2013年中央1號文件以加快發(fā)展現代農業(yè)、進一步增強農村發(fā)展活力為主題，把著力點放在創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制上，這是貫徹落實黨的十八大精神的重大舉措，也是在糧食產量“9連增”、農民增收“9連快”的條件下準確把握農業(yè)農村形勢、順應農業(yè)農村深刻變化作出的重大決策，對當前和今后一個時期我國農業(yè)農村發(fā)展具有重要指導意義。

一、創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制是新形勢下發(fā)展現代農業(yè)的必然選擇

改革開放以來，我國尊重億萬農民群眾的創(chuàng)造，確立了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，極大地解放和發(fā)展了農村生產力。但經過30多年特別是近10年的發(fā)展，我國農業(yè)農村發(fā)生了很大的變化，如何順應這種變化，使農業(yè)生產經營的體制機制與新的形勢相適應，成為一個新的重大課題。

第一，誰來種地、地怎么種的問題日益嚴峻地擺在我們面前，必須通過體制創(chuàng)新尋求破解之策。隨著農村勞動力的長期大規(guī)模轉移，農村人口結構和勞動力結構發(fā)生深刻變化，青壯年勞動力短缺問題日益嚴重，農村老齡化、農業(yè)副業(yè)化、農戶兼業(yè)化趨勢日顯突出。據第六次人口普查資料，全國農村60歲以上老齡化率16.3%，比城市高5個百分點；農村老年撫養(yǎng)比25%，比城市高10個百分點；加上我國勞動年齡人口數量已于2011年達到峰值，未來農村老齡化還會愈演愈烈。當前全國農業(yè)勞動力中，40歲以上的占2/3左右，50歲以上的超過40%；80后、90后不會種地，也不愿務農，農業(yè)面臨后繼無人的嚴峻挑戰(zhàn)。與此同時，由于農業(yè)經營收入占農民純收入的比重不斷下降，農民對種地不那么精心了，投勞減少，精耕細作程度下降，出現粗放經營傾向。據2006年和1996年兩次農業(yè)普查結果，兼業(yè)農戶比重由31%提高到42%，年均提高1.1個百分點，而以從事非農產業(yè)為主的兼業(yè)農戶比重由13%提高到37%，年均提高2.4個百分點。2006年以來，農業(yè)兼業(yè)化、副業(yè)化的速度更快。這方面，日本的教訓值得汲取，1946—1988年，日本兼業(yè)農戶比重由46%上升到86%，以非農收入為主體的兼業(yè)農戶比重由17%上升到71%；而且日本農村60歲以上勞動力，在男勞力中超過70%，在女勞力中超過2/3。面對這種嚴峻局面，要發(fā)展現代農業(yè)、解決好中國13億人的吃飯問題，必須下決心推進農業(yè)生產經營體制創(chuàng)新，盡快破解誰來種地、如何種地的難題。

第二，農村分工分業(yè)深化、農戶分層分化加快，新的經濟活動主體迫切要求新的發(fā)展空間。近年來，農村二三產業(yè)快速發(fā)展，所占比重也不斷提高。據第二次農業(yè)普查資料，在農村各業(yè)增加值構成中，二三產業(yè)分別占到54.8%和15.6%，農業(yè)只占不到30%。值得重視的是，農村范圍內服務業(yè)快速興起，為農民生活服務的產業(yè)和為農業(yè)生產服務的產業(yè)呈現很強發(fā)展勢頭，特別是農業(yè)機械的代耕代種代收、農作物病蟲害防治、動物防疫、農田灌排、地膜覆蓋和回收等生產性服務，都表現出很強勁的專業(yè)化趨勢。與此同時，農民的市場經濟意識和掙錢增收意識大大增強，農戶快速分化，各類專業(yè)戶快速增長，聯戶合作大量涌現，農村個體工商戶、私營企業(yè)蓬勃發(fā)展。這些新的經濟活動主體在推進農村分工分業(yè)的同時，也強烈要求拓展發(fā)展空間、創(chuàng)造新的市場機會。這是創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制的又一重要推動力量。

第三，農業(yè)機械化大踏步推進，為發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造了技術條件。隨著農業(yè)勞動力的大規(guī)模轉移，我國農業(yè)機械化迎來了一個大發(fā)展時期，農機具購置補貼政策又為之提供了決定性推動力量。2004年中央財政農機具購置補貼資金起步時僅7000萬元，2012年增加到200億元。農業(yè)耕種收綜合機械化水平從2002年的32.3%提高到2012年的57%，年均提高2.5個百分點。目前小麥基本實現了耕、種、收全過程機械化，水稻機種水平從2002年的5.3%提高到30%以上、機收水平從15.7%提高到70%以上，玉米機收水平從1.7%提高到40%。農業(yè)機械化的推進，有效彌補了農業(yè)勞動力減少對農業(yè)生產的影響，為我國糧食產量“9連增”作出了突出貢獻。更重要的是，這使農業(yè)規(guī)模經營具備了技術上的條件，使創(chuàng)新農業(yè)經營體制更加水到渠成。

