一、 關(guān)于工作理念：對(duì)人大制度應(yīng)有敬畏之心

（一） 區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)

北京市人大常委會(huì)主任杜德印同志[1]在講到人大制度的時(shí)候，經(jīng)常要求區(qū)分清楚人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)（有時(shí)，他也用“機(jī)關(guān)工作”）的關(guān)系，認(rèn)為這一點(diǎn)至關(guān)重要。因?yàn)?，人大制度和人民代表大?huì)之間的關(guān)系、作為權(quán)力機(jī)關(guān)的履職行為和作為工作機(jī)關(guān)的一般工作之間的關(guān)系，許多人甚至是許多當(dāng)政的領(lǐng)導(dǎo)人是弄不明白的。由于這種不明白，就常常發(fā)生誤解、誤會(huì)甚至鬧出笑話。把人大制度當(dāng)成人大自身的制度的有之，把人大的機(jī)關(guān)工作當(dāng)成權(quán)力機(jī)關(guān)履職的亦有之。所以，應(yīng)該把這幾者的關(guān)系特別是他們之間的區(qū)別搞清楚，尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志和參與人大工作的同志更要弄清楚[2]。

1.人大制度是國家根本政治制度，是全黨全國全體人民的制度。它是保證人民當(dāng)家作主的根本制度，是執(zhí)政黨民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。這個(gè)制度理應(yīng)受到敬畏

我們知道，人民代表大會(huì)制度是我們國家的根本政治制度。但是，這個(gè)制度不單單是指人民代表大會(huì)，而是包括了人民代表大會(huì)、政府、法院、檢察院等所有國家機(jī)關(guān)體系在內(nèi)的整個(gè)制度。所謂人民代表大會(huì)制度，簡(jiǎn)單說，就是人民依法選舉代表，組成人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)代表人民行使國家權(quán)力的一整套制度。由于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)是這個(gè)體系的核心機(jī)關(guān)，所以這個(gè)制度就稱為人民代表大會(huì)制度。在這個(gè)制度體系中，人民代表大會(huì)是核心，它是其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的合法途徑，既是其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力母體，也是其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體，其他所有國家機(jī)關(guān)都要向它負(fù)責(zé)。這個(gè)制度是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造的，是屬于全黨、全國、全體人民的制度，不是單歸哪一人哪一家所有的。它的基本功能是保證人民當(dāng)家作主，同時(shí)也是執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。對(duì)于這樣一個(gè)制度，我們?nèi)h、全國、全體人民都應(yīng)該保持應(yīng)有的敬畏之心。因此，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，也就不是人民代表大會(huì)一家的事情，是全黨、全體國家機(jī)關(guān)、全國人民的事情。這是講人民代表大會(huì)制度。

2.人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是人民行使監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)。它是全部國家機(jī)關(guān)的核心機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)關(guān)理應(yīng)得到尊重

人民代表大會(huì)是由人民依法選舉組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民代表大會(huì)制度體系的核心機(jī)構(gòu)和重要組成部分。按照法律規(guī)定，它由人民選舉產(chǎn)生，與人民保持密切聯(lián)系，是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是黨和國家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾、代表人民意愿的制度保證。人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。人大及其常委會(huì)，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的職權(quán)，管理和監(jiān)督整個(gè)國家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)。它有兩個(gè)最基本的功能：一是保證人民當(dāng)家作主，二是組織人民進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于這樣一個(gè)人民行使國家權(quán)力、人民監(jiān)督國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，理應(yīng)得到其他國家機(jī)關(guān)和廣大人民的尊重。這是講作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)。

3.人大常委會(huì)的工作機(jī)關(guān)是為人大及其常委會(huì)履行職責(zé)提供保障和服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)與辦事機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作人員同樣應(yīng)該敬畏人大制度、尊重權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是要以對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)制度負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的態(tài)度做好機(jī)關(guān)工作。對(duì)此，我們應(yīng)該有一份責(zé)任感、使命感

