在國(guó)家出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策加強(qiáng)耕地保護(hù)、鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，全國(guó)范圍停止新增退耕還林任務(wù)的情況下，對(duì)于生態(tài)環(huán)境脆弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件薄弱、經(jīng)濟(jì)比較落后的甘肅省來(lái)說(shuō)，如何把握退耕還林進(jìn)退之路？ 通過(guò)近期對(duì)該省的調(diào)研，我們看到退耕還林工程所取得的顯著成效，感受到甘肅廣大農(nóng)民和基層干部對(duì)“春風(fēng)再度玉門關(guān)”的期盼。

一、甘肅省退耕還林成效顯著

（一）區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善。1999—2011年，甘肅省累計(jì)完成退耕還林工程建設(shè)任務(wù)2784.8萬(wàn)畝，其中退耕地造林1003.3萬(wàn)畝，荒山荒地造林1576.5萬(wàn)畝，封山育林205萬(wàn)畝，中央已投入188.6億元。該省始終堅(jiān)持“全面規(guī)劃、突出重點(diǎn)、先急后緩、分步實(shí)施”的建設(shè)思路，實(shí)行集中連片，全面治理，整體推進(jìn)，突出規(guī)模效益，工程建設(shè)使全省植被覆蓋率提高3%。全省已建成萬(wàn)畝以上工程點(diǎn)80多處，總面積超過(guò)100萬(wàn)畝；5000畝以上工程點(diǎn)近600處，總面積340多萬(wàn)畝；其余大部分工程點(diǎn)都在千畝以上。即使在嚴(yán)重干旱缺水的情況下，很多地方造林成活率和保存率都達(dá)到95%以上。在退耕還林重點(diǎn)地區(qū)，水土流失得到了一定的控制，風(fēng)沙危害呈逐步減輕趨勢(shì)，長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)行的自然生態(tài)系統(tǒng)得到休養(yǎng)生息，一些多年未見(jiàn)的野生動(dòng)物重新出現(xiàn)，生物多樣性增加，局部生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

定西市安定區(qū)按照“山頂造林種草戴帽子，山腰興修梯田系帶子，溝底筑堤打壩穿靴子”的治理模式，先后有145條10平方公里以上的小流域得到治理，13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了整體滅荒，造林保存面積由1999年的57萬(wàn)畝增加到161萬(wàn)畝，累計(jì)治理水土流失面積2472平方公里，治理率達(dá)67.9%，治理區(qū)土壤侵蝕模數(shù)由治理前的5640噸/平方公里下降到現(xiàn)在的2700噸/平方公里，初步實(shí)現(xiàn)了泥不出溝、水不下山的目標(biāo)。

天水市累計(jì)完成退耕還林任務(wù)328.4萬(wàn)畝，已有120多萬(wàn)畝郁閉成林，使全市森林覆蓋率增加8.8個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到35.9%，生態(tài)環(huán)境明顯改善。天水市區(qū)南北兩山通過(guò)大規(guī)模退耕還林，改變了以往黃土高坡的面貌，建成區(qū)綠化率達(dá)94%，城區(qū)空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家旅游城市的標(biāo)準(zhǔn)。秦州區(qū)水土流失面積由退耕前的314.3平方公里減少到90.74平方公里，下降71.7%；年土壤侵蝕量由208.24萬(wàn)噸減少到95.56萬(wàn)噸，下降54.1%。

