由于歷史發(fā)展等多方面的原因，我國土地利用問題較多，隨著社會發(fā)展，土地整治越發(fā)顯得重要。2012年3月，國務院授權國土資源部發(fā)布了《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015）》，提出了2011年至2015年土地整治的目標、任務。土地整治是一項惠及全民，保持社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，確保國家安全的工程，全社會應該積極支持，全力推進全國土地整治。

土地整治事關國家安全

土地安全事關生態(tài)安全、糧食安全。生態(tài)安全、糧食安全在國家安全中占重要地位，受到世界各國的高度重視。受人口增長、社會發(fā)展、自然地理環(huán)境等多種因素的影響，我國土地開發(fā)強度過大，土地利用零亂、破碎、低效；耕地質(zhì)量偏低、糧食生產(chǎn)能力不強，這些因素對生態(tài)安全、糧食安全保障不利。本世紀中葉，我國人口將達到高峰，人均耕地臨近警戒線，我國的糧食安全已經(jīng)進入關鍵時期。面對16億人口高峰的到來，有必要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、建設用地、環(huán)境保護用地等做出長遠籌劃。

土地整治要從單純追求增加耕地面積，保護糧食安全，向促進社會發(fā)展、保護糧食安全、保護自然生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變。要根據(jù)土地利用長遠規(guī)劃，針對土地利用現(xiàn)狀，以高標準基本農(nóng)田建設為重點，對全國各類土地進行綜合整治，以使我國糧食安全有保障，建立用地集約節(jié)約，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，從而實現(xiàn)萬物共榮，人類社會、經(jīng)濟建設、環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

土地利用現(xiàn)狀需要土地整治

城市和建制鎮(zhèn)布局不合理。我國有相當數(shù)量的城鎮(zhèn)布局在土地承載能力低，不適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地域，造成當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境受破壞，大量良田沃土被占用，城鎮(zhèn)用水緊張的局面。這些問題只有根據(jù)全國的自然地理環(huán)境特點、經(jīng)濟發(fā)展布局、預期人口高峰數(shù)量、現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口承載能力等多方面的因素，通過調(diào)整土地利用格局，科學布局城鎮(zhèn)位置，嚴格控制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、限制城鎮(zhèn)人口數(shù)量等方式加以解決。

建設用地利用效率不高。我國城鄉(xiāng)建設用地人口承載力只有合理承載力的三分之二，城鎮(zhèn)、農(nóng)村分別可以增加百分之十幾、百分之五十以上的人口承載量。城鎮(zhèn)舊城區(qū)建筑密度大，建筑容積率低，人口承載量少，居住環(huán)境條件差。農(nóng)村建設用地分散、零亂、閑置，占地面積大，道路等基礎設施建設難度大、投入多，影響了鄉(xiāng)村風貌。

交通和水利基礎設施薄弱。在交通方面，滿足現(xiàn)代社會需求的交通路網(wǎng)還沒有完全形成，需要根據(jù)現(xiàn)代社會人口集中居住的特點，以及對交通快捷、便利的要求，科學布局交通用地，使交通網(wǎng)絡不斷完善。在水利建設方面，一些老水利設施，年久失修，老化嚴重；還有相當多的地區(qū)，水利設施不完善，特別是一些干旱缺水地區(qū)，需要布局一些大型水利基礎設施，以滿足人、畜、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等對水的需求。

農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)能力不強。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的基礎條件差。田間道路，人難行，機械難進。排灌溝渠，水流不暢，抗旱澇能力差。耕地破碎、丘塊小、不規(guī)則，田塊之間高低不平。耕地田坎占地面積比重大，田間未被利用的零碎土地多。我國通過土地整治可以增加5%以上的耕地面積。我國耕地自然稟賦差，冷侵田、低洼地、望天田等中低產(chǎn)田多。全部耕地中，高產(chǎn)、中產(chǎn)、低產(chǎn)耕地分別占21.54%、37.74%、41.22%。

