2009年6月，財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并于2011年4月重新作了修訂，這標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作正逐步步入規(guī)范化、制度化的軌道。目前，各級(jí)財(cái)政部門均在健全相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，積極探索財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并取得了一定的成效。然而，如何真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)工作的作用，如何應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果規(guī)范日常的財(cái)政預(yù)算和項(xiàng)目管理工作，仍是當(dāng)前和今后一段時(shí)間財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理面臨的難題。

一、當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的現(xiàn)狀與問題

（一） 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的現(xiàn)狀。

近年來，我國(guó)中央部門和各級(jí)地方政府紛紛開展績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐與探索，并結(jié)合實(shí)際情況對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不同程度地予以應(yīng)用。從實(shí)踐情況來看，主要有以下幾方面：一是將評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核部門和單位領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的重要依據(jù)；二是把評(píng)價(jià)結(jié)果通過新聞媒體在一定范圍內(nèi)予以公布；三是將評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)人大，接受人大的監(jiān)督。此外，部分地方政府也把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)以及簡(jiǎn)政放權(quán)的依據(jù)，并探索了績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)等辦法。目前，江蘇、浙江在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面領(lǐng)先于其他地區(qū)，浙江省總結(jié)了自2003年起財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)，探索建立一套與部門預(yù)算相結(jié)合、多渠道應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果的機(jī)制，包括激勵(lì)機(jī)制、反饋機(jī)制和公開機(jī)制等。2010年江蘇東臺(tái)市為充分發(fā)揮財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的作用，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，提出了關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意見，要求建立與部門預(yù)算相結(jié)合的應(yīng)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政資金的合理分配與有效使用等。

（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在的主要問題。

1.結(jié)果應(yīng)用缺乏制度保障。

目前，我國(guó)尚未從法律層面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，結(jié)果應(yīng)用的機(jī)制也不健全，全國(guó)絕大部分地方?jīng)]有建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)章制度，也沒有規(guī)范的管理辦法，結(jié)果應(yīng)用還處在探索階段，缺乏制度保障。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)較多是停留在反映情況、找出問題、完善管理制度方面，缺乏信息公開機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、跟蹤問效機(jī)制等，尚未真正與財(cái)政支出科學(xué)化、精細(xì)化管理有效銜接，把評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算聯(lián)系起來。

2.評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性。

績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，最為關(guān)鍵的就是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)與選擇。目前普遍的做法是以“3E”的理念設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，即：經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)。從實(shí)踐看，存在預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)比較草率，未進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目論證，沒有提出明確和量化的績(jī)效目標(biāo)等問題。由于產(chǎn)出與效果難以量化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)、對(duì)數(shù)據(jù)采集的合理性缺乏有效的檢驗(yàn)和對(duì)管理方面的評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)等因素，使績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論具有一定的彈性。另外，由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于起步探索階段，目前大多數(shù)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研發(fā)能力，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和科學(xué)性。在一些地區(qū)還存在以項(xiàng)目單位“自評(píng)價(jià)”為主的做法，而且在指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集過程中社會(huì)參與度不高，多以個(gè)別部門和資金使用者的意見為主，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和公正性。

3.各級(jí)部門對(duì)結(jié)果應(yīng)用重視程度不夠。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)處于起步階段，各級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)了解不夠，重視程度不高，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還未擺上議事日程。當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)都是在財(cái)政部門的要求和組織下開展的，預(yù)算單位參與評(píng)價(jià)的積極性不高，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，一定程度上有抵觸情緒，認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)像以往的其他評(píng)估一樣，只是走過場(chǎng)，搞形式，一評(píng)了事，沒有認(rèn)真地研究和解決評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，沒有主動(dòng)地將評(píng)價(jià)結(jié)果與部門的工作業(yè)績(jī)掛鉤。評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算單位沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使評(píng)價(jià)流于形式。從結(jié)果應(yīng)用的管理機(jī)制來說，缺少更高層次的部門來統(tǒng)一協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，單由財(cái)政部門來推進(jìn)，沒有管理層級(jí)上的優(yōu)勢(shì)，所制定的結(jié)果應(yīng)用相關(guān)制度無法約束項(xiàng)目單位，提出的結(jié)果應(yīng)用措施也難以得到有效落實(shí)。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的制度與機(jī)制建設(shè)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須與其他配套措施有機(jī)地融為一體，形成一種“制度合力”，這樣才能保障評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正以及對(duì)結(jié)果的科學(xué)利用。因此，逐步建立一套與部門預(yù)算相結(jié)合、結(jié)果應(yīng)用方式多樣、反饋整改與獎(jiǎng)懲問責(zé)配套、績(jī)效管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)完善、能有效提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用水平的機(jī)制，是當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)工作急需解決的問題。