（二）農(nóng)民收入大幅度增加。截至2011年，甘肅省168萬(wàn)退耕農(nóng)戶戶均享受國(guó)家政策補(bǔ)助8477元，人均1978多元。在享受國(guó)家補(bǔ)助政策的同時(shí)，廣大退耕農(nóng)戶還通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果、種草養(yǎng)畜、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、勞務(wù)輸出等途徑大大增加了收入。退耕農(nóng)民年人均純收入由退耕前的不足千元提高到2011年底的3909元。定西市安定區(qū)依托退耕還林發(fā)展畜草、馬鈴薯、勞務(wù)三大支柱產(chǎn)業(yè)，畜草產(chǎn)業(yè)人均收入達(dá)700多元，馬鈴薯產(chǎn)業(yè)人均收入達(dá)1700多元。再加上從土地上解放的大批勞動(dòng)力從事販運(yùn)、加工、勞務(wù)等二三產(chǎn)業(yè)，使全區(qū)農(nóng)民年人均純收入由1999年的1188元增加到2011年的3101元。天水市在退耕還林中發(fā)展核桃、花椒等生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林50.58萬(wàn)畝，發(fā)展蘋果、桃、梨等水果類經(jīng)濟(jì)林11萬(wàn)多畝，有三分之二已經(jīng)掛果，平均每畝年收益1000—2000元。集約經(jīng)營(yíng)的蘋果年收入達(dá)2—3萬(wàn)元/畝。

（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整。退耕還林將生態(tài)區(qū)位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的陡坡耕地和沙化耕地退下來(lái)植樹造林，改變了長(zhǎng)期以來(lái)山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廣種薄收的習(xí)慣，不僅使土地利用結(jié)構(gòu)得到了合理調(diào)整，而且有力地促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是大力推廣多種生態(tài)經(jīng)濟(jì)型的治理模式，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)林果業(yè)、草畜養(yǎng)殖業(yè)、中藥材種植業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)民群眾集中精力在條件較好的土地上精耕細(xì)作，推廣優(yōu)良品種，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，走“少種、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路。一些公司和個(gè)人通過(guò)提供種苗、種畜、技術(shù)以及回收產(chǎn)品等形式，實(shí)行公司+基地+農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)方式，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平。三是大量農(nóng)村勞動(dòng)力從繁重的土地耕作中解放出來(lái)，按照產(chǎn)供銷一條龍的經(jīng)營(yíng)思路，開展農(nóng)副產(chǎn)品的貯藏、加工、運(yùn)輸、銷售等活動(dòng)或外出務(wù)工，有力地推動(dòng)了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。退耕前，甘肅省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)每年僅有28.8萬(wàn)人，勞務(wù)收入4.32億元，勞務(wù)收入占農(nóng)民人均純收入的比重為2.33%。實(shí)施退耕還林后，大大減輕了農(nóng)民耕作的勞動(dòng)強(qiáng)度，解放了勞動(dòng)力，各地通過(guò)組織培訓(xùn)、政府引導(dǎo)等有效措施，使大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序向外地輸送或在當(dāng)?shù)貜氖露?、三產(chǎn)業(yè)。目前農(nóng)村勞動(dòng)力輸送人數(shù)和務(wù)工收入分別是退耕前的14倍和23倍，勞務(wù)收入占農(nóng)民人均純收入的比重達(dá)27.2%，比退耕前提高24.9個(gè)百分點(diǎn)。定西市安定區(qū)退耕還林后，由于一大批勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，形成了豐富的人力資源。區(qū)委、區(qū)政府立足于將人力資源變?yōu)槿肆Y本，將富余勞動(dòng)力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，整合各類資源，強(qiáng)化技能培訓(xùn)，發(fā)展勞務(wù)產(chǎn)業(yè)，著力打造“安定技工”勞務(wù)品牌。全區(qū)勞務(wù)輸出由退耕前的3萬(wàn)人次增加到2011年的10.35萬(wàn)人次，年創(chuàng)勞務(wù)收入10.15億元，農(nóng)民人均勞務(wù)收入2000元，占農(nóng)民人均純收入的64.5%。

