當(dāng)前做好地方立法工作，要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，按照黨的十八大以來(lái)中央關(guān)于依法治國(guó)的新要求，服從國(guó)家法治建設(shè)的總體布局和地方改革發(fā)展穩(wěn)定大局的需要，認(rèn)真研究國(guó)家立法形勢(shì)變化對(duì)地方立法可能帶來(lái)的影響，找準(zhǔn)定位，順勢(shì)而為。

一、推進(jìn)地方立法的新視野：公共治理

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“法治是治國(guó)理政的基本方式”，“要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的作用?！边@是改革開(kāi)放以來(lái)黨的文件首次明確提出“治理”的概念，賦予了治理一詞更加豐富的時(shí)代內(nèi)涵，契合了世界范圍內(nèi)公共領(lǐng)域管理實(shí)踐變遷的趨勢(shì)。

所謂公共治理，是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公共參與二者整合而成的公域之治模式。近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，公共領(lǐng)域的管理行為大體上經(jīng)歷了從國(guó)家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的轉(zhuǎn)型。公共治理是世界范圍內(nèi)公共領(lǐng)域發(fā)生深刻變革和公共行政學(xué)科發(fā)展的產(chǎn)物，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。首先，公共治理的主體不僅包括國(guó)家，還包括其他公權(quán)力主體，如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等，各種治理主體在公域之治中各展其長(zhǎng)、各得其所；第二，公共治理的依據(jù)不僅包括國(guó)家立法，還包括社會(huì)共同體形成的規(guī)則、協(xié)議等；第三，公共治理的方式是在進(jìn)行綜合性成本—效益分析的基礎(chǔ)上，能使用非強(qiáng)制方式的就不用強(qiáng)制方式，能用雙方協(xié)商解決的就不用單方強(qiáng)制的方式，能用自治的方式就不用他治；最后，所有的公共治理主體都應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，確保沒(méi)有權(quán)力不監(jiān)督，沒(méi)有權(quán)利不受濫用[1]。公共治理的理想化目標(biāo)就是“善治”，其基本特征包括六個(gè)方面，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性和有效性[2]。

我國(guó)當(dāng)下正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)治理模式的不斷轉(zhuǎn)變，需要作為上層建筑的法律規(guī)范轉(zhuǎn)變理念進(jìn)而為新的治理模式提供制度保障。地方立法處在國(guó)家立法系統(tǒng)的底層，直接根植于各地豐富多樣的治理實(shí)踐，因而受公共治理理論的影響將更為明顯、直接。

（一）地方立法價(jià)值取向的變化。在傳統(tǒng)管理模式的影響下，地方立法在公益與私益、自由與秩序、公平與效率等價(jià)值取向上，經(jīng)常出現(xiàn)顧此失彼的情況。比如，一些法規(guī)片面強(qiáng)調(diào)公共利益的保護(hù)，卻對(duì)公共利益的范圍和認(rèn)定程序缺乏相應(yīng)的規(guī)定，結(jié)果不僅導(dǎo)致公共利益的濫用，而且對(duì)公民的合法權(quán)益造成了損害：立法過(guò)于強(qiáng)調(diào)管理以維護(hù)秩序，卻往往忽視了多元化社會(huì)公民自由選擇的權(quán)利；以效率為先的經(jīng)濟(jì)立法發(fā)展較快，而維護(hù)公平正義的社會(huì)立法長(zhǎng)期滯后等。公共治理的內(nèi)在價(jià)值不僅在于經(jīng)濟(jì)效率與理性，更在于公民權(quán)利、平等、正義的實(shí)現(xiàn)，對(duì)人的尊嚴(yán)的維護(hù)，目的是在兼顧公益和私益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。因此，進(jìn)入公共治理時(shí)代，地方立法應(yīng)當(dāng)把管理模式下本末倒置的價(jià)值取向重新顛倒過(guò)來(lái)，對(duì)公益、私益、自由、秩序、公平、效率等立法價(jià)值進(jìn)行重新排序，確立自由為本、

