近年來， 寧波市委、市政府堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領“三農(nóng)”全局，以發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民為目標，深入實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進農(nóng)村改革發(fā)展，統(tǒng)籌新農(nóng)村扶持政策，加快支出結構調整，不斷提高強農(nóng)惠農(nóng)服務能力，努力推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，取得了明顯成效。

寧波市委、市政府把新農(nóng)村建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中心任務，不斷加大對農(nóng)村建設的投入，逐年增加各類支農(nóng)惠農(nóng)補貼，努力促進農(nóng)民增收，全市新農(nóng)村建設迎來了歷史上最好的發(fā)展時期。

一、寧波財政支持新農(nóng)村建設的主要做法

（一）加大投入，保證新農(nóng)村建設資金總量穩(wěn)定增長。

2007—2012年寧波市連續(xù)出臺了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實推進新農(nóng)村建設的若干意見》（甬黨[2007]1號）、《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎 加快社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（甬黨[2008]1號）、《中共寧波市委關于深入貫徹黨的十七屆三中全會精神 加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的實施意見》（甬黨[2009]1號）、《關于進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎，加快構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的若干意見》（甬黨[2010]1號）、《關于做好2011年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的若干意見》（甬黨[2011]1號）、《關于做好2012年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的若干意見》（甬黨[2012]6號），其中有五個是一號文件，深入貫徹落實中央強農(nóng)惠農(nóng)各項政策措施，并根據(jù)寧波實際，不斷調整財政支出結構，以工補農(nóng)，努力加大財政投入力度。2006年以來，全市財政投入“三農(nóng)”建設資金達619.2億元，其中：2006年投入55.3億元、2007年投入74.9億元、2008年投入91.7億元、2009年投入103.5億元、2010年投入124.6億元、2011年投入169.2億元，有力地促進了寧波市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）注重民生，加強新農(nóng)村基礎設施建設。

1.緊緊抓住“百千工程”（ 百村示范、千村整治）這個“龍頭”，大力改善農(nóng)村人居環(huán)境。圍繞改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實施農(nóng)村環(huán)境整治建設，加強水利、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)基礎設施、氣象應急預警系統(tǒng)等項目建設，鞏固發(fā)展基礎，保障城鄉(xiāng)公共安全。以水利建設為例，全市大中型水利項目以及山區(qū)小流域治理、農(nóng)田水利、水源地保護等民生基礎設施投入，2007—2011年連續(xù)五年超過40億元。

2.圍繞保障主要農(nóng)產(chǎn)品供應，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)重點區(qū)域建設。全市以80萬畝糧食功能區(qū)、105個產(chǎn)業(yè)化基地、20個農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為重點建設區(qū)域，提高檔次、持續(xù)投入，保障寧波市糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品以及肉禽蛋奶等基本副食品的有效供給。

3.圍繞特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，努力提高示范引導效應。積極推進項目區(qū)集中連片、規(guī)模化開發(fā)，積極扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，加快培育形成具有較強市場競爭力、產(chǎn)業(yè)覆蓋面大、對農(nóng)民增收效果明顯的特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶建設和帶動明顯、聯(lián)結產(chǎn)供銷的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)扶持，著力提高示范引導效應。

（三）強化統(tǒng)籌，促進城鄉(xiāng)教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展。

1.認真執(zhí)行免費義務教育保障政策。從2008年春季起全市實施義務教育免收課本費和作業(yè)本費政策，全市62萬名學生享受了免費義務教育。2011年，寧波市出臺了《寧波市中等職業(yè)教育免費實施方案》（甬政辦發(fā)〔2011〕124號），在全國率先實行職業(yè)高中免費教育，全市8萬余名職業(yè)高中學生每人每年可免4000元，尤其是涉農(nóng)專業(yè)在校生，實施免學費的同時還免住宿費，僅學費減免一項，市財政每年投入2.5億元。同時積極優(yōu)化外來務工人員子女接受義務教育環(huán)境，鼓勵公辦學校加大接納力度，落實家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，深化義務教育保障政策改革，積極推進基礎教育均衡化。

2.支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。全市新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人數(shù)逐年擴大，人均籌資金額和各級財政補助標準不斷提高。2011年全市311.7萬農(nóng)民參加新農(nóng)合，參合率97.59%，人均籌資水平達到411元。2012年各地均調高人均籌資水平，其中北侖區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)分別提高到856元和880元，全市人均籌資水平達到540元，財政人均補助300元以上。推進新農(nóng)合結算方式創(chuàng)新，參合農(nóng)民在社區(qū)醫(yī)院門診和市級定點醫(yī)院看病可刷卡直報。