（四）為糧食生產(chǎn)提供了重要生態(tài)保障。甘肅省自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)基本上靠天吃飯。退耕還林工程實(shí)施后，在省委、省政府對(duì)糧食生產(chǎn)的高度重視下，隨著農(nóng)業(yè)科技水平的不斷提高和抗災(zāi)能力的增強(qiáng)，糧食生產(chǎn)能力有了明顯提高。2011年與1998年相比，盡管糧食播種面積減少250萬(wàn)畝，但糧食產(chǎn)量由1998年180.48億斤，增加到2011年的202.92億斤。退耕還林實(shí)施13年來(lái)，雖然全省耕地面積因種種原因有所減少，但由于集雨旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)、小麥良種推廣、測(cè)土配方施肥、全膜雙壟溝播等實(shí)用技術(shù)的推廣，糧食單產(chǎn)逐年提高，總產(chǎn)穩(wěn)中有增，糧食生產(chǎn)的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)與消費(fèi)需求，尤其是占很大比重的口糧消費(fèi)的平緩增長(zhǎng)形成反差，改變了甘肅省的糧食供求關(guān)系，由過(guò)去的供不應(yīng)求變成了現(xiàn)在的供求基本平衡、豐年有余。天水市1998年糧食總產(chǎn)7.08億公斤，盡管退耕地還林109.8萬(wàn)畝，但通過(guò)加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)和精耕細(xì)作，近3年糧食產(chǎn)量均穩(wěn)定在10億公斤以上，2009—2011年分別為10.4億公斤、10.91億公斤和11.12億公斤。同時(shí)，退耕還林中還發(fā)展了大量的核桃、板栗、油橄欖等木本糧油和蘋果、梨、桃等水果，培育了豐富的牧草資源，不但能增加食物的有效供給，還能調(diào)整和優(yōu)化食物結(jié)構(gòu)。

甘肅糧食連年豐收的一個(gè)不容忽視的重要因素，就是得益于退耕還林增加了林草植被，改善了局部生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好生態(tài)庇護(hù)。據(jù)測(cè)定，全省退耕還林地每年固定的土壤，可以新建造農(nóng)田54.15萬(wàn)畝。隴南市退耕還林每年至少減少水土流失500萬(wàn)噸，蓄水1500萬(wàn)立方米。定西市安定區(qū)退耕區(qū)土壤侵蝕量由2005年的274.3噸/公頃減少到2010年的5.3噸/公頃，平均每年減少53.8噸/公頃。張掖市局部小氣候得到有效改善，霍城河、馬營(yíng)河等主要河流來(lái)水量逐年增加。山丹縣退耕還林效益監(jiān)測(cè)點(diǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，喬木林地、灌木林地、草地和灌草混交地的土壤腐殖質(zhì)層厚度由2005年的2厘米、0厘米、0.4厘米、 0.5厘米分別增加到2009年的2厘米、2.4厘米、0.4厘米、2.4厘米。退耕還林不僅減輕了水土流失和風(fēng)沙危害，提高了防災(zāi)減災(zāi)能力，而且提高了土壤肥力，保障了甘肅糧食穩(wěn)產(chǎn)豐產(chǎn)。

（五）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，當(dāng)?shù)厝罕姺e極參與。甘肅省高度重視退耕還林工程建設(shè)，建立了一套完備有效的運(yùn)行管理機(jī)制，國(guó)家有條例，省上有規(guī)定，縣上有細(xì)則，鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)規(guī)民約，形成了一個(gè)包括法律的、行政的、技術(shù)的、思想的上下結(jié)合、左右聯(lián)系的工程建設(shè)管理體系?；鶎臃从常@種運(yùn)行管理機(jī)制具有獨(dú)特的激勵(lì)和約束功能，既做到了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和群眾利益相統(tǒng)一，又改善了黨群、干群關(guān)系，調(diào)動(dòng)和保護(hù)了農(nóng)民植樹造林、參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

退耕還林不僅得到當(dāng)?shù)卣?、群眾的充分認(rèn)可，而且得到黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2009年10月，溫家寶總理考察甘肅定西退耕還林時(shí)深有感慨地說(shuō)：“歷史上說(shuō)的隴東苦瘠甲天下，指的就是定西等地。這些年，定西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)可喜變化，主要得益于退耕還林，得益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，得益于農(nóng)民外出打工?！?2010年8月，他在甘肅舟曲主持召開災(zāi)后恢復(fù)重建工作會(huì)議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步加大退耕還林、天然林保護(hù)和封山育林等工程建設(shè)力度，可考慮在舟曲災(zāi)區(qū)適當(dāng)安排退耕還林任務(wù)，通過(guò)退耕還林，拓寬災(zāi)區(qū)的救助渠道，引導(dǎo)農(nóng)民群眾開展生產(chǎn)自救，用自己的雙手解決當(dāng)前的生活困難和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。”可以說(shuō)，退耕還林不僅僅是甘肅生態(tài)建設(shè)史上的歷史性突破，而且順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，給甘肅農(nóng)村帶來(lái)了一場(chǎng)廣泛而又深刻的變革，對(duì)甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響十分深遠(yuǎn)。