人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間，它行使法律賦予的國家權(quán)力。這是講作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大常委會(huì)。同時(shí)，人大常委會(huì)還組建了自己的工作機(jī)關(guān)，為它履行權(quán)力機(jī)關(guān)的職能提供服務(wù)和保障。在人大常委會(huì)工作機(jī)關(guān)從事工作的人員，所做的工作就是常委會(huì)的機(jī)關(guān)工作。我們千萬不要把這個(gè)工作機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)等同起來，也千萬不要把常委會(huì)機(jī)關(guān)工作與常委會(huì)履職行為等同起來。所以，我們也千萬不要把人們對(duì)人民代表大會(huì)制度、對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的敬畏和尊重，攬到我們自己的頭上，心安理得地享用，甚至于去跟其他機(jī)關(guān)爭(zhēng)這個(gè)爭(zhēng)那個(gè)。我們需要的是正確地區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)，也包括區(qū)分權(quán)力機(jī)關(guān)的履職行為和工作機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)工作。作為從事人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作的同志，對(duì)于人大制度、對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)必須帶頭存有敬畏之心、尊重之意。同時(shí)，對(duì)于我們自己所從事的這份工作，更要有高度的使命感、責(zé)任感，誠惶誠恐、兢兢業(yè)業(yè)地把它做好。只能因?yàn)槲覀兊某錾ぷ鞫o人大制度和權(quán)力機(jī)關(guān)增光添彩，而決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯氖韬龌蚣劼┒o這個(gè)制度和這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)抹黑；只能因?yàn)槲覀兊某錾ぷ鞫趪液腿嗣裰刑岣哌@個(gè)制度與這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，而決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯娜秉c(diǎn)或瑕疵而給人大制度和權(quán)力機(jī)關(guān)造成損傷。這是講人大常委會(huì)的工作機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作。

（二） 人大制度是個(gè)好制度，要好好用、好好干

在2013年初總結(jié)十三屆人大常委會(huì)5年工作的時(shí)候，北京市人大常委會(huì)主任杜德印同志說：人民代表大會(huì)制度是個(gè)好制度，對(duì)于這個(gè)制度，要好好用，好好干[3]。

1.人大制度是個(gè)好制度

說人大制度是個(gè)好制度，是講這個(gè)制度有一個(gè)內(nèi)在的、根本的政治優(yōu)勢(shì)，那就是它是能夠?qū)崿F(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。說人大制度是個(gè)好制度，是講它具有自己鮮明的特點(diǎn)。比如民主集中，依法有序。比如，有分有合，協(xié)調(diào)制約。比如，能夠兼顧民主和效率兩個(gè)方面等。說人大制度是個(gè)好制度，是講它具有自己很好的功能。比如，它既是保證人民當(dāng)家作主的制度，又是讓人民起來監(jiān)督政府的制度。比如，它既是國家機(jī)關(guān)權(quán)力來源的合法途徑，又是國家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的制度渠道。比如，它既是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的制度性措施，又是執(zhí)政黨民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺(tái)。說人大制度是個(gè)好制度，是講它既是符合人類政治文明發(fā)展潮流和趨勢(shì)的體現(xiàn)主權(quán)在民的代議制度，又是符合我國國情的能夠體現(xiàn)我國的國體和政體的根本制度。對(duì)于這樣一個(gè)既不同于西方三權(quán)分立模式也不同于蘇聯(lián)議行合一模式，同時(shí)又克服了這兩者的弊端兼有這兩者的優(yōu)點(diǎn)的嶄新制度，我們沒有任何理由不好好堅(jiān)持。

2.要用好人大制度

說人大制度要好好用，是講我們的人民代表大會(huì)制度目前還沒有得到很好地運(yùn)用，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)的初衷。也就是說，我們的老一輩革命家當(dāng)初設(shè)立這樣一種制度，就是共產(chǎn)黨執(zhí)政以后用來支持和保證人民當(dāng)家作主的，是組織人民有序地監(jiān)督政府的，是執(zhí)政黨用來治國理政的。而我們還沒有來得及好好地用，就走上了越來越左的道路，最后在“文化大革命”中連人民代表大會(huì)制度本身也束之高閣了。現(xiàn)在，經(jīng)過1979年變革之后的人民代表大會(huì)制度，恰恰是保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力、實(shí)現(xiàn)黨民主執(zhí)政和依法執(zhí)政這一科學(xué)執(zhí)政理念的制度平臺(tái)。問題是我們現(xiàn)在的各級(jí)黨組織對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)未到位，對(duì)發(fā)揮人民代表大會(huì)制度這個(gè)固有的執(zhí)政平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)的思考還遠(yuǎn)未成熟，而是習(xí)慣于黨政不分、以黨代政、以黨治國的老路。這里說的用好人大制度，我理解主要是指黨組織要學(xué)會(huì)運(yùn)用人大制度，而且要用好人大制度。顯然，用好人大制度是堅(jiān)持人大制度的核心問題。當(dāng)然，這需要我們不斷地在認(rèn)識(shí)上提高對(duì)于這個(gè)制度的制度自信、在實(shí)踐上提高對(duì)于這個(gè)制度的運(yùn)用能力。

