懷化試點設(shè)立國土鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層分局，絕不是簡單意義上的重合和重復，而是從量到質(zhì)上的變化，實現(xiàn)了1+1大于2的歸集效應(yīng)。

在近年來的實際工作中，國土資源管理面臨的形勢越來越復雜，工作任務(wù)也越來越重。相對的，國土資源部門職能職責也在不斷加強，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所作為國土資源管理事業(yè)這棟大廈的“基腳”，已有了重負難當?shù)内厔?。為此，懷化國土資源部門積極求變，對原一鄉(xiāng)一所的基層國土資源管理模式，進行了廣泛而富有成果的有益探索。該市在全省首開先河，于2005年10月25日整合朗江鎮(zhèn)周邊各國土所力量組建全市第一個基層分局——朗江分局進行試點。在取得階段性成果的基礎(chǔ)上，又于2010年1月31日掛牌成立了堡子分局。國土資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局的設(shè)立，開創(chuàng)了基層國土資源管理工作新的局面。

新形勢派生的產(chǎn)物

懷化國土資源部門按照“有一處辦公用房、有一臺電腦、有一部辦公電話、有一輛執(zhí)法監(jiān)察車輛、有一組檔案專柜、有一套規(guī)范的管理制度”的“六個一”標準，通過整合會同縣朗江、青朗、蒲穩(wěn)、漠濱四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所人員及資產(chǎn)，首先設(shè)立朗江分局。該分局共有干部職工15人，建有一個黨支部，下設(shè)辦公室、用地耕保股、地環(huán)地礦股、監(jiān)察中隊和財務(wù)股5個股室，負責246平方公里轄區(qū)內(nèi)38個村、1個居委會、448個村民小組、4.32萬人的國土資源規(guī)劃、管理、保護、合理利用和測繪工作。分局推行機關(guān)管理模式，周六、周日和節(jié)假日實行值班制，并向轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐一名專職國土資源管理員處理日常事務(wù)。

在懷化市逾三百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，之所以單單選擇會同縣朗江等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行體制改革試點是有其具體考慮的：1990年朗江電站開工建設(shè)，朗江、青朗兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8村49個組成為淹沒區(qū)，移民搬遷給土地管理工作帶來了巨大壓力。加上漠濱、蒲穩(wěn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)盛產(chǎn)黃金，違法占地、非法采礦等違法行為屢禁不止。土地違法犯罪的嚴峻形勢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所在執(zhí)法和管理工作中的勢單力薄形成了強烈反差。調(diào)研組了解到，成立朗江分局前，朗江等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的工作人員多則4～5人，少則2～3人，力量相對薄弱，難以勝任日趨復雜的國土資源管理工作。加之國土所管理相對松散，平時下村后無人值班，只有趕集日才開門辦公，群眾戲稱為“趕集干部”，群眾辦事找人難，意見大，很難全面、準確地掌握土地管理的信息，對突發(fā)事件和棘手違法案件的查處力不從心。針對這種狀況，懷化市國土資源部門痛下決心，將探尋破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理體制弊端的第一劑猛藥用在了移民任務(wù)重、土地、礦產(chǎn)違法犯罪案件發(fā)案多的朗江等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤銷原有的國土所，進行人員和機構(gòu)的重組，組建副科級框架的朗江分局，給予其一定的管理、執(zhí)法和審批權(quán)限。

1+1大于2的歸集效應(yīng)

懷化市國土資源部門將朗江、青朗、蒲穩(wěn)、漠濱四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)原國土所進行整合撤并組建成朗江分局，將堡子、金龍、馬鞍、肖家、寶田5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土所整合撤并為堡子分局，卻超出了1+1等于2的常理，實現(xiàn)了1+1大于2的歸集效應(yīng)。這種從體制進行的整合和歸集，絕不是簡單意義上的重合和重復，而是從量到質(zhì)上的變化。

調(diào)研中，有幾組數(shù)據(jù)給調(diào)研人員留下了深刻的印象。

第一組數(shù)據(jù)是：成立朗江分局之前，朗江等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的土地、礦產(chǎn)違法案件發(fā)案數(shù)為70余起，2005年10月朗江分局成立至2006年10月，整整一年，分局轄區(qū)內(nèi)土地、礦產(chǎn)違法案件僅為8起。

第二組數(shù)據(jù)是：朗江分局僅成立一年時間，就已查處解決好了36起歷年遺留的違法用地案件，使10余起有可能發(fā)生的違法用地和采礦事件消除在萌芽狀態(tài)中。

第三組數(shù)據(jù)是：2009年至2011年，朗江分局轄區(qū)連續(xù)三年國土違法案件控制在5起以下。這來自檔案的三組數(shù)據(jù)概要地說明，朗江分局的運作已經(jīng)凸顯出較好的社會效益和經(jīng)濟效益，應(yīng)當說，分局的成立，是國土資源管理的雙贏舉措。