二、基層干部群眾對(duì)“一刀切”暫停新增退耕還林任務(wù)反映強(qiáng)烈

（一）對(duì)繼續(xù)安排新增退耕還林任務(wù)的愿望強(qiáng)烈。甘肅省地處黃土、青藏、蒙新三大高原交匯地帶，又是騰格里、巴丹吉林、毛烏素三大沙漠的前沿和全國(guó)主要風(fēng)沙源之一，也是全國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一，91%的國(guó)土存在不同程度的水土流失，多年平均年輸入江河泥沙5.47億噸，其中輸入長(zhǎng)江0.42億噸，占長(zhǎng)江流域輸沙總量的1/10；輸入黃河4.92億噸，占黃河流域輸沙總量的1/3；輸入內(nèi)陸河0.13億噸。全省70%的耕地是山旱地，近80%的農(nóng)村人口生活在干旱半干旱地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)處處禿嶺黃色一片，多為不毛之地，自然條件十分嚴(yán)酷。甘肅省林業(yè)廳反映，國(guó)家2007年停止退耕地造林是出于對(duì)糧食安全乃至國(guó)家安全的考量，但這一宏觀決策忽略了地區(qū)差異和個(gè)別地區(qū)的特殊性。甘肅省2011年盡管創(chuàng)下了甘肅糧食產(chǎn)量的最高紀(jì)錄，但只占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的1.78%，位居全國(guó)第21位。一個(gè)地區(qū)是否退耕還林，應(yīng)統(tǒng)籌考慮宏觀與微觀、全局與局部、一般與特殊之間的關(guān)系，因地制宜、分類施策，既不應(yīng)一哄而上，也不應(yīng)一切而下。據(jù)調(diào)查，甘肅省25度以上坡耕地還有1277.2萬(wàn)畝。甘肅省政府2010—2012年連續(xù)三年向國(guó)務(wù)院專門報(bào)告，要求繼續(xù)實(shí)施退耕還林。退耕還林工程在甘肅不只是改善生態(tài)的問(wèn)題，也關(guān)系到民生問(wèn)題。由于陡坡耕種、森林植被遭受嚴(yán)重破壞，2010年舟曲“8·8”特大泥石流災(zāi)害中一千多人遇難，縣城遭到嚴(yán)重毀壞，損失十分慘重。舟曲縣至今仍有25度以上坡耕地24.4萬(wàn)畝，受災(zāi)最為嚴(yán)重的縣城周圍到處都是陡坡耕地，有的坡度甚至達(dá)四五十度。如果不退耕還林，將來(lái)還有發(fā)生泥石流的危險(xiǎn)。2012年5月10日，定西市岷縣特大冰雹山洪泥石流又致多人遇難，直接經(jīng)濟(jì)損失72.3億元。定西的同志講，由于岷縣泥石流發(fā)生在下午，當(dāng)?shù)卣o急組織群眾轉(zhuǎn)移。如果像舟曲那樣發(fā)生在深夜，損失將更加慘重。武威市反映，為了保障石羊河流域下游的生態(tài)用水，阻止巴丹吉林、騰格里兩大沙漠合攏，民勤縣“關(guān)井壓田”64萬(wàn)畝，這些耕地如果不及時(shí)還林還草，將逐步沙化，形成新的沙源地。據(jù)中科院調(diào)查，甘肅省農(nóng)民對(duì)于退耕還林的認(rèn)知率達(dá)99%，有90%以上的農(nóng)民支持退耕還林工程，95%以上的農(nóng)民認(rèn)為生態(tài)環(huán)境破壞非常嚴(yán)重，必須加以治理。