3.人大代表和人大工作者要好好干

這個(gè)問題在意思上是很清楚的，就是講在現(xiàn)有的民主法治進(jìn)程中、在現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)水平和體制格局下，我們作為人大代表和人大工作者，既不能消極等待、無所作為，也不能魯莽滅裂、急于求成；而只能是提高自己對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)和信心，增強(qiáng)做好人大工作的責(zé)任感和使命感，用自己出色的履職實(shí)踐，來發(fā)揮人大制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，讓人民看到人大制度是個(gè)好制度、人大制度還管用；讓組織逐步認(rèn)識(shí)人大制度作為執(zhí)政平臺(tái)的本來功能和政治優(yōu)勢(shì)，以便堅(jiān)持和運(yùn)用好人大制度；也讓羨慕西方制度的一些人，看到人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性，以免妄自菲薄。從這個(gè)角度來看待我們所從事的人大工作，我們的使命感和責(zé)任心就會(huì)油然而升，我們就會(huì)充滿做好人大工作的信心和勇氣。因此，我們決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯牟涣Χ鴵p害這個(gè)制度本身，或者導(dǎo)致人們對(duì)這個(gè)制度的誤解。顯然，對(duì)于人大代表和人大工作者來說，好好干，干好人大工作，就是對(duì)人大制度的最好堅(jiān)持。

二、 關(guān)于工作方針：做“該做能做、有用有效”之事

（一） 八字方針的提出和背景

“該做能做，有用有效”這八個(gè)字，是北京市人大杜德印同志2009年初提出來的。他之所以提出這樣八個(gè)字，是有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因的。一是與我國民主法治發(fā)展的歷史進(jìn)程有關(guān)。一方面，改革開放30多年來，我國的民主法治建設(shè)取得了長足進(jìn)步，民主執(zhí)政依法執(zhí)政成為黨的執(zhí)政理念，以人大制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度為代表的民主政治制度得到很大發(fā)展，依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家成為治國方略，社會(huì)主義法律體系得以建立；另一方面，民主法治建設(shè)的道路依然任重道遠(yuǎn)，而且不可能一蹴而就，在政治體制改革方面認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一、利益上的不一致、方法上的不好選擇，都表明了這一進(jìn)程不可能迅速推進(jìn)。這里用得著一句俗話：欲速則不達(dá)，心急吃不了熱豆腐。我們不能不理解這一點(diǎn)。二是與人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持和完善的歷史階段有關(guān)。一方面，30多年來人大制度得到了恢復(fù)和堅(jiān)持，而且有很大改革和完善，地方人大常委會(huì)制度的建立，代表直選范圍的擴(kuò)大，差額選舉制度的實(shí)施，城鄉(xiāng)等比例選舉的實(shí)現(xiàn)等，都是巨大進(jìn)步；另一方面，這個(gè)制度還有許多需要繼續(xù)完善和發(fā)展的地方，有些具體制度需要健全和細(xì)化，有些具體制度之間需要貫通和銜接，有些方面還需要有較大的改革和發(fā)展，特別是執(zhí)政黨如何運(yùn)用這個(gè)制度平臺(tái)進(jìn)行執(zhí)政實(shí)踐，還是一個(gè)在認(rèn)識(shí)上需要深化、在實(shí)踐上需要探索的問題等。這些都表明人大工作目前還不可能邁出很大的步伐，有些事情還需要小心地探索甚至是耐心地等待。在這種歷史條件下，我們只能做那些該做能做、有用有效的事情。我覺得，這就是這個(gè)方針提出的背景與原因。