保護、合理利用和開發(fā)土地、礦產(chǎn)資源是我國的一項基本國策。這一國策的落腳點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組。理順和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理體制，事關(guān)基本國策的落實和執(zhí)行。目前已全面開展工作的朗江分局和堡子分局，從規(guī)范管理入手，制訂了一系列相關(guān)的規(guī)章制度，如服務(wù)承諾制、首問責任制、過錯責任追究制、上班簽到制、值班制、建設(shè)用地報批內(nèi)部審查辦法和駐鄉(xiāng)留守人員管理辦法等，徹底改變了過去群眾找人難、辦事難的被動局面，上班拖拉、辦事推諉、收錢不開票或者開白條的現(xiàn)象得到有效遏制。同時，兩個分局通過建立崗位目標管理考核機制，增強了干部職工的工作責任感，使分局的整體服務(wù)功能得到有效發(fā)揮。分局根據(jù)市局、縣局的要求，對縣局與分局簽訂的崗位目標考核管理指標，結(jié)合分局實際進行量化細化，層層分解到各股室，并與各股室簽訂責任狀。做到千斤重擔人人挑，個個肩上有指標。調(diào)研中，朗江分局工作人員李光明表示：“分局成立后，不僅有規(guī)范的管理制度，對各項工作的督促檢查落實也抓得相當緊，一環(huán)扣一環(huán)，獎懲兌現(xiàn)，上自由班，拖拉散慢已經(jīng)行不通了。這種新的管理模式一方面給我們以壓力，別一方面也促使全體工作人員不斷學習和精通業(yè)務(wù)，帶著一種崇高的責任感和使命感去面對每天的工作，壓力反過來變成了動力?！?/p>

調(diào)研組注意到，成立分局直接受益的是老百姓。朗江鎮(zhèn)凱頭村十組村民劉良軍算了一筆帳：以前辦一個宅基地審批手續(xù)，要到鄉(xiāng)國土所申報，來回得跑幾趟，還得到縣國土資源局去審批，來回路費不下百元，還耽誤時間。現(xiàn)在可以到分局辦妥一切手續(xù)，既方便也快捷，可以說省時省力又省錢。朗江鎮(zhèn)楓木村佘秀娥大嬸說的更直白：“成立分局，不存在找人難了，辦事的效率也提高了，省時又省錢，真是替老百姓辦了一件大好事?！?/p>

在改進工作作風、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面，朗江分局推行矛盾糾紛調(diào)解“一三七工作法”，成為一大工作亮點。即一般性糾紛1天內(nèi)解決，不出組；較為復雜糾紛3天內(nèi)解決，不出村；重大疑難糾紛7天內(nèi)解決，不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，堅持以“三心”即接待熱心、解答耐心、解決誠心為原則，做到群眾來信來訪有記錄，受理有回音，處理有結(jié)果。2011年，一分局成功調(diào)處土地矛盾糾紛13起，全年無因調(diào)處不力引起的土地矛盾糾紛激化。此外，朗江分局成為在建的懷化市重點項目托口水電站的排頭兵，在大規(guī)模移民搬遷工作中發(fā)揮了重要作用。2012年8月，朗江分局工作人員全體出動，連續(xù)5天頭頂烈日、冒著酷暑前往托口電站朗江庫區(qū)東城新集鎮(zhèn)場坪和朗江新集鎮(zhèn)場坪，與市、縣移民工作組一道，為移民群眾進行宅基地分配，共分配宅基地169戶。在兩個月內(nèi)，協(xié)助簽訂移民房屋搬遷協(xié)議508戶，多次受到上級領(lǐng)導的表揚。

工作的好壞，老百姓的口碑是最好的佐證。朗江分局取得了好的成效，用行動和事實獲得了老百姓的好口碑。2007年5月14日至15日，懷化市國土資源局在朗江分局所在地朗江鎮(zhèn)召開了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所建設(shè)工作現(xiàn)場會，對會同縣國土資源局創(chuàng)出的新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理模式進行了肯定和推介。2010年、2011年，通過人大代表民主評議，朗江分局和堡子分局連續(xù)兩年群眾滿意率均達100%。

