人大常委會督辦，是指人大決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理情況的督促辦理。這一概念在監(jiān)督法中沒有，但已成為實踐操作中的習慣性用語。從應然層面看，人大常委會對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見的情況開展督辦，既是監(jiān)督法賦予的職權，也是增強人大常委會監(jiān)督實效，促進“一府兩院”工作落實的現(xiàn)實必要。從實然層面看，督辦工作起步較晚，力度不大，效果不明顯。探究其原因，人大理論研究者和實踐操作者大多從制度的實效性考察出發(fā)，認為是人大常委會不敢于監(jiān)督、不善于監(jiān)督，“一府兩院”不愿意監(jiān)督、不配合監(jiān)督。筆者認為，除此之外，還有幾個法律問題未能廓清，成為人大常委會開展督辦工作的重要制度障礙。

一、督辦法律關系的主體、客體。主體是指法律關系的參加者，即在法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者?？腕w是指法律關系主體之間權利和義務的指向對象。明確督辦法律關系的主體和客體，對于確定人大常委會督辦工作的法律屬性，明晰參與其中的國家機關的角色定位和權力、責任分配無疑至關重要。但目前理論界和實務界對此存在一些認識誤區(qū)?！耙桓畠稍骸币勒諔椃ǖ囊?guī)定，由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。作為被監(jiān)督者，不僅承擔義務，而且享有權利，應為監(jiān)督法律關系的主體，而不是客體。將被監(jiān)督者視為客體的認識，容易矮化其作為主體的地位，忽視其應有的權利。筆者認為，人大督辦法律關系的主體應包括：（1）人大及其常委會；（2）人大各專門委員會，雖然只是協(xié)助常委會開展督辦工作，但其地位類似于西方議會中的各類常設委員會，即“行為中的國會”；（3）委員長會議或主任會議，因為負責處理督辦日常工作，并享有程序性事項的決定權，因此，自然屬于主體；（4）人大常委會辦事機構，作為人大常委會對外行使權力的代表，同時也是督辦具體工作的牽頭、組織、協(xié)調(diào)單位，也應屬于主體；（5）政府及其工作部門；（6）法院、檢察院；（7）下一級人大及其常委會。至于人大常委會各工作機構，雖然與代表大會閉會期間的人大各專門委員會地位相當，但因不具有獨立法人資格，不應作為主體，其職能宜通過常委會辦事機構統(tǒng)一行使。人大督辦法律關系的客體應為：（1）決議、決定的執(zhí)行；（2）審議意見的研究處理。

二、“一府兩院”的防御權。防御權的概念最早出現(xiàn)于德國聯(lián)邦憲法法院1958年的“呂特判決”[1]，主要是指公民、法人、其他組織對抗公權力，防止生命、自由、財產(chǎn)受到公權力侵犯的權利，隨后逐漸被憲法和行政法學者使用。一般用來指縱向法律關系中處于較弱勢地位的一方抵御較強勢地位一方的不法侵害的權利。如憲法中規(guī)定的公民的檢舉、申訴、控告權，批評、建議權等。又如，行政管理中賦予行政相對人的知情權、陳述權、申辯權等。防御權的設置不能從根本上改變縱向法律關系中主體間地位的不平等，但能有效防止處于優(yōu)勢地位的一方濫用權力，損害處于劣勢地位一方的合法利益。人大與“一府兩院”之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關系同樣屬于縱向法律關系，因此，“一府兩院”也理應享有防止監(jiān)督者濫用監(jiān)督權力的防御權。具體在督辦工作中應有以下幾種權利：（1）在主任會議、人大相關專門委員會、常委會辦事機構督辦決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理情況時向其陳述工作權。政府及其部門、法院、檢察院可以就決議、決定執(zhí)行和審議意見研究處理所作的工作、存在的困難和問題以及下一階段的工作計劃進行陳述與說明。（2）向常委會會議報告時的陳述權。（3）常委會組成人員對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見情況不滿意時，“一府兩院”應享有申辯權。

三、督辦規(guī)則中的法律責任。法律制度由法律規(guī)范組成，法律規(guī)范包括原則和規(guī)則，其中最重要的是規(guī)則。法律規(guī)則是采取一定的結構形式具體規(guī)定人們的法律權利、義務以及相應法律后果的行為規(guī)范。按照法理學界的通行學說，法律規(guī)則的邏輯結構由假定條件、行為模式和法律后果三部分組成。但督辦工作的相關法律規(guī)則，卻只有假定條件和行為模式，沒有法律后果的規(guī)定。有一種觀點認為，如果人大常委會組成人員對“一府兩院”執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見不滿意，可以啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等監(jiān)督方式。但從監(jiān)督法的內(nèi)容來看，“一府兩院”沒有按照上述行為模式的規(guī)定行為，與啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式之間在邏輯上既不是因果關系，也不是遞進關系，而是并列關系。即“一府兩院”未按上述行為模式行為不是啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式的前提，啟動質(zhì)詢等監(jiān)督方式也不是未按上述行為模式行為的否定性法律后果。筆者認為，應及時補充督辦法律規(guī)則中的法律責任，對“一府兩院”未按上述行為模式行為的，人大常委會應責令改正，并要求“一府兩院”對相關責任人給予行政處分。對執(zhí)行人大決議、決定和研究處理審議意見工作突出的單位和個人可以要求“一府兩院”給予相應獎勵。

四、剛性監(jiān)督方式啟動的實體要件。依照監(jiān)督法的規(guī)定，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等監(jiān)督方式，因對“一府兩院”有強烈的震懾力，猶如高懸的達摩克利斯劍，因而被稱為剛性監(jiān)督方式。有人認為，之所以人大決議、決定和審議意見落實不理想，是因為這些剛性監(jiān)督方式啟動少；之所以剛性監(jiān)督方式啟動少，是因為國家機關之間實際權力配置與法律規(guī)定存在差距。筆者認為這種理解有失偏頗。其實，之所以剛性監(jiān)督方式啟動少，還有法律規(guī)定不完善的地方。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，全國人大常委會組成人員10名以上聯(lián)名，設區(qū)的市以上的常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，可以提出對“一府兩院”的質(zhì)詢案。主任會議或1/5以上常委會組成人員書面聯(lián)名，可以提議組織特定問題的調(diào)查委員會。主任會議或1/5以上常委會組成人員書面聯(lián)名，可以提出撤職案。但這些規(guī)定都只是啟動的程序要件，尚缺實體要件，即在何種前提下啟動這些剛性監(jiān)督方式?jīng)]有明確的標準。依照比例原則，公權力措施的手段必須合理、適當，但由于實體要件欠缺，其合理、適當?shù)臉藴薀o從把握，進而造成剛性監(jiān)督方式啟動的或然性和偶然性。正因如此，委員長會議或主任會議對待啟動剛性監(jiān)督方式極為審慎，“一府兩院”擔心常委會組成人員隨意啟動轉而借助黨委的協(xié)調(diào)職能嚴格控制，最終使這些剛性監(jiān)督方式成為各級人大常委會手中一只沒有牙齒的老虎，一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光。筆者建議，應盡快完善剛性監(jiān)督方式啟動的實體要件。就人大督辦工作而言，在“一府兩院”向人大常委會會議報告執(zhí)行決議、決定和研究處理審議意見情況之后可設立一個評價標準，作為啟動剛性監(jiān)督方式的實體要件。如進行滿意度測評，當滿意票和基本滿意票未達到2/3時，依程序啟動剛性監(jiān)督方式。

注釋：

[1]引自http：//www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv007198.html.

（作者單位：湖南省常德市人大常委會辦公室）