秩序?yàn)橛?，以公平促效率等價(jià)值取向。要辯證地看待公益的優(yōu)先性和私益的根本性，不能以犧牲或貶損程序正義、公民自由、私益、目標(biāo)理性、實(shí)質(zhì)法治為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義、公共秩序、公共利益、工具理性、形式法治。要全面理解公共治理的內(nèi)涵，拓展一些立法價(jià)值的適用范圍，比如，公共治理下的平等，不僅指權(quán)力主體之間的平等，還要包括權(quán)力主體與權(quán)利主體之間的平等；自由不僅包括權(quán)益不受侵犯的自由，還要包括積極發(fā)揮人的潛能的自由；權(quán)利不僅包括不被侵犯的消極權(quán)利，而且包括積極權(quán)利等。

（二）地方立法類型的變化。硬法和軟法是現(xiàn)代法的兩種基本類型。硬法是指由國(guó)家創(chuàng)制的，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)范體系；軟法是指雖然有國(guó)家強(qiáng)制力作后盾，但主要依靠成員的自律、社會(huì)組織的自我管理實(shí)現(xiàn)的規(guī)范體系[3]。在公共治理模式下，由于公共機(jī)構(gòu)與公民以治理主體的身份平等參與公共事務(wù)的處理，相互之間的關(guān)系從對(duì)抗與控制向互動(dòng)與合作轉(zhuǎn)換，因此，與公共治理相匹配的法規(guī)類型應(yīng)當(dāng)是“軟硬兼施”，既要依靠國(guó)家強(qiáng)制力，更要訴諸社會(huì)自治力，通過(guò)建議、指導(dǎo)、協(xié)商、激勵(lì)等非強(qiáng)制方式實(shí)施。近年來(lái)，回應(yīng)公共治理的現(xiàn)實(shí)需要，地方立法中以“促進(jìn)條例”命名的柔性法律文本越來(lái)越多，在實(shí)踐中取得了較好的效果。而與之形成強(qiáng)烈反差的是，那些仍然片面強(qiáng)調(diào)管控，把行政處罰、行政強(qiáng)制等硬性手段當(dāng)作唯一手段的立法，在實(shí)踐中不斷遭遇尷尬。今后地方立法要順應(yīng)公共治理的發(fā)展趨勢(shì)和客觀要求，加強(qiáng)對(duì)軟法機(jī)制和發(fā)展規(guī)律的研究。

（三）地方立法內(nèi)容的變化。公共治理強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、控權(quán)與監(jiān)督，這與現(xiàn)代法治約束公權(quán)、保障私權(quán)的基本要義，是息息相通的。改革開(kāi)放30多年，隨著體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，政府越來(lái)越多地介入社會(huì)、介入市場(chǎng)，公權(quán)力呈現(xiàn)日益膨脹的趨勢(shì)，但對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，對(duì)權(quán)利的救劑與保障卻大大滯后。黨的十八大后，通過(guò)立法不斷強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督制度體系建設(shè)，已經(jīng)成為社會(huì)的共識(shí)。地方立法要把對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作為立法的重要內(nèi)容，合理劃定政府、社會(huì)、公民三者的權(quán)力邊界，正確把握公共權(quán)力介入公共事務(wù)的強(qiáng)度與力度，避免各種越位、缺位、錯(cuò)位的情形。在賦予行政部門必要的公權(quán)力的同時(shí)，要建構(gòu)對(duì)稱、多向、效益型的公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)放、公正、高效的公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以及嚴(yán)密、分散、多樣化的公共治理責(zé)任機(jī)制。

（四）地方立法方式的變化。公共治理就其構(gòu)成而言，由開(kāi)放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成：“公共治理= 開(kāi)放的公共管理+廣泛的公眾參與?！惫竦膹V泛參與，是區(qū)分傳統(tǒng)的命令、控制，服從與被服從的管理方式的標(biāo)志，可以說(shuō)公民廣泛、有效的參與是公共治理的核心。與此相適應(yīng)，地方立法應(yīng)把擴(kuò)大公眾的有效參與的深度與廣度，作為科學(xué)立法、民主立法的著力點(diǎn)。要對(duì)照“善治”的透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性、合法性等基本特征，進(jìn)一步提高地方立法的透明度，使立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見(jiàn)的方式進(jìn)行，向社會(huì)公開(kāi)，避免因?yàn)槿藶榈倪x擇導(dǎo)致公開(kāi)的片面化、表層化。對(duì)公民提出的意見(jiàn)建議要作出及時(shí)和負(fù)責(zé)任的處理，盡可能地吸納到法規(guī)之中，有效轉(zhuǎn)化為具體的制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，不能沒(méi)有回應(yīng)。公民深度的立法參與，將使法規(guī)取得公民發(fā)自內(nèi)心的真切認(rèn)同，真正成為合法之法，從而促進(jìn)法規(guī)的有效實(shí)施，在社會(huì)生活中發(fā)揮應(yīng)有作用。