（二）迫切希望改變退耕還林政策比較效益下降的現(xiàn)狀。退耕還林對(duì)退耕農(nóng)戶的補(bǔ)助政策是在2000年制定的。雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國(guó)發(fā)[2007]25號(hào)）將退耕還林補(bǔ)助政策延長(zhǎng)了一個(gè)周期，一定程度上緩解了退耕農(nóng)戶的生計(jì)困難，但對(duì)退耕農(nóng)戶的直接補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)降低近一半。近年來(lái)，中央為確保農(nóng)民增產(chǎn)增收，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，取消了農(nóng)業(yè)稅，種糧補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，加之糧食價(jià)格大幅上漲，致使退耕還林補(bǔ)助政策的激勵(lì)作用弱化?，F(xiàn)在與退耕之初相比，退耕農(nóng)戶領(lǐng)到的補(bǔ)助資金縮水，現(xiàn)行政策補(bǔ)助已購(gòu)買不到原政策規(guī)定的糧食實(shí)物數(shù)量，農(nóng)戶造林護(hù)林的積極性下降，一些地方甚至出現(xiàn)了毀林復(fù)墾的苗頭。同時(shí)，由于退耕還林補(bǔ)助是退耕農(nóng)戶現(xiàn)金收入的主要來(lái)源之一，退耕還林比較效益和實(shí)際購(gòu)買能力下降，影響退耕農(nóng)戶的生活水平和脫貧致富。特別是河西地區(qū)，完善政策的補(bǔ)助金還不夠支付管護(hù)澆水的費(fèi)用，加之土地租金上漲，退耕農(nóng)戶多數(shù)感覺(jué)到應(yīng)得利益受到損害，部分地區(qū)群眾集體上訪要求提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。例如，退耕還林第二輪補(bǔ)助是90元/畝，張掖市退耕農(nóng)民為了保證樹木成活，每年光澆水就要花150元，入不敷出。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種地畝收入在1200—2000元左右，國(guó)家種糧補(bǔ)貼達(dá)110元/畝，取消農(nóng)業(yè)稅減少農(nóng)民支出40元/畝左右。當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)民迫切希望提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

三、亟待解決的問(wèn)題

（一）一些鞏固退耕還林成果項(xiàng)目實(shí)施困難。由于一些地方對(duì)退耕農(nóng)戶的實(shí)際需求調(diào)查研究不夠，項(xiàng)目可行性論證不夠充分，造成一些建設(shè)項(xiàng)目與實(shí)際需求相脫節(jié)，有的項(xiàng)目不太受退耕農(nóng)戶歡迎。特別是，一些地方的有關(guān)部門在編制專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，比較機(jī)械地理解執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度，按基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)植補(bǔ)造的先后次序來(lái)安排建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模，甚至先將鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金切塊，要求基本口糧田建設(shè)投資占中央專項(xiàng)資金的50%以上，而不是從實(shí)際出發(fā)，在分析本地需求和可能的基礎(chǔ)上，因地制宜確定建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模。有的地方不是自下而上地編制規(guī)劃，而是自上而下地“分配”規(guī)劃。盡管2011年國(guó)家組織對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，但由于有的部門干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃沒(méi)有體現(xiàn)甘肅特色和退耕農(nóng)戶的實(shí)際需求。比如，對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)較大的特色林果產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到足夠重視，甘肅省補(bǔ)植補(bǔ)造、林業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金僅占本省中央專項(xiàng)資金的27.6%，榆中、渭源、張家川等16個(gè)縣區(qū)的林業(yè)項(xiàng)目資金所占比例不足10%，禮縣只占1.12%。部分縣在安排項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施沒(méi)有使退耕農(nóng)戶受益或受益較少，沒(méi)有真正達(dá)到解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題的目的。