3.建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系。2009年，寧波市政府出臺了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施辦法，采取個人繳費、集體補助和政府補貼相掛鉤，16周歲以上城鄉(xiāng)居民均可參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。2011年，農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險人數(shù)達到108萬，享受人數(shù)72萬，基礎養(yǎng)老金享受率均達到100%。據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年寧波支出低保金2.07億元，43533戶67585名低保對象受惠。從2012年1月起，隨著奉化、寧海、象山最后一批實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準一體化，農(nóng)民拿上了和城鎮(zhèn)居民數(shù)額一樣的低保金，這標志著寧波市成為浙江首個全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的城市。5年來，寧波農(nóng)村低保標準每年都在提高，從2007年月人均160元至210元增加到了目前的月人均465元至525元，增幅最快的縣（市）區(qū)增幅達到192%。

4.大力完善農(nóng)村公共文化服務體系。連續(xù)開展“萬場電影千場戲”進農(nóng)村活動，農(nóng)村電影放映工程在全國率先實現(xiàn)商業(yè)影片公益化放映。全市積極推廣鄞州區(qū)“天天演”文化惠民活動，市財政埋單免費把優(yōu)秀文藝演出送到群眾家門口，2012年又在“天天演”的基礎上延伸實施“天天看”、“天天讀”、“天天樂”等七大“天天”品牌。

（四）完善機制，確保新農(nóng)村建設的資金安全。

2007年以來，寧波市積極做好強農(nóng)惠農(nóng)各專項資金管理辦法的制訂完善。據(jù)統(tǒng)計，市本級修訂完善了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)公益林、農(nóng)作物良種補貼、小型農(nóng)田水利建設、農(nóng)村住房制度改革、循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村勞動力轉移培訓、農(nóng)村醫(yī)療救助、漁業(yè)安全建設、農(nóng)家樂等三十余個資金管理制度，規(guī)范了各項資金的分配管理。同時，加強項目資金監(jiān)督力度，不斷完善招投標、項目公示、監(jiān)理、竣工驗收等各項制度，提高資金使用效率。

二、寧波財政支持新農(nóng)村建設存在的問題與原因

由于受現(xiàn)有體制和傳統(tǒng)投入格局等影響，寧波新農(nóng)村建設在財政投入中還存在不少問題。一是投入主體不明。新農(nóng)村建設涉及農(nóng)村的方方面面，既包括受益面較廣的公共產(chǎn)品，也包括受益對象單一的私人產(chǎn)品?？v觀新農(nóng)村建設的投入，可分為政府投入、行業(yè)投入、村級投入、農(nóng)民投入和社會投入，但各級政府間事權劃分不明晰，事權與財權不統(tǒng)一，造成新農(nóng)村建設投入責任模糊，各級政府如何分工，哪些歸政府投入，哪些該農(nóng)民承擔，都沒有一個明確的界限，影響了農(nóng)民的積極性，也制約了新農(nóng)村建設的進程。二是投入總量不足。由于長期重城輕鄉(xiāng)，農(nóng)村建設投入長期不足，致使農(nóng)村的公共事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民的社會保障水平較低，農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁不足。新農(nóng)村建設需要龐大的資金投入，僅村莊基礎設施初步完善所需的資金就達數(shù)百萬元，目前的投入水平遠遠不能滿足新農(nóng)村建設的要求。三是投入重點不突出。當前各級對農(nóng)村建設的投入面面俱到，投入重點不突出，存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且投資面重疊，難以集中發(fā)揮效率，支農(nóng)效果不明顯。

