江蘇省一直以來(lái)都非常重視扶貧工作的開展，特別是脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)行，使得江蘇省大部分農(nóng)民脫離了貧困線，但是由于歷史以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性等原因，江蘇省農(nóng)村仍然存在著貧困問(wèn)題，而且應(yīng)該引起注意的是，江蘇省農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，如絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的問(wèn)題，貧困分散性問(wèn)題等，為此，調(diào)研組深入淮安楚州區(qū)、沭陽(yáng)、新沂、灌南、濱海、海安、姜堰等縣市（區(qū)），通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等形式，在廣泛聽取當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)機(jī)構(gòu)、省扶貧工作隊(duì)以及貧困戶等意見的基礎(chǔ)上，對(duì)我省近年來(lái)脫貧攻堅(jiān)工程的實(shí)施效果、扶貧經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)，并就做好下一步我省扶貧工作提出了相應(yīng)的政策性建議。

一、脫貧攻堅(jiān)工程評(píng)價(jià)

（一）農(nóng)民人均收入得到顯著增加。2010年全省農(nóng)村居民人均純收入達(dá)9118元，是2008年的1.24倍。城鄉(xiāng)居民收入比為2.53∶1，是全國(guó)最小的省份之一。

（二）貧困戶、經(jīng)濟(jì)薄弱村脫貧狀況良好。截至2010年，全省449.62萬(wàn)建檔立卡低收入人口中有362.38萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧率達(dá)80.6%； 2010年全省投入各類幫扶資金18.5億元，幫助35萬(wàn)貧困農(nóng)戶落實(shí)了幫扶措施，123.83萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)脫貧，蘇中地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。蘇北地區(qū)2011年底基本實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，提前一年完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)薄弱村方面，通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、整村推進(jìn)、集體經(jīng)營(yíng)（資源承包、資產(chǎn)承包）等方式，取得了良好的脫貧效果。1011個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村中有604個(gè)村基本實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

（三）各項(xiàng)脫貧措施富有成效。

1.產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)帶動(dòng)貧困戶就業(yè)與增收主要有三種方式，一是高效農(nóng)業(yè)（包括大棚種植和畜禽養(yǎng)殖）項(xiàng)目的推進(jìn)，各地將脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與培植特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程相結(jié)合，建立貧困戶脫貧長(zhǎng)效機(jī)制；二是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)，獲取資金收益，并直接帶動(dòng)貧困戶就業(yè)脫貧。三是通過(guò)發(fā)展“三來(lái)一加”等項(xiàng)目帶動(dòng)貧困戶脫貧。以沭陽(yáng)縣的“安陽(yáng)工藝”為例，該公司已經(jīng)在胡集、塘溝、十字等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設(shè)立28個(gè)加工點(diǎn)。每個(gè)加工點(diǎn)月均產(chǎn)值近百萬(wàn)元，可以帶動(dòng)農(nóng)戶月增收10萬(wàn)元。

2.村集體經(jīng)濟(jì)培育。壯大村集體經(jīng)濟(jì)主要有三種方式：一是定向投資回饋收益。例如濱?？h在正紅小額貸款公司注資450萬(wàn)元，通過(guò)委托理財(cái)，每年向?yàn)I?？h45個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村回饋收益1萬(wàn)元。二是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)的方式獲得盈利，主要包括農(nóng)田、水域等資源的承包，固定資產(chǎn)租賃等。三是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租的租金。

3.小額貸款與資金互助提供金融支持。通過(guò)扶貧小額貸款和扶貧互助資金會(huì)的建設(shè)，在一定程度上解決貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目的資金困難。以沭陽(yáng)縣萬(wàn)匹鄉(xiāng)扶貧發(fā)展互助資金會(huì)為例，該資金互助組織現(xiàn)有入股會(huì)員462戶，互助資金134萬(wàn)元，其中上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助15萬(wàn)元，會(huì)員入股119萬(wàn)元（其中306戶貧困戶入股資金27.8萬(wàn)元），農(nóng)戶借款132萬(wàn)元，借款農(nóng)戶316戶，共有138戶建檔立卡戶因此而脫貧。

4.提供社會(huì)幫扶服務(wù)。一是由各級(jí)政府牽頭，組織機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或個(gè)人與貧困村、貧困戶結(jié)對(duì)幫扶。二是婦聯(lián)采取的針對(duì)婦女兒童的幫扶。除此以外，各地也根據(jù)自身的實(shí)際情況，對(duì)其他弱勢(shì)群體開展了各式各樣的社會(huì)幫扶。