（二） 八字方針的含義和運(yùn)用

“該做能做，有用有效”的含義是很清楚的，那就是應(yīng)該做的事情很多，但在眼前的條件下，不可能樣樣都去做，你如果硬要去做，就可能效果不好，會(huì)留下很多后遺癥。那么怎么辦呢？就是要在依法該做的眾多事情中，選擇那些目前能夠做的事情，而且要選擇那些既能夠做，也能夠把它做好、做得有用有效的事情來做。當(dāng)然，既然在該做中選擇了能做的事情，那就一定要把它做得非常成功，讓它有用有效才行。這就是這個(gè)工作方針的基本含義。在這里面，包含了這樣一個(gè)思想，那就是“有所不為而后有所為”。就是要主動(dòng)地放棄一些事情，暫時(shí)不做或者少做，以這些方面的有所不為，來換取可以在另外一些方面有所作為的環(huán)境或條件。比如說，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面、在行使人事任免權(quán)方面，因?yàn)槟壳半y度較大，就主動(dòng)地有所不為，從而在立法權(quán)的行使和監(jiān)督權(quán)的行使方面獲得了較大的有所為的空間。如果你真的要在決定權(quán)和任免權(quán)方面去較真甚至去叫板，那肯定會(huì)搞得關(guān)系全面緊張，爹媽都不待見，其結(jié)果只能是連比較好干的也干不成了。當(dāng)然，這里說的在“有所不為”的領(lǐng)域，也不是一點(diǎn)不為，有條件為時(shí)也不去為，如果那么理解就太機(jī)械了，也太消極了。在能做的時(shí)候還是要不失時(shí)機(jī)地去做的。比如，2008年北京市人大常委會(huì)結(jié)合聽取和審議檢察院關(guān)于訴訟監(jiān)督問題的專項(xiàng)報(bào)告，就作出了一個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》。這個(gè)決議引起了最高檢察院和最高法院的關(guān)注，也引起了全國各地人大常委會(huì)的連鎖反應(yīng)，幾年期間全國31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)都作出了相應(yīng)的決定或決議。

（三） 八字方針的效果和意義

應(yīng)該說，這個(gè)“該做能做、有用有效”的方針，是取得了很好的效果的。由于主動(dòng)放棄了在一些領(lǐng)域的作為，使得人大常委會(huì)得到了黨委的充分信任，得到了政府的積極支持，獲得了寬松的政治環(huán)境和工作環(huán)境，并在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使方面，取得了突出的成績(jī)，同時(shí)也在議案辦理、專題調(diào)研等方面斬獲頗豐。比如，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立了以人大為主導(dǎo)的立法新格局，贏得了立法方面的主動(dòng)權(quán)。比如，在預(yù)算監(jiān)督方面，抓住審計(jì)中的問題，倒逼預(yù)算安排的合理性，建立健全了一系列的與預(yù)算相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，使得預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性有了很大的提高。比如，通過每年辦理3～4個(gè)代表大會(huì)提出的議案（5年共辦理17個(gè)議案），推動(dòng)了全市發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和發(fā)展瓶頸問題的解決。比如，通過連續(xù)三年的專題調(diào)查研究，對(duì)促進(jìn)政府遵循首都功能定位制定發(fā)展規(guī)劃、加快全國文化中心建設(shè)等問題提出了系統(tǒng)性建設(shè)性的意見建議，而且讓這些建議在決策之前進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)的思考，以便使之順利地納入決策之中。特別應(yīng)該指出，議案的提出與辦理、專題調(diào)研的提出與辦理，都是常委會(huì)在吸納廣大市民意見的基礎(chǔ)上，主動(dòng)運(yùn)作的。應(yīng)該說，所有這些成績(jī)的取得，都與貫徹這個(gè)八字方針有關(guān)。

八字方針作為一種特定條件下的工作思路，它不是一個(gè)單純消極無為的方針，而是一個(gè)積極有為的方針，是一個(gè)想千方百計(jì)、有所作為的方針。它是有著很高的策略設(shè)計(jì)和智慧含量的。而且，作為一種“有所不為而后有所為”的哲學(xué)思維，也是有著它的一定的普遍意義的。也就說，只要類似情況存在，這個(gè)思維方式、這個(gè)思考路數(shù)就是管用的。當(dāng)然，必須與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合。現(xiàn)在，這個(gè)方針已經(jīng)為北京市各個(gè)區(qū)縣人大常委會(huì)所接受、所遵循，認(rèn)為在眼前的條件下，它不失為一個(gè)有所作為、有用有效的好方法。

三、關(guān)于工作主題：提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量，落實(shí)常委會(huì)會(huì)議效果