二、推進(jìn)地方立法的新內(nèi)容：重點(diǎn)領(lǐng)域立法

黨的十八大報(bào)告提出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法?！彼^“重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，就是要按照黨的十八大提出的全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局的要求，抓住各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的主要矛盾和面臨的重大問(wèn)題，通過(guò)相應(yīng)立法項(xiàng)目的科學(xué)立項(xiàng)和有效落實(shí)，為全面建設(shè)小康社會(huì)、深化改革開(kāi)放提供更加有力的法制保障。

（一）補(bǔ)齊法律體系的“短板”。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們比較重視發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的作用，對(duì)其他領(lǐng)域的立法重視不夠。表現(xiàn)在整個(gè)法律體系的結(jié)構(gòu)上，就是經(jīng)濟(jì)立法發(fā)展較快，社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的立法相對(duì)滯后，這與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮的要求不相適應(yīng)。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，必須在綜合評(píng)估法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性的基礎(chǔ)上，對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)比較薄弱又相對(duì)滯后的立法進(jìn)行適當(dāng)?shù)募恿ΑＲ涌煊嘘P(guān)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、推進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面的立法，以盡快扭轉(zhuǎn)這些領(lǐng)域政策多、法律法規(guī)少、立法層級(jí)低、理論研究薄弱、立法成果少的局面，促進(jìn)法律體系的均衡發(fā)展。

（二）發(fā)揮人大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域立法的主導(dǎo)作用。在完善法律體系的新形勢(shì)下，如果延續(xù)以往以政府部門提出的立法項(xiàng)目為基礎(chǔ)“拼盤子”的做法，不僅無(wú)益于重點(diǎn)領(lǐng)域立法的推進(jìn)，而且容易對(duì)法律體系的科學(xué)、和諧和統(tǒng)一造成損害。因?yàn)橄鄬?duì)于可以確立審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)的經(jīng)濟(jì)立法，社會(huì)領(lǐng)域立法往往需要大量的人、財(cái)、物投入并強(qiáng)化公共服務(wù)責(zé)任，政府對(duì)社會(huì)立法項(xiàng)目容易傾向于消極。而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的立法，往往意味著打破既有的發(fā)展模式和利益格局，對(duì)短期政績(jī)不可避免地會(huì)產(chǎn)生影響，指望政府克制GDP沖動(dòng)，主動(dòng)推動(dòng)這類立法項(xiàng)目也不現(xiàn)實(shí)。文化立法突出的問(wèn)題是管理色彩太濃，服務(wù)性、促進(jìn)性的立法太少，尤其是缺乏保障公民基本文化權(quán)益、促進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的法規(guī)，因此，政府對(duì)這類法律也難言積極性?？梢赃@樣說(shuō)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，從本質(zhì)上說(shuō)，是一個(gè)推動(dòng)行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型政府的過(guò)程。推動(dòng)這一進(jìn)程，單純依靠政府的自覺(jué)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人大要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（三）要研究重點(diǎn)領(lǐng)域立法獨(dú)特的立法規(guī)律。不同領(lǐng)域的立法，由于其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的不同，因而其立法理念、調(diào)整方式也有不同的側(cè)重點(diǎn)。如，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的立法，在適度規(guī)范的同時(shí)，更為強(qiáng)調(diào)的是法的引導(dǎo)和保障功能，但這類立法容易搞虛，不容易做實(shí)。因而，在立法上要尤其處理好現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系，在促進(jìn)措施的明確性、具體性、可行性上下工夫，避免使法規(guī)過(guò)于保守而成為現(xiàn)行政策的翻板。社會(huì)領(lǐng)域的立法是公法與私法之外的獨(dú)特法域，涉及的利益關(guān)系尤為復(fù)雜，并且一部法規(guī)往往涉及多個(gè)執(zhí)法主體。因此，立法要在整合管理體制、明晰政府職責(zé)上下工夫，并妥善分配各方面利益。文化立法則要注意研究立法的時(shí)機(jī)、角度和立法的界限，在積極推進(jìn)的同時(shí)，對(duì)道德或思想領(lǐng)域的問(wèn)題以及尚未摸清規(guī)律的文化現(xiàn)象，要保持必要的立法節(jié)制。