（二）與現(xiàn)行財(cái)政政策結(jié)合不夠緊密。退耕還林是一項(xiàng)涉及生態(tài)和民生的系統(tǒng)工程，需要各方面相互配合，才能確保發(fā)揮最大的效益，確保成果鞏固。在具體實(shí)施過(guò)程中，大多數(shù)地區(qū)將這項(xiàng)工程單獨(dú)運(yùn)行，與現(xiàn)行的其他林業(yè)財(cái)政政策沒(méi)有緊密結(jié)合起來(lái)。例如，大規(guī)模的退耕還林需要強(qiáng)有力的科技支撐，提高工程建設(shè)的質(zhì)量效益，但目前沒(méi)有與中央財(cái)政林業(yè)科技推廣示范資金項(xiàng)目統(tǒng)籌結(jié)合；工程早期營(yíng)造的林木已經(jīng)郁閉成林，由于缺乏必要的撫育經(jīng)營(yíng)措施，大部分生態(tài)林處于自然生長(zhǎng)狀態(tài)，林木長(zhǎng)勢(shì)較差，“健康”狀況不良，容易誘發(fā)森林火災(zāi)和病蟲害，而地方上報(bào)中幼林撫育任務(wù)時(shí)，也沒(méi)有將這個(gè)因素考慮在內(nèi)，無(wú)法享受中央財(cái)政的森林撫育補(bǔ)貼；工程營(yíng)造的生態(tài)林發(fā)揮了較好的生態(tài)效益，目前已符合國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林界定條件的，也尚未及時(shí)審核界定后納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益基金補(bǔ)償范圍。

（三）基層工作經(jīng)費(fèi)比較匱乏。退耕還林工程政策性強(qiáng)、國(guó)家投資巨大，直接面向千家萬(wàn)戶，工作涉及方方面面，工程建設(shè)所需的前期工作內(nèi)容復(fù)雜，工程管理任務(wù)繁重，包括作業(yè)設(shè)計(jì)、登記造冊(cè)、圖表制作、建檔立卡、合同簽訂、檢查驗(yàn)收、糧款發(fā)放、確權(quán)發(fā)證、效益監(jiān)測(cè)等一系列工作，都需要有相應(yīng)的前期工作費(fèi)和工程管理費(fèi)用。各地紛紛反映，退耕還林工程作為國(guó)家的一項(xiàng)重大生態(tài)建設(shè)工程，工程資金都是補(bǔ)助性質(zhì)的，盡管國(guó)發(fā)[2007]25號(hào)文對(duì)落實(shí)基層工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題提出了明確要求，但大部分地方仍按照同級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)的原則只解決了省級(jí)的工作經(jīng)費(fèi)，工程管理任務(wù)最繁重的縣級(jí)工程管理部門的工作經(jīng)費(fèi)依然沒(méi)有固定來(lái)源。而且，甘肅省自然條件差，栽植的苗木需要多次補(bǔ)植才能成活、成林，雖然種苗補(bǔ)助費(fèi)逐年增高，但隨著物價(jià)上漲，苗木費(fèi)、人工費(fèi)、水費(fèi)等費(fèi)用也在增加，為保證造林質(zhì)量，有些地縣舉債造林和管理，林業(yè)部門不堪重負(fù)。由于甘肅省貧困地區(qū)較多，地方財(cái)政基本上都是吃飯財(cái)政，很多縣靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子，難以配套工作經(jīng)費(fèi)。隨著管理范圍不斷擴(kuò)大和深入，管理內(nèi)容越來(lái)越JAyKwJpY019CJfq9AeUbUg==廣泛，工作經(jīng)費(fèi)的缺口越來(lái)越大，一定程度上影響了退耕還林工作的正常開展。

四、思考與建議

2012年中央1號(hào)文件對(duì)退耕還林工作再次明確要求，提出“鞏固退耕還林成果，在江河源頭、湖庫(kù)周圍等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)適當(dāng)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模”。為此，提出如下建議：

（一）應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施退耕還林?；鶎痈刹咳罕娖毡榉从?，國(guó)家為退耕還林花了這么多錢，問(wèn)題發(fā)現(xiàn)了，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了，工作規(guī)律逐步掌握了，停下來(lái)?yè)p失太大。特別是對(duì)于生態(tài)惡劣、經(jīng)濟(jì)貧困的老少邊貧地區(qū)，與其國(guó)家長(zhǎng)期救濟(jì)扶持，不如繼續(xù)實(shí)施退耕還林。因此，應(yīng)堅(jiān)持有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)西部生態(tài)脆弱地區(qū)的退耕還林工程，要根據(jù)實(shí)際情況有選擇地局部重啟退耕地造林，盡快在類似甘肅舟曲、民勤等生態(tài)脆弱的地區(qū)安排新增退耕還林任務(wù)。