（一） 提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量是人大常委會(huì)的中心工作

人大常委會(huì)首先要形成一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，那就是人大常委會(huì)是集體履職、會(huì)議履職。根據(jù)這一點(diǎn)，可以形成第一個(gè)認(rèn)識(shí)，即人大常委會(huì)會(huì)議是人大常委會(huì)履職的基本方式。接下來，就可以形成第二個(gè)認(rèn)識(shí)，即組織好人大常委會(huì)會(huì)議是人大常委會(huì)的基本工作，而其他工作都是圍繞著開好人大常委會(huì)會(huì)議服務(wù)的。在明確這一點(diǎn)之后，就可以順理成章地形成第三個(gè)認(rèn)識(shí)，即提高人大常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量是人大常委會(huì)的基本任務(wù)。這三個(gè)認(rèn)識(shí)結(jié)合在一起就告訴我們，提高人大常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量是人大常委會(huì)的中心工作。

如何提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量呢？首要的是提高常委會(huì)會(huì)議出席率。第十三屆開局之初的2008年，常委會(huì)組成人員的出席率不是很高，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提出實(shí)行出席統(tǒng)計(jì)制度。以半天為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，年底公布出席率，2009年底公布以后，事情比較多的同志有了壓力，調(diào)動(dòng)了大家的積極性，以后平均出席率都保持在90%左右。其次是提高常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言率。常委會(huì)每年舉辦組成人員培訓(xùn)研討班，講常委會(huì)的職責(zé)權(quán)力和功能作用，講常委會(huì)組成人員的職務(wù)定位和責(zé)任使命，講常委會(huì)組成人員的履職知識(shí)和履職技能，并且請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的老委員現(xiàn)身說法，鼓勵(lì)大家積極參加調(diào)研、踴躍進(jìn)行審議發(fā)言，并逐步提高發(fā)言質(zhì)量。這兩個(gè)問題的解決，為提高常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

下面，我們分會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后三個(gè)環(huán)節(jié)介紹如何提高會(huì)議質(zhì)量問題。

（二） 會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前：充分做好會(huì)議的準(zhǔn)備工作

1.選好議題是開好會(huì)議提高會(huì)議質(zhì)量的首要環(huán)節(jié)

北京市人大常委會(huì)在一般情況下，每年舉行7～8次會(huì)議，每次會(huì)議平均在5～9個(gè)議題不等，年度議題總數(shù)在40個(gè)左右。下一年度的議題一般在上一年度的年底之前就確定了。要想充分利用會(huì)議時(shí)間、提高會(huì)議質(zhì)量的第一件事，就是把常委會(huì)議題選擇好。其實(shí)，把常委會(huì)議題選好，也就是把常委會(huì)全年的工作安排好。前面我們說過，北京市人大常委會(huì)有一個(gè)工作方針，那就是做“該做能做、有用有效”的事情。人大常委會(huì)就是按照這個(gè)方針選擇議題的。其基本要求就是議題應(yīng)該屬于依法該做，而且在目前的條件下能夠做好，能夠做得有用有效的事情。對(duì)于這件事情，每年北京市人大常委會(huì)主任杜德印同志都要指導(dǎo)人大常委會(huì)花費(fèi)很大的心血，向代表反復(fù)征詢意見，與政府和兩院反復(fù)溝通，與自己的團(tuán)隊(duì)反復(fù)醞釀，達(dá)成一致后報(bào)告黨委（這時(shí)議題的內(nèi)容主要是立法和監(jiān)督方面的，議案類議題得在大會(huì)上才能確定）。這樣精心籌劃選擇出的議題，應(yīng)該說是有著廣泛的群眾基礎(chǔ)的，都是很有價(jià)值、很有意義的，也是很有味道的。這就為常委會(huì)組成人員和廣大代表，甚至是市民積極參與議題的運(yùn)作和促進(jìn)會(huì)議質(zhì)量的提高奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。所以，選好議題是開好會(huì)議、提高會(huì)議質(zhì)量的第一個(gè)環(huán)節(jié)。