（一）激勵(lì)和約束機(jī)制。

結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效情況、完成程度和存在的問題與建議加以綜合分析，建立評(píng)價(jià)結(jié)果在部門預(yù)算安排中的激勵(lì)與約束機(jī)制，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)有作用。評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀并績(jī)效突出的：對(duì)于“事前評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，財(cái)政部門將其優(yōu)先納入年度部門預(yù)算編審流程，按照規(guī)定程序報(bào)批，并保障預(yù)算項(xiàng)目資金的落實(shí)。對(duì)于“事中評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，財(cái)政部門在安排該項(xiàng)目后續(xù)資金時(shí)給予優(yōu)先保障，特別是當(dāng)遇到資金緊缺而影響項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，可以通過加快資金撥付的進(jìn)度，促使項(xiàng)目盡早地發(fā)揮效益。對(duì)于“事后評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，財(cái)政部門在安排該部門其他項(xiàng)目資金時(shí)給予綜合考慮。評(píng)價(jià)結(jié)果不合格或明顯達(dá)不到項(xiàng)目立項(xiàng)之初的績(jī)效預(yù)測(cè)，甚至出現(xiàn)可能會(huì)造成損失情況的：對(duì)于“事前評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，財(cái)政部門根據(jù)評(píng)價(jià)情況要求該項(xiàng)目停止納入部門預(yù)算編審流程；或要求該項(xiàng)目予以調(diào)整，并按規(guī)定程序重新報(bào)批和審核。對(duì)于“事中評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，財(cái)政部門要及時(shí)提出整改意見，整改期間暫停資金撥付，未按要求落實(shí)整改的，要會(huì)同有關(guān)部門向同級(jí)人民政府提出暫停該項(xiàng)目實(shí)施的建議。對(duì)于“事后評(píng)價(jià)”項(xiàng)目，在安排該部門新增項(xiàng)目資金時(shí)，應(yīng)從緊考慮，并加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證和綜合分析，以確保項(xiàng)目資金使用的安全有效。

（二）信息公開機(jī)制。

信息公開有利于打破傳統(tǒng)行政管理的封閉獨(dú)斷，有利于消除政府和公眾之間信息不對(duì)稱現(xiàn)象，是建設(shè)透明型政府的必然選擇，也是順利推行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要條件。對(duì)于政府而言，應(yīng)該通過全面衡量信息公開對(duì)加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，建立相應(yīng)的法律法規(guī)，有序開展公共部門績(jī)效評(píng)價(jià)的信息公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果，除應(yīng)及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)單位之外，應(yīng)在一定范圍內(nèi)予以公開，可通過政府網(wǎng)站、社會(huì)公示、新聞媒體等形式公開績(jī)效評(píng)價(jià)信息，并建立切實(shí)可行的公眾監(jiān)督渠道，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的積極作用。

（三）結(jié)果問責(zé)機(jī)制。

政府績(jī)效評(píng)價(jià)要以結(jié)果為依據(jù)，建立一種新的公共責(zé)任機(jī)制：既要有相對(duì)寬松的具體規(guī)則，又要謀求使命的實(shí)現(xiàn)；既要增強(qiáng)部門的自主性，又要保證其對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)；既要提高效率，又要切實(shí)保證效能。在評(píng)價(jià)中如果發(fā)現(xiàn)預(yù)算部門有虛報(bào)項(xiàng)目、工作量等手段騙取財(cái)政資金，或截留、挪用財(cái)政資金，或由于管理不善、決策失誤造成財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)、損失的行為，除限期追回被騙取、截留、挪用的財(cái)政資金外，還要根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)其予以處理，并建議相關(guān)部門追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法將其移送司法機(jī)關(guān)處置。

（四）評(píng)價(jià)申訴機(jī)制。

評(píng)價(jià)申訴機(jī)制是一種解決失當(dāng)問題的特定監(jiān)督形式，屬于行政救濟(jì)的范疇，主要指政府推行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，規(guī)定當(dāng)被評(píng)價(jià)者對(duì)管理者做出的評(píng)價(jià)報(bào)告有爭(zhēng)議時(shí)，可以向管理者的上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u價(jià)復(fù)議，并闡明理由和事實(shí)。建立切實(shí)有效的評(píng)價(jià)申訴機(jī)制，一方面可以啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)評(píng)價(jià)雙方的良性互動(dòng)，保障評(píng)價(jià)的順利進(jìn)行；另一方面，評(píng)價(jià)申訴本身也是對(duì)評(píng)價(jià)方的監(jiān)督，從而更進(jìn)一步促進(jìn)評(píng)價(jià)的公平和公正。在評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用前的申訴機(jī)制有利于提高評(píng)價(jià)質(zhì)量和應(yīng)用效果。