5.勞動(dòng)力培訓(xùn)。一是針對(duì)貧困地區(qū)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)；二是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)；三是結(jié)合“三來(lái)一加”等項(xiàng)目的技能培訓(xùn)。以沭陽(yáng)縣為例，該縣出臺(tái)了《沭陽(yáng)縣農(nóng)村貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作實(shí)施意見》，擇優(yōu)確定職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工作任務(wù)，實(shí)行劃片到鄉(xiāng)、包干到校、責(zé)任到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與培訓(xùn)學(xué)?！袄壥健笨己耍⑧l(xiāng)鎮(zhèn)貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)目標(biāo)保證金制度；以短期實(shí)用職業(yè)技能培訓(xùn)、就地辦班和進(jìn)縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)企業(yè)就業(yè)為主，受培訓(xùn)農(nóng)民的就業(yè)率達(dá)97%。

6.農(nóng)村社會(huì)救助與社會(huì)保障體系。主要體現(xiàn)在農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、新農(nóng)合制度、新農(nóng)保制度覆蓋率的提高和臨時(shí)性求助的增加等，為農(nóng)民提供了基本的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，使得貧困戶暫時(shí)脫離了貧困。以新沂市為例，全市共有農(nóng)村低保對(duì)象1萬(wàn)8千多戶，3萬(wàn)7千多人，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為210元/月；農(nóng)村五保戶4667人，集中供養(yǎng)每人每年補(bǔ)助3800元，分散供養(yǎng)每人每年2300元。

（四）存在的主要問(wèn)題。

脫貧攻堅(jiān)工程在提高農(nóng)戶收入、壯大村集體經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問(wèn)題。主要體現(xiàn)在：脫貧與返貧并存、邊緣經(jīng)濟(jì)薄弱村現(xiàn)象日益顯現(xiàn)、貧困戶培訓(xùn)針對(duì)性不夠強(qiáng)、小額信貸政策標(biāo)準(zhǔn)與需求存在差異、資金互助合作社資金來(lái)源少、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、社保政策體系對(duì)貧困戶的特殊政策不完善、扶貧主體單一“等、靠、要”現(xiàn)象突出等。

二、“十二五”扶貧新思路

脫貧攻堅(jiān)工程實(shí)施以來(lái)，江蘇省扶貧工作取得顯著效果，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除。貧困的標(biāo)準(zhǔn)逐步由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困變化，這就需要調(diào)整扶貧觀念，采取新的扶貧策略，進(jìn)行更有針對(duì)性的扶貧。

（一）從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困。江蘇省貧困地區(qū)面臨的主要問(wèn)題不再是溫飽問(wèn)題，而是轉(zhuǎn)變成農(nóng)民持續(xù)增收難以及相對(duì)收入擴(kuò)大的問(wèn)題，這就需要扶貧視角從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。扶貧的最終目的不僅是要讓貧困群體脫離貧困陷阱，而是要實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)。因此扶貧對(duì)象也不僅僅要考慮絕對(duì)貧困戶，而且還要考慮低收入者，即所謂的相對(duì)貧困群體。

（二）從開發(fā)式扶貧到發(fā)展式扶貧。江蘇省脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目采取開發(fā)式扶貧的策略，這對(duì)消除絕對(duì)貧困是十分必要的。在新時(shí)期，扶貧的重點(diǎn)從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)化以后，新一輪的扶貧方式應(yīng)轉(zhuǎn)向發(fā)展式扶貧，主要有兩層含義：一是在對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行合理劃分的基礎(chǔ)上，對(duì)不同貧困農(nóng)戶采取不同發(fā)展策略，從而保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定的開展；二是在宏觀上，對(duì)不同貧困類型，采取不同的扶貧模式，如蘇北地區(qū)，可以采取以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等為主的開發(fā)式扶貧的模式，對(duì)于蘇中以及蘇南的點(diǎn)貧困問(wèn)題，可以通過(guò)貧困農(nóng)戶單獨(dú)能力建設(shè)與社會(huì)保障方面進(jìn)行扶貧，從而保障扶貧工作高效與持續(xù)發(fā)展。

（三）從政府主導(dǎo)向多元化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。各國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)表明，在扶貧的過(guò)程中，政府并非唯一的行動(dòng)者，貧困人口、市場(chǎng)組織、民間組織等都是反貧困中不可或缺的行動(dòng)主體。以政府為主導(dǎo)的多元反貧困主體組合，通過(guò)不同方式各自發(fā)揮自己的作用，多管齊下，使貧困現(xiàn)象得到顯著改善。