2.充分發(fā)揮專門委員會(huì)的作用是開好會(huì)議提高會(huì)議質(zhì)量的基礎(chǔ)因素

常委會(huì)的所有議題都是通過專門委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作的。因此充分發(fā)揮專門委員會(huì)的作用也是開好常委會(huì)會(huì)議、提高會(huì)議質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。北京市人大常委會(huì)各個(gè)專門委員會(huì)為常委會(huì)準(zhǔn)備議題的工作程序主要如下：一是召開專門委員會(huì)制定專項(xiàng)工作計(jì)劃，然后報(bào)主任會(huì)議通過實(shí)施。二是組織專門委員會(huì)組成人員和相關(guān)代表調(diào)查研究，了解涉及議題的真實(shí)情況，并審查府院的相關(guān)報(bào)告，根據(jù)自己的調(diào)查結(jié)果提出修改意見。三是起草和通過專門委員會(huì)在常委會(huì)會(huì)議上的意見報(bào)告并在主任會(huì)議上進(jìn)行醞釀。四是在常委會(huì)會(huì)議上提出意見報(bào)告供常委會(huì)審議時(shí)參考，并組織參與調(diào)研的委員和代表列席會(huì)議，參加審議。這是專門委員會(huì)就相關(guān)議題在會(huì)前所做的工作。這里的關(guān)鍵是調(diào)查研究的深入和提出意見的準(zhǔn)確性、深刻性?？梢哉f，沒有專門委員會(huì)高質(zhì)量的會(huì)前準(zhǔn)備工作就沒有常委會(huì)高質(zhì)量的議題審議。

3.充分發(fā)揮主任會(huì)議的作用是開好會(huì)議提高會(huì)議質(zhì)量的前提條件

開好常委會(huì)會(huì)議，還有一個(gè)前提性的環(huán)節(jié)，那就是主任會(huì)議。主任會(huì)議沒有決定權(quán)，它的功能是為常委會(huì)做會(huì)前準(zhǔn)備，進(jìn)行議題的醞釀。就會(huì)前醞釀一個(gè)議題來說，北京市人大常委會(huì)的主任會(huì)議一般要進(jìn)行兩次。一次是批準(zhǔn)議題的工作計(jì)劃，這也是就特定議題主任會(huì)議進(jìn)行的第一次醞釀。主要是對(duì)專門委員會(huì)在會(huì)前開展調(diào)查研究進(jìn)行指導(dǎo)，初步議論這個(gè)議題涉及的主要問題以及人大常委會(huì)所應(yīng)采取的態(tài)度。第二次主任會(huì)議主要是醞釀專門委員會(huì)提交常委會(huì)的調(diào)查意見報(bào)告。在這次會(huì)議上，要就這個(gè)議題的核心問題形成比較一致的認(rèn)識(shí)，那就是找準(zhǔn)問題所在，提出實(shí)質(zhì)性意見和整改要求。這在實(shí)際上也就為這個(gè)議題的審議提供了基礎(chǔ)調(diào)門，統(tǒng)一了與會(huì)人員（包括駐會(huì)常委會(huì)組成人員、駐會(huì)代表等）的思想。這個(gè)會(huì)議應(yīng)該說是能否提高這個(gè)議題審議質(zhì)量的關(guān)鍵所在。需要再補(bǔ)充一點(diǎn)的是，這一屆主任會(huì)議新增加了一種會(huì)議形式即專題主任會(huì)議，也就是專門為某項(xiàng)議題進(jìn)行深度醞釀而召開的主任會(huì)議。這將為議題的準(zhǔn)備提供更深入的思考和更廣泛的共識(shí)。

（三） 會(huì)議的精髓在會(huì)中：充分審議，暢所欲言

1.以分組審議為主，便于暢所欲言

第十三屆人大常委會(huì)會(huì)議的審議都是分組進(jìn)行的，目的是為了讓大家都有充分的時(shí)間和機(jī)會(huì)發(fā)表意見。應(yīng)該說，每次審議都是比較充分的。一是常委會(huì)組成人員都能夠踴躍發(fā)言，就自己對(duì)所議題目發(fā)表意見，其中有些是很尖銳的意見。二是多數(shù)常委會(huì)組成人員非常認(rèn)真，有的會(huì)前自己就議題進(jìn)行調(diào)查研究，請(qǐng)教專家，形成發(fā)言提綱，會(huì)上逐條講述；有的自己不能出席就委托別人宣讀自己的發(fā)言稿。三是對(duì)議題有研究有興趣的列席人員（包括相關(guān)專委會(huì)委員和代表）也能夠積極發(fā)表自己的意見。需要補(bǔ)充的是，這一屆常委會(huì)審議增加了全體會(huì)議審議這種形式，并且選擇適當(dāng)議題，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播。9月份的常委會(huì)會(huì)議上，就直播了治理交通擁堵議案的全體會(huì)議審議。