三、推進(jìn)地方立法的新方式：協(xié)商民主

黨的十八大報(bào)告指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！彼^協(xié)商民主，又稱商談民主、審議民主，是當(dāng)代民主政治最重要的發(fā)展之一。協(xié)商民主理論認(rèn)為，由于政治過(guò)程的復(fù)雜性，間接代議民主與簡(jiǎn)單多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾的真實(shí)意愿，要保證人民主權(quán)和公民自治，就應(yīng)當(dāng)讓公民在信息充分、機(jī)會(huì)平等與程序正義的條件下，對(duì)立法和決策進(jìn)行公開(kāi)討論，以辯論、說(shuō)理、批判、協(xié)商的方式，通過(guò)個(gè)體目標(biāo)策略轉(zhuǎn)換和個(gè)人價(jià)值偏好轉(zhuǎn)移，形成公共理性，從而賦予立法和公共決策以合法性[4]。

人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在人大的立法工作中具有濃厚的協(xié)商民主成分。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)和利益協(xié)調(diào)難度的加大，地方人大及其常委會(huì)對(duì)于立法工作中的協(xié)商環(huán)節(jié)越來(lái)越重視。法規(guī)草案充分利用大眾傳媒，廣泛征求公民的意見(jiàn)和建議。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，召開(kāi)座談會(huì)、專題討論會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求意見(jiàn)，盡力使各階層的利益和要求在立法中都能得到體現(xiàn)和協(xié)調(diào)，以使立法具有更強(qiáng)的協(xié)商民主性。但是，與協(xié)商民主的理論內(nèi)涵和程序要求相比，當(dāng)前地方立法協(xié)商民主不論是在制度、程序還是實(shí)效上，都有較大差距，亟需在以下四個(gè)方面加以改進(jìn)：

（一）協(xié)商主體的廣泛性和平等性。協(xié)商民主認(rèn)為，“原則上沒(méi)有任何人可以排除在外；有可能被決策所影響的任何人都具有同等的機(jī)會(huì)進(jìn)入和參加討論。”[5]這種協(xié)商主體的廣泛性，還必須建立在平等性的基礎(chǔ)上。協(xié)商主體之間不僅人格平等、機(jī)會(huì)平等、程序平等，而且還應(yīng)實(shí)質(zhì)平等。“現(xiàn)存的權(quán)力和資源分配并不影響參與者在審議中的地位，有權(quán)者并不能因?yàn)槭种械臋?quán)力而增加其發(fā)言的分量，也就是說(shuō)，現(xiàn)存的分配格局在審議中并不扮演權(quán)威性角色?！盵6]當(dāng)前在一些地方立法中，由于強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、占有社會(huì)資源上的懸殊，立法協(xié)商主體的廣泛性和平等性并沒(méi)有得到很好地實(shí)現(xiàn)。經(jīng)常參與協(xié)商，對(duì)立法機(jī)關(guān)具有實(shí)際影響力的，仍然是政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織，而弱勢(shì)群體、邊緣人群參與立法協(xié)商的途徑少、協(xié)商能力嚴(yán)重不對(duì)等，這直接導(dǎo)致一些法規(guī)在協(xié)調(diào)利益配置上有失公允。因此，今后的地方立法需要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與協(xié)商立法的熱情、擴(kuò)大參與協(xié)商的范圍，讓普通公眾了解和感受到協(xié)商的價(jià)值與效果，尤其是要降低參與協(xié)商成本，激勵(lì)、保障弱勢(shì)群體的參與協(xié)商。同時(shí)，要通過(guò)制度機(jī)制創(chuàng)新，提高協(xié)商的公平性，如，進(jìn)一步完善選舉制度，降低官員代表比例，讓更多代表社會(huì)各階層利益的人大代表參與立法協(xié)商；建立法規(guī)回避制度，避免政府部門及強(qiáng)勢(shì)群體的過(guò)度參與，遏止部門利益和集團(tuán)利益對(duì)立法的不當(dāng)影響；發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，增強(qiáng)弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)等。