二、創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制必須堅守保障農民土地承包經營權這一底線

創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制，不是要否定以前的體制和政策、另起爐灶，而是對農村基本經營制度的堅持和完善。家庭承包經營這個基礎決不能有任何動搖，農民的土地承包經營權決不能受到任何侵犯。這是創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制的底線和生命線。

第一，國際經驗表明，家庭經營是最有效的農業(yè)經營形式，具有廣泛的適應性和極強的生命力。綜合考察，家庭經營是人類歷史大部分階段和當代絕大多數國家農業(yè)經濟的最基本單位。不管是小農為主的日本、韓國，還是大規(guī)模農業(yè)的美國、澳大利亞，還是中等規(guī)模農業(yè)的法國等歐洲國家，家庭農場都是主導性經營形式。以美國為例，家庭農場1960年末占到農場總數的85.4%，到20世紀末占到農場的89%，擁有81%的耕地面積、83%的谷物收獲量、77%的農場銷售額；2010年在全美收入超過100萬美元的農場中，88%是家庭農場，占到農業(yè)產值的79%。之所以如此，根本在于農業(yè)是經濟再生產與自然再生產的結合，受到自然因素的強烈制約，工廠化的勞動組織形式難以準確計量分散的農業(yè)勞動中每個生產環(huán)節(jié)上各個勞動者的勞動數量、勞動強度和勞動質量，也無法在分散的、廣大的地理空間上實現有效的外部監(jiān)督，從而不能有效克服勞動者的機會主義行為；而家庭經營則具有靠血緣關系和倫理道德規(guī)范維系的、超越一般經濟組織的激勵監(jiān)督機制，從而在農業(yè)上表現出無比的優(yōu)越性?，F在有一種認識，認為家庭聯產承包責任制已經完成其歷史使命，應該大規(guī)模在農業(yè)中引入現代公司制度。對此要保持高度警惕。我國改革開放的實踐雄辯地證明，家庭經營具有集體經營所不可比擬的優(yōu)勢；發(fā)達國家的歷史和實踐也證明，家庭經營并不比公司化農場為劣、而是生命力更強。創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制，絕不能否認家庭經營的基礎地位。

第二，土地承包經營權是農民的法定權利，必須得到很好保護。改革開放以來，對土地承包經營權有一個認識深化的過程。1984年中央1號文件提出，土地承包期限一般應在15年以上，允許土地轉包，但不允許買賣、出租。1993年中發(fā)11號文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變；經發(fā)包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓。2003年《農村土地承包法》明確規(guī)定，耕地的承包期為30年，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2007年《物權法》進一步把土地承包經營權上升為一種用益物權，包括占有、使用、收益的權利。2008年十七屆三中全會提出，現行土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。為保障農民土地承包經營權，今年1號文件提出，抓緊研究現有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度；強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護；用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。這些舉措，必將產生深遠影響。

第三，要引導土地承包經營權有序流轉，但決不能搞強迫命令、損害農民權益。近年來土地流轉發(fā)展很快，2007年全國承包耕地流轉規(guī)模才6000多萬畝，占全部承包耕地的5.2%；到2012年發(fā)展到2.7億畝，流轉率達到21.5%。這是農業(yè)勞動力大量轉移的結果，是一個好事，客觀上促進了農業(yè)規(guī)模經營。但一些地方也出現了整村流轉、成片流轉給企業(yè)的傾向，就難免會有強制流轉的現象發(fā)生。應當明確，土地承包經營權流轉是承包農戶的法定權利，農戶既是土地承包經營主體，也是土地流轉的決策主體，政府可以引導，但不能強制農民流轉。今年1號文件明確提出，“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”，“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力?！?/p>

第四，對工商企業(yè)直接租賃農民承包地，要探索建立嚴格的準入和監(jiān)管制度。工商企業(yè)租地是近年來發(fā)展很快的現象，2009—2012年，流入工商企業(yè)的耕地增長了115%，目前全國為2800萬畝，占流轉總面積的10.3%，土地流轉的主導形式還是農戶間的轉包和出租。對于工商企業(yè)租地，國家政策一直持謹慎態(tài)度，中發(fā)2001年18號文件曾經明確“中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地”，主要是擔心工商企業(yè)強勢強制農民租地、侵犯農民利益，擔心工商企業(yè)租地導致土地非農化、非糧化，擔心企業(yè)經營失利帶來的社會隱患。從實踐中看，工商企業(yè)租地一般從事的都是高效益、工廠化的設施農業(yè)，租地種植大田作物的十分少見。對此，今年中央1號文件明確了兩個基本態(tài)度：一是鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，也就是說，公司制農業(yè)有其特殊的比較優(yōu)勢和適應領域，比如規(guī)模養(yǎng)殖、設施農業(yè)等，在這些領域應當鼓勵和引導資本下鄉(xiāng)，但對大田作物種植等不適合企業(yè)化經營的領域，則不能一概鼓勵；二是要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度，也就是說，要通過準入和監(jiān)管，防止和遏制工商企業(yè)租地的非糧化、非農化傾向，有效落實“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產能力”的規(guī)定。