2.速錄審議發(fā)言，留下審議記錄

常委會(huì)會(huì)議審議發(fā)言時(shí)實(shí)行速錄制度，即在委員發(fā)言的同時(shí)用速錄機(jī)打印出發(fā)言記錄，隨即交由發(fā)言人審閱簽名，次日按組整理印發(fā)會(huì)議參考。這個(gè)工作非常必要，也非常重要，既是府院相關(guān)部門會(huì)后整改工作的重要參照坐標(biāo)，也是常委會(huì)組成人員履職的重要記載。

3.調(diào)整立法通過間隔，延長立法審議時(shí)間

這是為提高立法審議質(zhì)量，在立法審議方面采取的一個(gè)特殊措施。在人大常委會(huì)立法程序中，我們采取的是二審制度。即由各個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)立法準(zhǔn)備工作的第一次審議，一般都能夠得到比較充分的討論，大家暢所欲言，而且有些意見也提得比較尖銳。但是，由法制委員會(huì)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備的第二次審議，卻很難進(jìn)行正常討論，一般會(huì)走走形式，草草收?qǐng)觥＿@樣一來，立法二審制無形中變成了一審制，對(duì)于提高立法質(zhì)量大大的不利。分析原因，有這樣幾條：一是法制委員會(huì)不希望這次審議大家再提更多的意見，尤其不希望在某些條款上出現(xiàn)顛覆性意見，因?yàn)轭^天審議后當(dāng)晚要召開法制委員會(huì)會(huì)議，為次日的通過準(zhǔn)備表決稿，時(shí)間過于倉促，來不及仔細(xì)推敲，更來不及做補(bǔ)充調(diào)查，而且有些條款涉及黨委意見，進(jìn)行溝通也有時(shí)間上的困難。二是常委會(huì)組成人員知道在這種情況下再發(fā)表不同意見也很難得到吸收，同時(shí)也不愿意給專門委員會(huì)造成過多麻煩，也就不愿意多說話了。原因找到以后，北京市人大杜德印同志提出把法規(guī)表決通過的時(shí)間往后推遲，即從二審的當(dāng)次常委會(huì)會(huì)議表決通過改到下一次常委會(huì)會(huì)議再表決通過，這就給法制委員會(huì)二審以后的調(diào)查研究、多方溝通、字斟句酌留下了充分的時(shí)間。這樣一改，法制委員會(huì)的顧慮打消了，大家二次審議的積極性也調(diào)動(dòng)起來了。而且，在第三次會(huì)議表決通過之前，還可以再發(fā)表審議意見。杜德印同志給改革后的做法起名叫“二審三通過”，意思是在二審時(shí)不安排表決通過，推遲到下次常委會(huì)會(huì)議再表決通過，也就是說一個(gè)法規(guī)至少要上三次常委會(huì)會(huì)議才能通過。這樣一來，“二審三通過”比起“二審二通過”，等于增加了一次審議時(shí)間，其審議質(zhì)量和立法質(zhì)量當(dāng)然就有很大提高。

4. 整理審議意見，將意見書和審議記錄送達(dá)監(jiān)督對(duì)象

常委會(huì)會(huì)議之后，專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)很快將審議意見匯總梳理，形成常委會(huì)的審議意見書草案，再上主任會(huì)議通過形成具有法律效力的文書。這是主任會(huì)議第三次就同一個(gè)議題進(jìn)行醞釀?dòng)懻摗＿@次會(huì)議主要是對(duì)意見書進(jìn)行最后的審核?；咀龇ㄊ牵趯ｉT委員會(huì)提供給常委會(huì)審議參考的意見報(bào)告的基礎(chǔ)上，再將常委會(huì)組成人員的審議意見集中梳理，最后提煉概括為幾條（一般是3～5條），并就這幾條如何整改落實(shí)提出具體要求。在這次主任會(huì)議上，既有對(duì)所提問題的進(jìn)一步提煉剖析，也有對(duì)解決辦法的討論探索，當(dāng)然還有對(duì)譴詞造句的斟酌拿捏。它對(duì)于提高常委會(huì)審議意見書的質(zhì)量，對(duì)于會(huì)議成果的貫徹落實(shí)具有重要作用。審議意見書形成后，連同涉及該議題的常委會(huì)組成人員審議發(fā)言一并送達(dá)“一府兩院”。

（四） 會(huì)議的效果在會(huì)后：全力督促審議意見書的落實(shí)