強化國土執(zhí)法監(jiān)察和用地監(jiān)管

在強化內(nèi)部管理的同時，朗江分局和堡子分局通過加大宣傳力度，建立信息網(wǎng)絡(luò)體系，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系會議制度等措施，使土地的管理和保護利用真正走上了正軌，保護和合理利用土地的基本國策得到有效的實施，取得令人滿意的效果。分局堅持定期召開議土會，每季度邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導和村土地監(jiān)察員參加議土會，研究探討土地管理問題。建立健全社會監(jiān)督預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)體系，確定村主任為村級基本農(nóng)田和土地保護監(jiān)察員，村民小組長為信息員，并規(guī)定各組組長趕集日前一天向村主任匯報用地信息，趕集日各村村主任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)向分局駐鄉(xiāng)留守人員匯報本村信息。駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)留守人員于趕集日后第一天到分局匯報全鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總信息。在充分發(fā)揮國土信息員作用方面，分局還有一套值得借鑒的管理辦法，即：經(jīng)常督促信息員認真履職，及時發(fā)現(xiàn)、制止并上報違法用地行為；及時向信息員提出指導意見，提供重點監(jiān)察信息；推行獎罰兌現(xiàn)機制，對因工作不力導致違法用地行為發(fā)生的信息員，給予警告或撤換處理，對監(jiān)控得力、及時發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為的信息員，給予一定的物質(zhì)獎勵。

這樣，轄區(qū)建立Z4JqUzgA91NrHLWK4TtrrfXuqaPZ+eN2OMjQhCg8GyE=了四級預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，很多可能發(fā)生的違法案件通過預(yù)警網(wǎng)絡(luò)的及時反饋，都被消除在萌芽狀態(tài)。2011年3月，蒲穩(wěn)鄉(xiāng)下吉村2組村民蔣玉姣準備選址占用農(nóng)田建房，經(jīng)朗江分局工作人員實地踏看為基本農(nóng)田，通過做耐心細致的政策宣傳工作，使她打消了念頭，重新選擇了一塊荒地建起了新房。

朗江分局和堡子分局強化國土執(zhí)法監(jiān)察和用地監(jiān)管方面表現(xiàn)得尤為突出。朗江分局成立后，通過集中優(yōu)勢兵力打殲滅戰(zhàn)的做法，集中火力拔掉了幾個違法用地的釘子戶，起到了威懾和震撼作用，深受廣大干部職工和老百姓的稱贊。

近年來，朗江鎮(zhèn)依托區(qū)位優(yōu)勢加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，集鎮(zhèn)面貌的改觀，不僅帶來了商機，也增加了土地利用價值。朗江村楊某等四戶村民看中了集鎮(zhèn)繁華地段的一塊土地。2007年初，楊某以經(jīng)商維持生活為由，率先建起一個簡易木棚，做起了小吃和雜貨生意。隨后不久，同村三戶村民也紛紛“效仿”緊挨著建起了簡易經(jīng)商門店。同年10月楊某見生意紅火，就將原來的木棚擴建成磚木結(jié)構(gòu)的門店，共占用國有土地面積75.6平方米。見楊某的房子“長大”了，其他幾戶也不甘“落后”，也擅自先后建起了新門店。四戶共計占用國有土地286平方米、責任田56平方米。就在他們動工修建過程中，原朗江國土所人員多次進行制止，但楊某等卻置若罔聞，不當回事，仍然我行我素。2007年底，會同縣國土資源局對楊某等4戶分別下達了行政處罰決定書，限期自行拆除非法建筑物，責令退還非法占用的土地?？蓷钅车?戶還是無動于衷，置之不理，既不申請復議，又不履行處罰決定。2008年3月20日，國土部門依法申請縣人民法院強制執(zhí)行。朗江分局全員出動，配合協(xié)助該縣人民法院和國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊依法對楊某等4戶違法占地所建門店進行了強制拆除，有力地維護了法律的尊嚴。

撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所組建分局的做法，改變了過去國土所工作松散、勢單力薄的狀況，集中了人力，形成了重拳，出擊更有力、有效，服務(wù)群眾更便捷。通過不斷增強服務(wù)職能，改進工作方法，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，朗江分局和堡子分局轄區(qū)內(nèi)，不僅保護和合理利用土地已尉然成風，珍惜土地已逐步成為廣大群眾的共識，未批先占的情況已得到有效遏制，而且老百姓的口碑越來越好，群眾的滿意度越來越高。

目前，在懷化市國土資源局的大力倡導下，全市其他各縣（市、區(qū)）紛紛在吸取改良朗江等基層分局成功經(jīng)驗的前提下，進行了適合當?shù)貙嶋H的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國土資源管理模式：洪江市的安江分局模式，鶴城區(qū)、辰溪縣的中心所模式都如雨后春筍般生根發(fā)芽。可與預(yù)見，在黨十八精神的指引下，今后國土資源管理事業(yè)這棟大廈在廣袤的五溪大地上必將“基腳”更牢，人地關(guān)系更加和諧的懷化會穩(wěn)步前行在實現(xiàn)富民強市夢的道路上。

（作者系懷化市國土資源局長）