三、創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制的關鍵在于培育新型經營主體和發(fā)展多元服務主體

在家庭承包經營的基礎上，到底如何創(chuàng)新農業(yè)生產經營體制呢？中央1號文件作出了明確回答，那就是培育新型農業(yè)經營主體、發(fā)展多元農業(yè)服務主體。前者是農業(yè)內部的生產經營組織，后者是農業(yè)外部的社會化服務組織，二者互為支持、互相促進，有時又難以截然分開，共同構成農業(yè)生產經營體制創(chuàng)新的主要內容。

首先是提升農戶。引導農戶采用先進適用技術和現代生產要素，加快轉變農業(yè)生產經營方式，不斷提高集約化、專業(yè)化水平。

其次是扶持發(fā)展聯戶經營、專業(yè)大戶、家庭農場3類新型主體。十七屆三中全會文件只是說“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體”，這次則要求：“創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業(yè)大戶、家庭農場?！睉B(tài)度更加明確、要求更加積極。目前有關方面正在研究制定家庭農場的認定標準、登記辦法和扶持政策。

第三是大力支持發(fā)展農民合作社。農民合作社主要從事農業(yè)產前、產中、產后服務，但也有少數直接涉足農業(yè)生產。1號文件用“農民合作社”替換了以往的“農民專業(yè)合作社”頗有深意，暗含著實踐中已經存在的土地股份合作社、信用合作社、供銷合作社都將逐步納入國家扶持政策框架。從政策上看，有10大突破：一是明確了合作社的重要地位，“是帶動農戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農村集體經濟的新型實體，是創(chuàng)新農村社會管理的有效載體”。二是明確了基本態(tài)度，即按照積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強化扶持、提升素質的要求，加大力度、加快步伐發(fā)展農民合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力。三是明確把示范社作為政策扶持重點，并要求實行部門聯合評定示范社機制，分級建立示范社名錄，對示范社建設鮮活農產品倉儲物流設施、興辦農產品加工業(yè)給予補助。四是明確了財政支持政策，即安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導國家補助項目形成的資產移交合作社管護；增加農民合作社發(fā)展資金；逐步擴大農村土地整理、農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設、農技推廣等涉農項目由合作社承擔的規(guī)模。五是明確了金融支持政策，即在信用評定基礎上對示范社開展聯合授信，有條件的地方予以貸款貼息，規(guī)范合作社開展信用合作。六是明確要完善稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經濟統(tǒng)計并作為單獨納稅主體列入稅務登記，做好合作社發(fā)票領用等工作。七是明確了人才支撐政策，即建立合作社帶頭人人才庫和培訓基地，廣泛開展合作社帶頭人、經營管理人員和輔導員培訓，引導高校畢業(yè)生到合作社工作。八是明確合作社生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理。九是對聯合社作出了明確規(guī)定，即引導農民合作社以產品和產業(yè)為紐帶開展合作與聯合，積極探索合作社聯社登記管理辦法。十是要求抓緊研究修訂農民專業(yè)合作社法。

第四是培育壯大龍頭企業(yè)。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)一般是從事農產品加工銷售的，但也有不少向前延伸，建立自己的生產基地，搞成集產加銷于一身的縱向一體化企業(yè)。一方面，要推動龍頭企業(yè)與農戶建立緊密型利益聯結機制，讓農戶更多分享加工銷售收益。另一方面，要支持龍頭企業(yè)做大做強，增加扶持農業(yè)產業(yè)化資金，逐步擴大農產品加工增值稅進項稅額核定扣除試點行業(yè)范圍，適當擴大農產品產地初加工補助項目試點范圍，解決一些政策制約。

第五是強化農業(yè)公益性服務體系。不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)公共服務機構的服務能力。繼續(xù)實施基層農技推廣體系改革與建設項目和農業(yè)技術推廣機構條件建設項目。支持高校、科研單位面向農村開展農業(yè)技術推廣。

第六是發(fā)揮農業(yè)經營性服務組織的生力軍作用。支持農民合作社、專業(yè)服務公司、專業(yè)技術協(xié)會、農民用水合作組織、農民經紀人、涉農企業(yè)等為農業(yè)生產經營提供低成本、便利化、全方位的服務。引導經營性服務組織參與公益性服務。對符合條件的農業(yè)經營性服務業(yè)務免征營業(yè)稅。

最后，培育新型經營主體和發(fā)展多元服務主體，都有賴于培養(yǎng)一支強大的農業(yè)后備軍隊伍。必須大力培育新型農民和農村實用人才，加大專業(yè)大戶、家庭農場經營者培訓力度。制定專門計劃，對符合條件的中高等學校畢業(yè)生、退役軍人、返鄉(xiāng)農民工務農創(chuàng)業(yè)給予補助和貸款支持，從根本上解決中國農業(yè)后繼無人的問題。

（作者系國務院研究室農村司巡視員）

責任編輯：宗宇翔