（二）協(xié)商方式的多樣性。協(xié)商民主源自西方，在一些國(guó)家，協(xié)商民主經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)形成了日益豐富的立法協(xié)商方式。如歐洲的共識(shí)會(huì)議、審議式民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、公民會(huì)議、愿景工作坊、利害關(guān)系人會(huì)議、公眾召集會(huì)、公開(kāi)調(diào)查、公眾論壇、公民陪審團(tuán)、焦點(diǎn)小組座談；日本的審議會(huì)、公聽(tīng)會(huì)、公眾評(píng)議和咨詢；美國(guó)的正式程序、非正式程序、協(xié)商程序、混和程序等。協(xié)商方式多樣化的價(jià)值在于，參與方式越豐富，公眾在參與時(shí)選擇性就越強(qiáng)，每個(gè)人都可以盡可能選擇適合自己的方式參與地方立法，從而有效地提高公眾參與地方立法的積極性，降低公眾參與的難度。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)法案的內(nèi)容和目標(biāo)人群，選擇最適宜的協(xié)商方式，有效提高立法效率，降低立法成本。相比之下，我國(guó)地方立法的協(xié)商方式比較單一，尤其是缺少門檻低、便于普通群眾參與的協(xié)商方式。有必要借鑒國(guó)外比較成熟的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置更為豐富的參與方式，根據(jù)實(shí)際情況，靈活地選擇適用，以增強(qiáng)協(xié)商的實(shí)效。

（三）協(xié)商程序的互動(dòng)性。一般說(shuō)來(lái)，協(xié)商民主的程序包括四個(gè)步驟：其一，自由的表達(dá)、傾聽(tīng)。其二，開(kāi)展各利益集團(tuán)之間的討論和互動(dòng)。其三，通過(guò)自我轉(zhuǎn)變或者說(shuō)服他人使利益各方分歧最大、矛盾最多的部分得到解決，這一步實(shí)際上是協(xié)商民主形式中最重要、也是最困難的一步，協(xié)商民主理論將其稱為“偏好轉(zhuǎn)換”。其四，形成共識(shí)，這種共識(shí)往往是一種高度牢固性共識(shí)，來(lái)自廣大政策對(duì)象的認(rèn)同和支持，它賦予了各項(xiàng)決策的合法性[7]。當(dāng)前在一些地方立法中，召開(kāi)各種立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及法規(guī)審議，參與者經(jīng)常是各說(shuō)各話，各自發(fā)表一通觀點(diǎn)了事，相互之間觀點(diǎn)少有交鋒，缺乏協(xié)商民主最為核心的“偏好轉(zhuǎn)換”程序。這種討論和辯論程序的缺失，不僅無(wú)益于相互的說(shuō)服、偏好的轉(zhuǎn)換和共識(shí)的形成，反而會(huì)固化雙方的分歧。結(jié)果是，立法機(jī)關(guān)通常需要去扮演仲裁者的角色，決定不同觀點(diǎn)的取舍去留，而這種決定又經(jīng)常并不令雙方滿意。因此，今后的立法協(xié)商應(yīng)當(dāng)在單純陳述的基礎(chǔ)上引入辯論程序，由各利益階層就法規(guī)內(nèi)容展開(kāi)討論、辯駁甚至是“討價(jià)還價(jià)”，直至在相互協(xié)商與偏好轉(zhuǎn)換之下，找出彼此均感滿意的解決方式。立法機(jī)關(guān)要做的，只是把各方經(jīng)偏好轉(zhuǎn)換所達(dá)成的共識(shí)以規(guī)范的法律語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)，轉(zhuǎn)化為具體的制度設(shè)計(jì)而已?！傲⒎ㄕ邞?yīng)該把自己看作科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！敝挥羞@樣，才能使立法對(duì)各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)更為理性、科學(xué)，切實(shí)達(dá)到平衡各方利益要求的作用，也才會(huì)有真正的“大多數(shù)人的意志”的法產(chǎn)生。

