摘 要：在正處于快速轉(zhuǎn)型與深刻變革中的當(dāng)代中國，社會(huì)組織作為公共社會(huì)服務(wù)職能的一個(gè)重要承擔(dān)者，不僅關(guān)乎社會(huì)管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展，也成為權(quán)衡當(dāng)下社會(huì)建設(shè)成熟度、穩(wěn)定性和民主化的一項(xiàng)重要指標(biāo)。然而，盡管近年來我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，體系逐漸完備，社會(huì)管理功能也逐漸強(qiáng)大，但仍未擺脫面臨的諸如觀念變革、合法性和獨(dú)立性缺失以及公信力不足等困境和問題。如何走出困境、克服難題，尤其是重新進(jìn)行社會(huì)組織立法的制度安排與設(shè)計(jì)，就成為新時(shí)期的重大理論任務(wù)和實(shí)踐課題。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；發(fā)展困境；自治管理；制度重建

作者簡介：曾永和，男，上海交通大學(xué)公共事務(wù)與國際關(guān)系學(xué)院公共管理專業(yè)博士研究生，上海市社會(huì)團(tuán)體管理局綜合處副處長，從事社會(huì)組織建設(shè)與管理的綜合性政策研究。

中圖分類號(hào)：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）03-0099-08

黨的十八大報(bào)告明確提出“五位一體”的中國特色社會(huì)主義道路，即“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)、社會(huì)主義生態(tài)文明，促進(jìn)人的全面發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”。而其核心是改善民生和社會(huì)管理創(chuàng)新，這就意味著，今后社會(huì)管理中會(huì)更加強(qiáng)調(diào)協(xié)同參與、自治管理以及法律的規(guī)制作用。然而，我國目前有關(guān)社會(huì)組織的立法主要是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三個(gè)登記管理?xiàng)l例，存在立法層次低、指導(dǎo)思想不明朗、法律規(guī)范不明確等問題。如何完善社會(huì)組織立法，以法律保障社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮，無疑成為一個(gè)亟待解決的、重要的時(shí)代課題。

一、社會(huì)組織的正當(dāng)性基礎(chǔ)與社會(huì)功能

全球化、信息化時(shí)代的來臨，促發(fā)了政府和市場(chǎng)的“雙重失靈”、國家主權(quán)的職能困境、權(quán)力的多向復(fù)雜流變、利益沖突的加劇和權(quán)利訴求的攀升等等，使得東方和西方、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、民主體制和非民主體制，都受到了前所未有的挑戰(zhàn)。其中，NGO（Non-governmental Organization，即非政府組織）在全球范圍內(nèi)的廣泛興起，則構(gòu)成了一場(chǎng)“全球社團(tuán)革命”，它對(duì)社會(huì)治理方式、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、權(quán)力和資源配置、文化價(jià)值觀和社會(huì)秩序，都產(chǎn)生了不可低估的深刻影響。[1]這種歷史和現(xiàn)實(shí)背景是社會(huì)組織發(fā)展的根本動(dòng)力和基礎(chǔ)，然而，在不同的國家、不同的政治經(jīng)濟(jì)、不同的文化參政議政、利益表達(dá)、民主監(jiān)督、護(hù)法維權(quán)等活動(dòng)，形成了政府和社會(huì)的通達(dá)渠道和公眾輿論”[1]。同時(shí)，社會(huì)組織作為社會(huì)群體意志的反映載體，能夠?qū)覚?quán)力形成有效的抗衡作用，進(jìn)而防止國家權(quán)力的濫用。

再次，社會(huì)組織的發(fā)展能夠弘揚(yáng)民主法治精神。民主與法治在終極意義上是人類自由自覺、民主自律活動(dòng)價(jià)值取向的必然要求和反映。在實(shí)質(zhì)意義上，社會(huì)組織為民主與法治提供了重要的價(jià)值源泉，并為自由、理性、守法和負(fù)責(zé)的公民性品格的塑造提供條件。在形式意義上，社會(huì)組織為民主與法治提供了技能基礎(chǔ)。社會(huì)組織在民主管理中，一方面可以培養(yǎng)成員的民主意識(shí)及公共參與的習(xí)慣和理念；另一方面，社會(huì)組織的章程、規(guī)則及其共同道德規(guī)范，既體現(xiàn)著民主自治原則，也貫徹著團(tuán)體規(guī)范權(quán)威，對(duì)成員具有切實(shí)的約束作用。

（三）社會(huì)自治：社會(huì)組織發(fā)展的必然結(jié)果

社會(huì)組織具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)功能，社會(huì)組織的健康發(fā)展必然會(huì)提高社會(huì)自治的能力。

首先，社會(huì)組織的發(fā)展推動(dòng)社會(huì)權(quán)力回歸的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織是市民社會(huì)的基本主體。黑格爾認(rèn)為，市民社會(huì)是處在家庭和國家之間的差別階段。[3]（P197）而在馬克思看來，市民社會(huì)的發(fā)展與資本和市場(chǎng)的力量對(duì)傳統(tǒng)組織的破壞密切相關(guān)。[4]改革開放以來，中國社會(huì)逐步從國家與社會(huì)高度一體化向二者逐步分立發(fā)展，這一過程的主體是政府向社會(huì)放權(quán)。政府簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)換后留下的權(quán)力真空需要社會(huì)組織來填補(bǔ)，政府權(quán)力釋放后的社會(huì)管理需要發(fā)揮社會(huì)組織的組織載體作用。