三、提升財政支持新農(nóng)村建設績效的對策建議

（一）加大投入力度，打牢新農(nóng)村建設可持續(xù)發(fā)展財力基礎。

加大公共財政扶農(nóng)支農(nóng)，逐步形成財政投入主導、社會資本輔導的新農(nóng)村建設投入機制，為新農(nóng)村建設可持續(xù)發(fā)展提供必要條件。一是確保預算內財政支農(nóng)投入按法定比例增長。按照《農(nóng)業(yè)法》要求，繼續(xù)調整國民收入分配和財政支出結構，不斷增加財政投入，保持財政支持“三農(nóng)”的總量、增量、增幅和占總支出的比重逐年增加。二是加強涉農(nóng)政府性基金籌集。做好水利建設基金、土地出讓金、海域使用金、水資源費等政府基金的籌集工作，按照“增加市級財力、均衡縣級實力”的思路，適當調整市縣在各類支農(nóng)政府性基金的分成籌措比例。對相對欠發(fā)達縣，在市縣分成比例上實行適當傾斜，而對老城區(qū)、開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域，因支農(nóng)范圍較小，加大市級分成比例。三是合理劃分市縣支農(nóng)事權和職責。按照事權財權相結合原則，合理科學地劃分市、縣兩級支農(nóng)事權，落實地方支出責任。對跨地區(qū)的水利流域工程、飲用水源地保護、糧食功能區(qū)建設、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、海洋利用保護等重大項目，市級財政承擔比例多一點。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持村級集體經(jīng)濟，以及其他一些面上項目，應以市級財政帶動、縣級財政投入為主進行事權劃分。四是積極吸引社會資金投入新農(nóng)村建設。發(fā)揮財政資金導向作用，采取一系列行之有效的投入激勵機制，調整、放寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資政策，拓寬投融資渠道，鼓勵和引導工商資本、金融資本、民間資本和外資等投入新農(nóng)村建設。如，鼓勵企業(yè)與少數(shù)旅游資源豐富的村，組建旅游開發(fā)公司，對整個村進行開發(fā)和運作。建立企業(yè)捐資免稅的便捷政策通道，對捐資新農(nóng)村建設的企業(yè)實行稅費優(yōu)惠，并由政府授牌或冠名等形式，表彰鼓勵捐資建設新農(nóng)村的企業(yè)。企業(yè)經(jīng)營者可按規(guī)定程序兼任村主要干部或兩委會成員，直接參與村務管理。

（二）調整投向結構，加大新農(nóng)村基礎設施建設。

通過調整財政支出結構，持續(xù)加大財政投入，進一步夯實新農(nóng)村發(fā)展基礎。一是加大水利投入，提高水利服務經(jīng)濟社會能力。以寧波市“十二五”水利規(guī)劃為依據(jù)，全面推進防洪減災能力建設，大力推進境內骨干河（支）流、山區(qū)小流域、山塘等防洪治澇工程建設，加快城鎮(zhèn)防洪工程，進一步提升寧波市防洪減災能力。推進水資源開發(fā)利用，支持飲寸水庫及引曹南線等境外引水工程，為寧波未來發(fā)展提供水資源保障。二是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設。圍繞實現(xiàn)優(yōu)質、高效、高產(chǎn)、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)目標，大力加強市、縣兩級糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設，大幅度提高標準農(nóng)田地力提升工程財政補助標準。落實糧食直補、農(nóng)機購置、糧食生產(chǎn)機械化作業(yè)等惠農(nóng)政策，支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，推廣應用先進適用技術和高產(chǎn)品種，不斷提高單位面積產(chǎn)量。三是推進農(nóng)村公共設施建設，加速推動公共財政向農(nóng)村延伸。支持開展“美麗鄉(xiāng)村”建設，大力推進農(nóng)村住房制度改革和住房集中改建工作，選擇基礎條件較好、有一定規(guī)模的村啟動中心村建設。積極發(fā)揮農(nóng)民主體作用，全面開展農(nóng)村公益事業(yè)一事一議財政獎補工作，優(yōu)先選擇關系農(nóng)民群眾日常生活的水、電、路、氣、房等民生工程。啟動鎮(zhèn)鄉(xiāng)河網(wǎng)水系綜合治理，加大農(nóng)村生態(tài)河道建設力度。四是支持農(nóng)業(yè)領域生態(tài)建設，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)保護功能。支持以平原綠化為重點的林業(yè)建設，推進沿海森林屏障建設，開展森林城市、森林城鎮(zhèn)和森林村莊工程，增加林業(yè)碳匯。突破海洋漁業(yè)資源、環(huán)境和發(fā)展空間的制約，建設象山港、韭山列島、漁山列島三個海洋牧場，努力使寧波市海洋漁業(yè)躍入一個“耕海牧漁”新時代。進一步完善生態(tài)補償機制，提高生態(tài)公益林補償標準，加強飲用水源地保護。

