2020年土地規(guī)劃，全縣可新增建設(shè)用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年僅剩5平方公里。

如何破解用地瓶頸的問題，擺到了嘉興市政府的面前。

盤活農(nóng)地和存量地

“散居的農(nóng)村自然村多達(dá)17000多個(gè)，農(nóng)村居民點(diǎn)占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例達(dá)到了59.5%，近幾年居民點(diǎn)的用地規(guī)模還在不斷擴(kuò)大，這是不正常的?！蓖羯泼髡f，這也讓嘉興的發(fā)展看到了空間。

鄉(xiāng)村工業(yè)和居民點(diǎn)建設(shè)存在著一定的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，如果能夠盤活上述的土地資源，就可為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展騰出空間，為城鄉(xiāng)一體化提供用地保障。怎么盤活呢？嘉興市開出的第一張藥方是“兩分兩換”。

嘉興市設(shè)計(jì)了以優(yōu)化土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點(diǎn)模式，探索將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)移生活方式。

2009年，嘉興市又啟動(dòng)了“兩新”工程建設(shè)，把建設(shè)“現(xiàn)代新市鎮(zhèn)”和“城鄉(xiāng)一體新社區(qū)”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口和切入點(diǎn)。

過程中，嘉興推出了勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等的“十改聯(lián)動(dòng)”，在全國率先取消了“農(nóng)業(yè)戶口”。

通過農(nóng)村土地整治項(xiàng)目和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作打包，采用政府主導(dǎo)型、村集體自主型和市場(chǎng)主導(dǎo)型三種投資模式，貨幣安置、聯(lián)排多層自建住房、單體自建住房、公寓房安置等多種方式，不僅緩解了嘉興發(fā)展用地緊張的局面，也使農(nóng)民收入連續(xù)八年持續(xù)保持增長(zhǎng)，成為浙江省內(nèi)城鄉(xiāng)差別最小的地級(jí)市。

嘉興市國土資源局耕保處處長(zhǎng)孫立忠向記者介紹，截至2012年11月底，嘉興市118個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目已復(fù)墾土地面積13499畝，規(guī)劃復(fù)墾新增耕地超過3萬畝。

同時(shí)，嘉興城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的再開發(fā)工作也提上了日程，開出了緩解用地緊張的第二張藥方——“兩退兩進(jìn)”。

2012年初，針對(duì)產(chǎn)業(yè)低、小、散，結(jié)構(gòu)不盡合理，發(fā)展模式粗放較為突出等現(xiàn)狀，嘉興市以“兩退兩進(jìn)”（退低進(jìn)高、退二進(jìn)三）為抓手，確定年內(nèi)騰出低效建設(shè)用地8000畝，并提出到2015年騰退利用低效土地力爭(zhēng)達(dá)到4萬畝的目標(biāo)。

嘉興市國土資源局土地利用處處長(zhǎng)王新龍告訴記者，嘉興采用“六步推進(jìn)法”實(shí)施了“兩退兩進(jìn)”。第一步成立了以市長(zhǎng)魯俊任組長(zhǎng)的“兩退兩進(jìn)”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別在市經(jīng)信委和市發(fā)改委下設(shè)“退低進(jìn)高”、“退二進(jìn)三”兩個(gè)辦公室；第二步，各市縣根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了一批政策指導(dǎo)意見；第三步，開展全面清查，摸清工業(yè)用地家底和“低效”底數(shù)；第四步，低效用地再開發(fā)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)；第五步，強(qiáng)力推動(dòng)任務(wù)落實(shí)；第六步，考核各區(qū)、市、縣完成情況，低效用地再開發(fā)指標(biāo)在干部考核中占10分，高于GDP占比。

“兩退兩進(jìn)”鎖定的項(xiàng)目包括國家明令淘汰的落后產(chǎn)能項(xiàng)目、高能耗高污染的項(xiàng)目、對(duì)安全生產(chǎn)有威脅的項(xiàng)目、閑置或近乎閑置的項(xiàng)目、低效工業(yè)和房地產(chǎn)項(xiàng)目。采用協(xié)商收回、關(guān)停淘汰、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)、倒逼提升、兼并重組、鼓勵(lì)進(jìn)三、收購儲(chǔ)備等7種途徑實(shí)現(xiàn)再開發(fā)。