綜上所述，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算管理中的應(yīng)用是多層次的，貫穿于財(cái)政支出事前、事中和事后的全過程，建立健全科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，對(duì)提升財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平具有積極意義。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的主要措施

（一）以適當(dāng)方式對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金公眾監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)透明型政府的必然選擇及順利推行績(jī)效評(píng)價(jià)的重要條件。要逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)信息披露制度，通過適當(dāng)方式公開財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾評(píng)判。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后，逐步建立評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)外公開的制度，特別是對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的支出績(jī)效情況，最終做到將報(bào)告的全部?jī)?nèi)容向社會(huì)公開。

（二）通過規(guī)范途徑將評(píng)價(jià)結(jié)果向人大報(bào)告。

作為財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督機(jī)關(guān)，人大是財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要參與者、支持者和監(jiān)督者。為使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、公正、全面，對(duì)一些關(guān)注度高、資金量大的重點(diǎn)項(xiàng)目，可邀請(qǐng)人大代表和社會(huì)公眾全程參與；每個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)之后，政府部門應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范途徑和程序?qū)⒇?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向人大報(bào)告，JuJI68U0ZKCkJei84UpravNcN5S5LZRqfa50E2XwKKo=接受人大監(jiān)督與指導(dǎo)。這樣不僅增強(qiáng)了評(píng)價(jià)工作的透明度，也加大了人大監(jiān)督力度，提高了監(jiān)督實(shí)效，通過深化對(duì)財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)情況的監(jiān)督，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

（三）將評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算安排的重要依據(jù)。

項(xiàng)目立項(xiàng)是財(cái)政支出的前提。為了使項(xiàng)目立項(xiàng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，確保項(xiàng)目實(shí)施后能夠產(chǎn)生較好的效果，財(cái)政部門要強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和論證制度，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，合理安排項(xiàng)目所需資金，提高財(cái)政資金安排與使用的有效性。立項(xiàng)審批部門在批準(zhǔn)立項(xiàng)過程中，應(yīng)結(jié)合上一年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)申請(qǐng)單位的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審查，除了要充分權(quán)衡項(xiàng)目實(shí)施的條件是否具備外，更重要的決策依據(jù)就是看該項(xiàng)目的實(shí)施能否取得較好的績(jī)效結(jié)果，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制的有效結(jié)合。

（四）反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，督促整改落實(shí)。

評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基本內(nèi)容和重要組成部分。評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)要在評(píng)價(jià)工作或階段工作結(jié)束后一定期限內(nèi)，以正式文件的形式，將評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效情況、存在的問題及相關(guān)建議反饋給被評(píng)價(jià)單位，并由財(cái)政部門相關(guān)科室督促其按照制度文件和績(jī)效目標(biāo)的要求及時(shí)落實(shí)和整改，以增強(qiáng)和維護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力和權(quán)威性。被評(píng)價(jià)單位要針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題和建議認(rèn)真落實(shí)整改，并在收到評(píng)價(jià)意見反饋文件之日起一定期限內(nèi)，向財(cái)政或相關(guān)主管部門提出整改方案，整改結(jié)束后將整改落實(shí)情況反饋給財(cái)政或整改監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，并在網(wǎng)上公示整改落實(shí)情況。

（五）績(jī)效問責(zé)，強(qiáng)化主體責(zé)任。

通過制定預(yù)算績(jī)效管理問責(zé)辦法，強(qiáng)化部門預(yù)算編制和執(zhí)行的主體責(zé)任，形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢、誰(shuí)花錢誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的制度。從預(yù)算編制到執(zhí)行，相關(guān)部門都要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，將預(yù)算單位財(cái)政資金使用績(jī)效納入機(jī)關(guān)效能建設(shè)的考核范圍，提升單位對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的重視和支持財(cái)政績(jī)效管理工作。對(duì)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，由于故意或者過失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求，導(dǎo)致財(cái)政資金配置和執(zhí)行績(jī)效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算部門（單位）及其責(zé)任人員，要實(shí)行績(jī)效問責(zé)。對(duì)績(jī)效優(yōu)的預(yù)算部門（單位）給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并建立評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度本部門同類項(xiàng)目寬松檢查或免檢的關(guān)聯(lián)機(jī)制；對(duì)于連續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的單位，考慮削減其部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是考核部門負(fù)責(zé)人的參考依據(jù)，在干部人事管理中，通過對(duì)財(cái)政資金使用單位的績(jī)效情況進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，可以彌補(bǔ)人員考核流于形式的狀況，增強(qiáng)干部任免的公正性和透明度，為選拔德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)者提供客觀公正的依據(jù)。

課題組成員：許泉根、包亞琴

責(zé)任編輯：洪峰