新的扶貧模式應(yīng)該由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)向政府帶動(dòng)、其他組織輔助相結(jié)合的多元化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

（四）從外部推動(dòng)到能力建設(shè)。政府扶貧措施的核心就是要建立扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，使得貧困戶能夠脫離貧困陷阱。因此，在今后的扶貧工作中，應(yīng)將重心從外部推動(dòng)轉(zhuǎn)變到能力建設(shè)中來(lái)，因地制宜、因人而異地培養(yǎng)貧困群體的勞動(dòng)技能，使這部分群體獲得持續(xù)發(fā)展的能力。

（五）幫扶資金直接投入與金融支持相結(jié)合。財(cái)政幫扶資金直接投入較好地解決了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題，有效帶動(dòng)了貧困戶的脫貧。但過(guò)于依賴財(cái)政資金直接支持，使得脫貧主體的資金使用成本為零，容易造成資金使用的盲目性與低效率性。因此，新一輪扶貧工作開展，有必要合理規(guī)范使用財(cái)政資金，采取幫扶資金直接投入與金融支持相結(jié)合的辦法。

（六）社會(huì)保障與發(fā)展式扶貧相結(jié)合。脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目只是針對(duì)于那些能夠通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、能力培訓(xùn)、金融支持而脫貧的農(nóng)村貧困群體。而對(duì)于那些沒(méi)法通過(guò)上述途徑脫貧的貧困戶來(lái)說(shuō)，則需要社會(huì)保障來(lái)解決其貧困問(wèn)題。因此，在下一輪的扶貧工作開展過(guò)程中，社會(huì)保障要與發(fā)展式扶貧相結(jié)合。

三、政策建議

江蘇省實(shí)施的脫貧攻堅(jiān)工程消除了絕對(duì)貧困。如何幫扶農(nóng)村地區(qū)的低收入群眾奔小康成為下一階段扶貧的目標(biāo)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，在扶貧工作上要有新思路、新舉措。總體來(lái)看，“十二五”期間要以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、提高低收入群體收入、改善其生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)。要更加注重造血功能的培育，更加注重政策的協(xié)調(diào)配合，更加注重農(nóng)村低收入群體發(fā)展能力的培養(yǎng)。在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與，增加低收入群體的內(nèi)在動(dòng)力與活力。要強(qiáng)化縣級(jí)責(zé)任，建立政府扶持以縣為主、上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的扶貧新體制。

（一）實(shí)行貧困戶分類管理。一是對(duì)于那些喪失勞動(dòng)能力、殘疾、無(wú)法自救的貧困人口，納入最低生活、教育、衛(wèi)生保障體系，實(shí)行救濟(jì)式扶貧。二是對(duì)于那些缺乏技術(shù)、資金等資本、社會(huì)因素致貧的具有發(fā)展?jié)摿ω毨?，?shí)行開發(fā)式扶貧，即加強(qiáng)貧困戶的能力建設(shè)。不但扶持生產(chǎn)，更注重生產(chǎn)生活條件的改善和發(fā)展能力的培養(yǎng)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧、金融扶貧等有效做法。三是對(duì)貧困戶進(jìn)行合理劃分基礎(chǔ)上，確定選擇開發(fā)式扶貧還是救濟(jì)式扶貧方式，工作重心采取貧困村公共服務(wù)和培育貧困家庭的發(fā)展能力相結(jié)合的方法有效促進(jìn)脫貧。

（二）劃定相對(duì)貧困線。在相對(duì)貧困線的劃定方面，國(guó)際上通常的做法是將收入少于平均收入的1/2或者1/3的社會(huì)成員視為相對(duì)貧困群體。從最近開展的“百村萬(wàn)戶”的調(diào)查顯示，灌南縣農(nóng)村人均收入低于4000元的戶數(shù)占23.8%，人口占18.4%；新沂市農(nóng)村人均收入在2500—3000元之間占15.4%，在3000—3500元之間占7.3%，約占23%的人群屬于相對(duì)貧困群體；楚州區(qū)農(nóng)民人均收入2500元以下占比為0.77%，2500—4000元占比為35.32%；海安農(nóng)民人均收入4000元以下占比為4.15%，7000元以下占比為21.76%。建議相對(duì)貧困線的劃定應(yīng)該采用“絕對(duì)數(shù)額和相對(duì)比重相結(jié)合”的方式，經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)以農(nóng)民人均收入3500元為相對(duì)貧困線，其他地區(qū)以農(nóng)村總?cè)丝诘?5%—20%的最低收入群體定義為貧困群體。