根據(jù)各區(qū)縣上報(bào)的數(shù)據(jù)，截至2012年11月底，嘉興已經(jīng)完成了325個(gè)目標(biāo)項(xiàng)目的騰退，共計(jì)騰退土地面積為11000多畝。主要涉及低效用地回收、關(guān)停淘汰、轉(zhuǎn)移和兼并重組的230個(gè)項(xiàng)目，計(jì)9876畝土地。

從試點(diǎn)實(shí)踐結(jié)合潛力分析看，嘉興市今后每年可通過農(nóng)村土地綜合整治和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，分別可增加1萬畝用地空間，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供需總體平衡。

目前遇到了難題

然而，記者在走訪過程中了解到，嘉興模式在推進(jìn)過程中還存在一些問題，繼續(xù)推進(jìn)也面臨著難題。

新星村的一位村民告訴記者，農(nóng)民自建房比較舒適隨意，多數(shù)村民不愿意選擇公寓房安置。其所在的濮院鎮(zhèn)是中國有名的羊毛衫名鎮(zhèn)，房子出租給外來務(wù)工人員，每年的租房收入還能有5萬元左右。

村民的上述意愿顯然與“政府節(jié)地的想法”相悖。嘉興市國土資源局耕保處一位工作人員告訴記者，自建房安置節(jié)地率不高，約為30%，僅為公寓房安置的一半。

“有一個(gè)項(xiàng)目，只有一家農(nóng)戶不愿意搬走，他還住在村子的最里邊，我們還得專門為他留一條通往外面的馬路，節(jié)地率就更低了?！?/p>

“兩退兩進(jìn)”低效建設(shè)用地再開發(fā)工作，操作上也遇到了一些難題。王新龍介紹，低效用地界定的標(biāo)準(zhǔn)不是很清楚，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無章可循，部分低效用地嚴(yán)格按凈地出讓處理極易引發(fā)利益糾紛。

記者還注意到，在近三年國家土地督察上海局對(duì)嘉興市開展的土地例行督察中，發(fā)現(xiàn)嘉興還存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不規(guī)范、違規(guī)抵押融資、供地不規(guī)范等問題。其中，農(nóng)戶自建房的“兩新”工程建設(shè)，就是違法違規(guī)用地的一個(gè)集中點(diǎn)。

但是，除了受2011年以來政府性融資平臺(tái)清理的影響、具體融資落實(shí)到農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的資金較立項(xiàng)之初減少外，孫立忠告訴記者，造成上述局面，主要源于增減掛鉤指標(biāo)的限制和土地利用總體規(guī)劃的控制。

“‘兩分兩換’開始起步的時(shí)候，老百姓興趣不大，給的增減掛鉤土地指標(biāo)用不完，但是到目前，老百姓意愿充分調(diào)動(dòng)，還用城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)來約束不合理。”

孫還認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃不能一成不變。在農(nóng)村土地整治過程中，只要復(fù)墾的耕地符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該允許調(diào)整規(guī)劃，將其劃定為基本農(nóng)田，然后允許占用現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地進(jìn)行建設(shè)。

“但是只要一動(dòng)基本農(nóng)田，地方?jīng)]這個(gè)權(quán)，國土資源部也沒這個(gè)權(quán)，動(dòng)就是違法。”一位到嘉善縣調(diào)研過的學(xué)者也表示，如果可以調(diào)整土地利用規(guī)劃，嘉興的農(nóng)村土地整治就能滾動(dòng)下去。如果不調(diào)整規(guī)劃，走下去就很難。

在嘉興學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展與地方政府管理研究所副所長(zhǎng)吳興陸看來，嘉興的“兩分兩換”模式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)比較有借鑒意義。但是下一步推進(jìn)，應(yīng)該更加注重復(fù)墾后土地的利用效率問題和新社區(qū)規(guī)劃配套提升的問題。

（原載于《財(cái)經(jīng)國家周刊》雜志，有刪節(jié)）