1.常委會(huì)授權(quán)專門委員會(huì)進(jìn)行會(huì)后監(jiān)督

按照規(guī)則要求，在常委會(huì)會(huì)議審議之后，常委會(huì)授權(quán)專門委員會(huì)對(duì)審議意見書的中心情況進(jìn)行跟蹤檢查，時(shí)間為一年?！耙桓畠稍骸庇嘘P(guān)部門在接到審議意見書之后三個(gè)月內(nèi)要提交處理方案（或稱整改方案），由專門委員會(huì)進(jìn)行審查，并將審查意見與有關(guān)部門進(jìn)行溝通。這個(gè)環(huán)節(jié)也是很認(rèn)真的，因?yàn)檫@個(gè)整改方案是落實(shí)意見書的基礎(chǔ)性文件。專門委員會(huì)的審查主要是將“一府兩院”部門的整改方案與常委會(huì)的意見書進(jìn)行對(duì)照，看常委會(huì)的意見是否逐條有所交代，如果在方案上就沒有達(dá)到意見書的要求，那就發(fā)回去修改或重寫。這個(gè)事情我當(dāng)時(shí)所在的民族宗教僑務(wù)委員會(huì)就做過一次。

2.一年后專門委員會(huì)啟動(dòng)落實(shí)情況調(diào)查，進(jìn)行評(píng)估

在臨近一年的時(shí)候，專門委員會(huì)就會(huì)啟動(dòng)跟蹤調(diào)查程序，組織專委會(huì)組成人員和相關(guān)代表進(jìn)行意見書落實(shí)情況的核查與評(píng)估。主要是將調(diào)查得來的情況與常委會(huì)的審議意見書和監(jiān)督對(duì)象的原定整改方案進(jìn)行對(duì)照。如果評(píng)估結(jié)論認(rèn)為意見書基本得到落實(shí)，那就可以向主管主任報(bào)告，由主管主任簽署意見，結(jié)束跟蹤監(jiān)督程序。至此這個(gè)議題就可以結(jié)束了。如果評(píng)估結(jié)論認(rèn)為有些關(guān)鍵性意見沒有得到落實(shí)，需要繼續(xù)整改，那就上報(bào)主任會(huì)議，經(jīng)主任會(huì)議同意后延長一年，繼續(xù)監(jiān)督整改。

3.特殊情況下的特殊運(yùn)作

這里，我想說一下在落實(shí)意見書的過程中，遇到一些特殊情況如何運(yùn)作。2012年，我所在民族宗教僑務(wù)委員會(huì)跟蹤監(jiān)督北京市民族委員會(huì)落實(shí)上一年度對(duì)《北京市少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)條例》進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)所形成的審議意見書的情況。一年期限已經(jīng)過了大半，發(fā)現(xiàn)意見書中關(guān)于提高扶植少數(shù)民族專項(xiàng)資金額度的意見沒有著落，主要原因是財(cái)政部門不夠積極，民族部門協(xié)調(diào)力度也不夠。我把這個(gè)問題向北京市人大常委會(huì)主任杜德印同志做了非正式匯報(bào)，德印同志讓我們以專門委員會(huì)的名義寫個(gè)意見，由主管主任批給主管市長再做工作。這個(gè)措施等于給意見書的落實(shí)又燒了一把火，加了一次油。結(jié)果這個(gè)問題得到了比較圓滿的解決，事后民族委員會(huì)的同志也非常感激人大的工作，認(rèn)為給他們解決了大問題。我之所以舉這個(gè)例子，就是要說“會(huì)議的效果在會(huì)后”，而這個(gè)效果也不是自然而然地就會(huì)得到的，除了正常認(rèn)真監(jiān)督以外，有時(shí)候還需要采取一些特殊辦法。總之，為了落實(shí)常委會(huì)意見書，需要千方百計(jì)，需要堅(jiān)韌不拔。

注釋：

[1]杜德印同志系北京市人大常委會(huì)主任、黨組書記，從2007年初開始擔(dān)任此職。當(dāng)時(shí)是第十二屆人大常委會(huì)任期的最后一年，第十三屆、第十四屆人大常委會(huì)繼續(xù)擔(dān)任此職。

[2]杜德印同志關(guān)于區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作的論述可以參見《中國人大》2013年第10期。

[3]杜德印同志這方面的論述出自他代表人大常委會(huì)在北京市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的報(bào)告。載《北京人大》2013年第2期。

（作者系北京市人大理論研究會(huì)副會(huì)長、教授）