（四）協(xié)商過(guò)程的制度化。為了保障公民參與立法協(xié)商的權(quán)利，各國(guó)都采取成文法的形式詳細(xì)規(guī)定公眾參與立法協(xié)商的程序和方式。以地方行政立法為例，美國(guó)、日本都在統(tǒng)一的行政程序法中規(guī)定公眾參與立法協(xié)商的制度。我國(guó)立法法第三十四條、第五十八條對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法中，人民群眾參與立法的途徑只作了概括性、原則性規(guī)定，并且對(duì)這些途徑的適用條件也未作出具體規(guī)定。為了將協(xié)商民主切實(shí)作為廣泛吸納民意、提高立法質(zhì)量的措施，有必要加強(qiáng)協(xié)商民主的制度建設(shè)，將民主協(xié)商立法的程序通過(guò)立法進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，避免因人而異、因事而異、因時(shí)而異的隨意性。

四、推進(jìn)地方立法的新要求：加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

黨的十八大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)”。所謂組織協(xié)調(diào)，包括兩個(gè)方面：一方面，立法是集體決策、集體智慧的結(jié)晶，一部法規(guī)的出臺(tái)，要?dú)v經(jīng)立項(xiàng)、起草、審查、提案、審議、調(diào)研論證、征求意見(jiàn)、協(xié)調(diào)修改、公布等諸多環(huán)節(jié)和程序，涉及法案起草單位、有關(guān)部門、政府法制機(jī)構(gòu)、政府決策機(jī)構(gòu)、人大相關(guān)專（工）委、法委、法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議、代表大會(huì)會(huì)議以及專家學(xué)者、社會(huì)公眾等眾多的單位和個(gè)人。在這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中，人大常委會(huì)處于核心主導(dǎo)地位。做好立法工作，必須有“彈鋼琴”的智慧和能力，善于把立法各環(huán)節(jié)、各方面的力量組織起來(lái)，優(yōu)化配置各種立法資源，最大程度地發(fā)揮好各方面的優(yōu)勢(shì)和積極性，形成立法工作的整體合力。另一方面，做好立法工作，縱向上，要協(xié)調(diào)好地方性法規(guī)與上位法、同位法的關(guān)系，維護(hù)法制統(tǒng)一；橫向上，要妥善地平衡和協(xié)調(diào)法規(guī)涉及的多元利益主體之間、政府部門之間、公權(quán)力與私權(quán)力、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好各種意見(jiàn)分歧，切好矛盾的焦點(diǎn)上的關(guān)鍵一刀。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因，組織協(xié)調(diào)難一直是制約地方立法質(zhì)量提高，影響地方立法過(guò)程各環(huán)節(jié)順利完成的重要問(wèn)題之一：處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，地方性法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，各種社會(huì)矛盾和利益訴求集中反映到立法中來(lái)，立法協(xié)調(diào)的難度日漸加大，立法者經(jīng)常處于兩難的境地；立法協(xié)調(diào)機(jī)制不科學(xué)，各環(huán)節(jié)重復(fù)協(xié)調(diào)，同一問(wèn)題可能在不同層面的協(xié)調(diào)中有不同的結(jié)果；協(xié)調(diào)結(jié)果不合理，有的法規(guī)就因?yàn)閹讉€(gè)關(guān)鍵條文糾結(jié)而影響立法進(jìn)度，有的只好將爭(zhēng)議大、協(xié)調(diào)難的條款一刪了之，有的將難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題交由政府授權(quán)立法，之后卻由于配套法規(guī)遲遲難以出臺(tái)影響法規(guī)實(shí)施。此外，由于發(fā)揮人大代表作用、擴(kuò)大公眾參與立法方面缺乏明確可操作的制度安排，很多寶貴的立法資源仍處于“沉睡”狀態(tài)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，立法的專業(yè)化、組織化、精細(xì)化程度越來(lái)越高，加強(qiáng)立法過(guò)程的組織協(xié)調(diào)，落實(shí)黨的十八大提出的新要求，將是今后科學(xué)立法、民主立法需要不斷強(qiáng)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

注釋：

[1]羅豪才：《公共治理的崛起呼喚軟法之治》，載《行政法論叢》第11卷。

[2]俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第11頁(yè)。

[3]羅豪才、宋功德：《公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

[4]陳家剛：《協(xié)商民主的價(jià)值、挑戰(zhàn)與前景》，載《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2008年第3期。

[5]【德】哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，北京三聯(lián)書(shū)店2003版，第379頁(yè)。

[6]談火生：《審議民主》，江蘇人民出版社2007年版，第178頁(yè)。

[7]王維國(guó)：《人大工作中的協(xié)商民主》，載《人大研究》2008年第10期

（作者單位：福建省人大常委會(huì)法工委辦公室）