自然生態(tài)環(huán)境有待改善。我國還有相當數(shù)量的人口居住在不適宜人類居住的高山缺水地區(qū)，他們的生產(chǎn)生活對當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境破壞很大。國家應當采取措施將這部分人移民，以免當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境進一步惡化。移民的措施之一是進行土地整治，將適宜人類居住的沒有被開發(fā)的土地進行開發(fā)，以確保移民生產(chǎn)生活用地的需要。此外，我國在自然生態(tài)環(huán)境保護其它方面的建設任務也還相當繁重，如：植樹造林，沙化、石漠化地的防治等。

社會發(fā)展需要土地整治

國家整體經(jīng)濟增強的需要。改革開放幾十年來，國家綜合經(jīng)濟勢力顯著增強，國家有能力、也有必要把資金投入到土地整治方面，以改進居住質(zhì)量，改善自然生態(tài)環(huán)境，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。目前，我國經(jīng)濟處于快速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)土地市場活躍，新增建設用地需求量大，新增建設用地土地有償使用費等的收繳有可靠保障，可為土地整治提供強有力的支撐。

社會平衡發(fā)展的需要。社會平衡發(fā)展是多方面的，包括經(jīng)濟、物質(zhì)、文化、社會服務、自然生態(tài)環(huán)境等多方面的均衡享有和協(xié)調(diào)發(fā)展。自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美是人類最基本的要求，也是全社會能夠共同實現(xiàn)的目標。在全社會走向不斷富裕的今天，人們迫切需要對城鎮(zhèn)舊城區(qū)進行改造，對農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境進行治理，以改善全社會的自然生態(tài)環(huán)境。國家通過對土地整治的投入，不僅可以改善自然生態(tài)環(huán)境；還可以改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；還可以增加農(nóng)民收入，帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長，從而促進全社會的平衡發(fā)展。

社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要。城市化快速發(fā)展，有大量農(nóng)村家庭將進城居住，需要大量的城鎮(zhèn)居住用地，這為城鎮(zhèn)舊城改造提供了動力。大量農(nóng)村家庭進城居住，使得大量的農(nóng)村居住用地閑置，為農(nóng)村建設用地整治提供了可能。農(nóng)業(yè)勞動力的急劇減少，給土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了動力。進入現(xiàn)代社會，土地承包權與經(jīng)營權可以分離，也促進了土地流轉(zhuǎn)，標志著我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進入土地適度規(guī)模經(jīng)營階段。土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化的普及，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件提出了新的要求，迫切需要進行土地整治。

科學利用土地的需要。現(xiàn)代社會對土地利用的要求是集約、節(jié)約、方便、高效、功能分區(qū)、生態(tài)環(huán)保，盡最大可能的發(fā)揮土地的利用功能。社會發(fā)展需要對土地利用重新做出科學安排，對建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等用地進行科學籌劃，以克服當前土地利用存在的問題。在籌劃建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然生態(tài)環(huán)境保護等用地后，要根據(jù)土地利用規(guī)劃用途和土地利用存在問題，對各類土地進行綜合整治，使土地的利用功能最佳。

糧食安全保障的需要。未來社會發(fā)展的不確定性因素很多，糧食單產(chǎn)水平增加有限，保障糧食安全的措施是堅守18億畝耕地紅線不被突破。然而，我國面對的形勢是，耕地整體質(zhì)量低，面臨建設占用；耕地后備資源十分有限，開發(fā)條件不佳。要堅守18億畝耕地紅線不被突破，耕地整體質(zhì)量有所提高，唯一的出路是進行土地整治。通過土地整治，實現(xiàn)建設用地集約節(jié)約，盡量減少建設占用耕地的壓力；提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積；改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，增強農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力，達到提高糧食生產(chǎn)能力的目的。

（作者單位：湖南省國土資源廳耕地保護處）