（三）大力發(fā)展小額信貸和資金互助合作社，加強(qiáng)金融支持的扶貧力度。一是提高扶貧貸款發(fā)放的額度。對(duì)于大戶貸款的額度，從原來(lái)的5萬(wàn)元提至8—10萬(wàn)元，不斷增強(qiáng)大戶的帶動(dòng)性，但要嚴(yán)格控制比例，大戶帶動(dòng)額度不應(yīng)超過(guò)25%；對(duì)于貧困戶，將原來(lái)最高的貸款額度從1萬(wàn)元提至2萬(wàn)元。二是資金互助合作社在資金籌集上，上級(jí)財(cái)政適當(dāng)增加資金互助合作社的啟動(dòng)資金；在運(yùn)營(yíng)管理上，要保證資金互助合作社的封閉性，提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，并加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理。

（四）完善社會(huì)救助和社會(huì)保障體系。一是健全社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，防止返貧現(xiàn)象發(fā)生，主要通過(guò)實(shí)行教育救助、提高醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)救助與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合等方式；二是完善社會(huì)保障體系，可采取適當(dāng)提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)低收入戶參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等個(gè)人繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼的辦法。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。多年來(lái)，雖然我省不斷加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，但由于多方原因，我省農(nóng)村尤其是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較滯后，在一定程度上成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸因素之一。隨著幫扶工作進(jìn)入新階段，可考慮將“治本”措施放到相對(duì)優(yōu)先的位置。通過(guò)幫扶政策資金與相關(guān)用于“三農(nóng)”政策資金的協(xié)調(diào)配合，形成政策資金合力，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是那些經(jīng)濟(jì)薄弱村，政策力度可以更大些。從而改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)其收入提高。

（六）繼續(xù)推進(jìn)開發(fā)式扶貧項(xiàng)目。一是開發(fā)式扶貧應(yīng)與地方產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，并扶持低收入農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)融入農(nóng)民合作社等組織化體系之中。二是開發(fā)式扶貧項(xiàng)目應(yīng)采用體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)的發(fā)展模式。

（七）積極開展“參與式”培訓(xùn)，與項(xiàng)目相結(jié)合。為了進(jìn)一步提升培訓(xùn)的質(zhì)量和效果，一是注重參與式培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)“從干中學(xué)”；二是注重與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，突出“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)”；三是針對(duì)貧困婦女等特殊群體開展扶貧培訓(xùn)。

（八）提高財(cái)政扶貧資金使用效率。合理分配與使用財(cái)政資金可以確保扶貧工作健康持續(xù)有序發(fā)展，在扶貧資金的使用上要把握好以下兩點(diǎn)，一是合理分配啟動(dòng)資金與獎(jiǎng)補(bǔ)資金；二是優(yōu)化幫扶資金使用模式。優(yōu)化各參與主體的責(zé)任配置，特別是縣級(jí)政府承擔(dān)更大責(zé)任，有利于激發(fā)其內(nèi)在動(dòng)力，避免出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而提高資金使用效率。各主體承擔(dān)的出資份額要與其能力相適應(yīng)，既要體現(xiàn)幫扶的導(dǎo)向，又要保持適度的壓力。專項(xiàng)幫扶資金要與相關(guān)用于“三農(nóng)”的投入進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，形成合力，著力解決好幫扶資金的使用與其他相關(guān)資金各自為戰(zhàn)、“兩張皮”的問(wèn)題。

（九）建立多元化的扶貧模式。充分發(fā)揮政府作用的同時(shí)，積極強(qiáng)化低收入戶的主體作用，支持引導(dǎo)其他組織參與扶貧，形成多元化扶貧模式。要采取必要措施，激發(fā)低收入戶的發(fā)展熱情和意愿，激活內(nèi)生動(dòng)力；對(duì)非盈利性的扶貧組織，政府應(yīng)及時(shí)提供有關(guān)信息，并加強(qiáng)溝通，共同扶貧；鼓勵(lì)引導(dǎo)營(yíng)利性組織在市場(chǎng)機(jī)制框架內(nèi)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，對(duì)成效明顯的可給予適當(dāng)?shù)谋碚煤凸膭?lì)；支持特殊組織的扶貧，如婦女扶貧等，可加強(qiáng)與相關(guān)組織的合作，并給予必要的資金支持等。

責(zé)任編輯：洪峰