（二）適當(dāng)提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，分類建立退耕還林補(bǔ)償機(jī)制。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)綜合考慮目前糧食市場(chǎng)總體價(jià)格水平、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和中央財(cái)力承受能力等因素，適當(dāng)提高對(duì)退耕農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。關(guān)于具體的補(bǔ)助政策，可以分生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林采取不同的政策。對(duì)于純生態(tài)型林木，應(yīng)實(shí)行國(guó)家長(zhǎng)期補(bǔ)助。充分結(jié)合各地的實(shí)際情況，繼續(xù)安排鞏固退耕還林成果專項(xiàng)資金。在退耕還林第二輪補(bǔ)助到期后，應(yīng)將退耕地營(yíng)造并符合規(guī)定條件的生態(tài)林，經(jīng)界定后納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。對(duì)于經(jīng)濟(jì)型林木，可借鑒目前中央財(cái)政造林補(bǔ)貼的模式給予補(bǔ)助。

（三）加強(qiáng)與現(xiàn)行財(cái)政政策的緊密結(jié)合。目前，中央財(cái)政對(duì)林業(yè)發(fā)展的很多環(huán)節(jié)均有支持政策，應(yīng)將現(xiàn)行林業(yè)科技示范推廣、良種補(bǔ)貼、中幼林撫育補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)日吲c退耕還林有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成政策合力，使退耕還林工程發(fā)揮更好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。例如，可考慮在中央財(cái)政林業(yè)科技推廣資金中，安排有關(guān)項(xiàng)目配合和支持當(dāng)?shù)赝烁€林。

（四）因地制宜調(diào)整鞏固成果專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃。有些地方反映，當(dāng)?shù)仂柟坛晒麑ｍ?xiàng)規(guī)劃不太切合實(shí)際，有的項(xiàng)目農(nóng)民沒(méi)有積極性，難以實(shí)施；有的項(xiàng)目由于市場(chǎng)和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的變化，需要進(jìn)行調(diào)整。目前退耕農(nóng)民的基本生活都有保障，關(guān)鍵是要想辦法讓農(nóng)民生活得更好，增加農(nóng)民收入，大力發(fā)展有地方特色的后續(xù)產(chǎn)業(yè)。因此，應(yīng)減少部門干預(yù)，賦予地方一定的權(quán)力，在專項(xiàng)資金總量不變并報(bào)上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)的前提下，允許各地根據(jù)實(shí)際情況的變化，實(shí)事求是地調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃和年度建設(shè)任務(wù)。

（五）適時(shí)對(duì)退耕還林工程開展績(jī)效評(píng)價(jià)。退耕還林工程從1999年開始試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)施了13年，目前大部分退耕還林面積進(jìn)入了完善政策鞏固成果補(bǔ)助期。這項(xiàng)工程取得了什么樣的效益，財(cái)政資金使用績(jī)效如何，政策執(zhí)行情況怎樣，都需要一個(gè)全面客觀的評(píng)價(jià)。建議我部積極探索建立退耕還林績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以先在完善政策期滿時(shí)，開展一次全面的退耕還林資金和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)專業(yè)人員的檢查驗(yàn)收，重點(diǎn)考核面積保存率、林分質(zhì)量、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益等，向社會(huì)公布一個(gè)客觀的結(jié)果，也為下一步更好地推進(jìn)工程建設(shè)提供可靠的依據(jù)。

（六）適當(dāng)考慮解決基層的工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。按照工程管理的要求和地方的實(shí)際困難，建議中央財(cái)政按照已安排的退耕還林任務(wù)或年度投資，安排一定的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，同時(shí)應(yīng)要求省級(jí)財(cái)政相應(yīng)安排工作經(jīng)費(fèi)，保障基層工程管理工作的正常開展。

（作者單位：財(cái)政部農(nóng)業(yè)司）

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