（三）強化“造血”功能，增強村級經(jīng)濟和農(nóng)民出資能力。

村級經(jīng)濟經(jīng)營得好，可以為新農(nóng)村建設直接提供大量資金。應不斷增強村級在新農(nóng)村建設中的籌資能力。全面落實村級發(fā)展留用地政策，明確征用土地時，市、縣、鎮(zhèn)必須落實村級集體經(jīng)濟用地指標，落實用地指標，引導村級集中用于發(fā)展村級集體經(jīng)濟二、三產(chǎn)項目。同時積極引導村級創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展路子。一是開展土地開發(fā)。集中利用土地開發(fā)整理所得指標，在開發(fā)建設區(qū)域聯(lián)片安排所轄各村集體經(jīng)濟發(fā)展用地，用于建設標準廠房、物業(yè)等項目。二是發(fā)展旅游經(jīng)濟。支持村級積極利用村級的水源、景點等優(yōu)勢資源，采取資源入股、使用權轉讓等方式，發(fā)展小水電、休閑觀光旅游等獲取收入。三是利用物業(yè)增收。鼓勵村級利用區(qū)域優(yōu)勢，積極建設標準廠房等物業(yè)，采取出租方式，獲得穩(wěn)定租賃收入。引導村級挖掘村內存積的閑置資產(chǎn)潛力，對空置的建設用地和房屋等進行改造利用，增加集體收入。四是進行資產(chǎn)經(jīng)營。政府加強服務，引導貨幣資產(chǎn)較多的村，可跨區(qū)域從事資產(chǎn)經(jīng)營購買房產(chǎn)、土地、水源、景區(qū)等產(chǎn)權或使用權，通過開發(fā)或改造升級，獲取增值收益。

農(nóng)民是新農(nóng)村建設不可或缺的投入主體，要發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的重要作用，積極引導農(nóng)民為新農(nóng)村建設出錢出力。一是增強農(nóng)民的出資能力。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極推進特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。繼續(xù)扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，增強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對農(nóng)戶的帶動力。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，加快發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，鼓勵農(nóng)民自我組織參與市場、自主創(chuàng)業(yè)，發(fā)展壯大民營經(jīng)濟，培育更多農(nóng)民“小老板”。二是激發(fā)農(nóng)民的出資意愿。充分尊重農(nóng)民意愿，把農(nóng)民贊同不贊同、擁護不擁護作為新農(nóng)村建設工作的出發(fā)點和檢驗標準，農(nóng)民認為該辦的事就辦，不該辦的事就不辦，讓農(nóng)民主動參與新農(nóng)村建設決策。三是引導農(nóng)民投工投料。通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予鼓勵，引導農(nóng)民對自己直接受益的公共設施建設投工投料。

（四）加強資金監(jiān)管，提高新農(nóng)村建設資金使用效率。

重視加強資金的統(tǒng)籌使用、監(jiān)管和績效評價，提高資金的使用效益。一是加強部門協(xié)商，積極推進支農(nóng)資金整合。按照集中財力辦大事原則，市級成立政府分管領導擔任牽頭人的支農(nóng)資金整合協(xié)調領導小組，促進在同一項目區(qū)內資金的統(tǒng)一協(xié)調和互補，根據(jù)新農(nóng)村項目建設的緩急，統(tǒng)籌指導安排資金。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)田水利、新農(nóng)村資金為平臺，整合統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利、農(nóng)田地力提升等項目資金，采取項目統(tǒng)一打捆申報方式，集中支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水源地保護、農(nóng)村基礎設施建設，提高資金使用效益。二是注重考評結果，深化績效評價工作。加強中央、市財政項目的資金績效評價工作，建立引入第三方機制，完善和深化水源地保護、山區(qū)小流域治理、農(nóng)民飲用水、新農(nóng)村建設等重點民生項目的績效評價。加強村民對新農(nóng)村建設事務的評價權，不論是上級支持建設的項目，還是由村級出資和村民籌資籌勞參建的建設項目，都要由農(nóng)民群眾參與評價。對群眾意見較大的，組織進行審計和評估。注重考評結果的采用，獎優(yōu)罰懶，增強績效考評的監(jiān)督約束力。三是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政優(yōu)勢，加強新農(nóng)村建設項目監(jiān)管。逐步將上級安排和分配用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的各種支農(nóng)惠農(nóng)項目資金，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近監(jiān)管優(yōu)勢和基層財政職能作用。明確監(jiān)管職責，扎實做好新農(nóng)村建設資金補助信息的基礎管理工作，嚴把項目申報關，做好項目公示、跟蹤、實施、資金監(jiān)管。四是防微杜漸，強化新農(nóng)村建設資金監(jiān)督檢查。針對新農(nóng)村建設資金管理工作中的關鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，加大監(jiān)督檢查力度。密切配合財政監(jiān)察機構、審計部門對新農(nóng)村建設資金的檢查。建立常態(tài)化部門財務檢查機制，試行開展委托中介機構對涉及新農(nóng)村建設單位領導離任責任審計工作。強化對新農(nóng)村建設資金的監(jiān)管，推動新農(nóng)村建設的實施。

（作者單位：浙江省寧波市財政局）

責任編輯：洪峰