其次，社會(huì)組織的發(fā)展能夠滿足社會(huì)需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，導(dǎo)致公共服務(wù)需求快速增長，并且日益多樣化。隨著我國行政體制改革的不斷推進(jìn)，一些政府無力承擔(dān)的領(lǐng)域轉(zhuǎn)向“社會(huì)事務(wù)社會(huì)辦”，需要發(fā)展各類社會(huì)組織，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，參與社會(huì)建設(shè)和管理，發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的作用。國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織具有善于創(chuàng)新、運(yùn)作靈活的優(yōu)勢(shì)；具有與基層聯(lián)系密切、適應(yīng)基層實(shí)際情況的優(yōu)勢(shì)；具有運(yùn)作成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)使社會(huì)組織在管理自身事務(wù)、解決多樣化社會(huì)問題方面具有政府與市場(chǎng)不可替代的作用。

再次，社會(huì)組織的發(fā)展能夠促進(jìn)社會(huì)自律。由于社會(huì)組織活動(dòng)是自主自律而富有理性的，一方面作為不同群體利益代表，能夠?qū)崿F(xiàn)縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)，進(jìn)行互諒互讓、自我協(xié)調(diào)和化解，在自我權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程中能夠始終以理性的精神來規(guī)范自己的行動(dòng)；另一方面，社會(huì)組織能夠加強(qiáng)其成員對(duì)權(quán)力、法律規(guī)則的普遍有效認(rèn)同，提高成員與社會(huì)規(guī)范及國家價(jià)值目標(biāo)的整合，進(jìn)而提高公權(quán)力的效能和法治對(duì)復(fù)雜社會(huì)的控制權(quán)威，促進(jìn)自覺、穩(wěn)定的社會(huì)秩序的形成。

最后，社會(huì)組織的發(fā)展有利于社會(huì)和諧。市場(chǎng)的基本規(guī)則是優(yōu)勝劣汰。我國改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大發(fā)展的同時(shí)，生存壓力和社會(huì)兩極分化引發(fā)的社會(huì)矛盾構(gòu)成了現(xiàn)今社會(huì)最主要的不穩(wěn)定因素。民間慈善組織、志愿者團(tuán)體通過調(diào)動(dòng)社會(huì)財(cái)力、物力，不僅部分彌補(bǔ)了政府保障不足的問題，而且縮短了不同社會(huì)階層之間的情感距離，有利于減輕社會(huì)心理沖突，構(gòu)建和諧社會(huì)。

二、我國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)代，權(quán)衡社會(huì)發(fā)展成熟程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r。哈耶克認(rèn)為，人類社會(huì)秩序的產(chǎn)生有兩種方式：組織秩序和自生自發(fā)秩序。1按照哈耶克的理論模式，中國社會(huì)組織產(chǎn)生的方式可以分為兩種：一種為政府構(gòu)建型，即隨著我國管理體制的創(chuàng)新，政府為了尋求職能的轉(zhuǎn)移、安置富余人員，采用了組織秩序?yàn)椤白陨隙碌摹眹乙?guī)劃的統(tǒng)一制度安排而生成的社會(huì)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)等；另一種為民間自發(fā)型，由公民自發(fā)興起用于滿足社會(huì)需求，無官方背景獨(dú)立運(yùn)作的自生自發(fā)的“自下而上”生成的社會(huì)組織，通常稱之為草根社會(huì)組織，如民間防治艾滋病組織等。1西方國家社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織只有切實(shí)有效地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，才能起到積極的作用。改革開放以來，民間社會(huì)組織廣泛興起，并日益成為我國民主法治進(jìn)程的重要社會(huì)動(dòng)力。[5]特別是黨的十六屆四中全會(huì)提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”以后，社會(huì)組織參與社會(huì)管理成為了重要的方式。[6]但是，由于多種因素的影響，社會(huì)組織仍存在著諸多困境和問題，這嚴(yán)重制約著其作用和功能的正常發(fā)揮。

（一）觀念性困境

1978年以來的改革開放堪稱一場(chǎng)“革命”，它使中國大步進(jìn)入商業(yè)文明，民主法治成為內(nèi)在的必然訴求。伴隨而來的是傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的解構(gòu)與現(xiàn)代管理體制的初步形成，特別是黨的十八大報(bào)告明確提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，為我國社會(huì)組織的發(fā)展提供了重要的政策支持。

但是由于我國社會(huì)長期形成的國家崇拜理念及社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)缺乏，在實(shí)踐社會(huì)管理中造成要么單純從政治功能角度來分析社會(huì)組織存在的價(jià)值和功用，過分強(qiáng)調(diào)政府職能， 而未確立有限政府的理念，也就把社會(huì)組織看作是配合黨委和政府治理國家的“附庸”，僅僅是民眾參與政治的團(tuán)體，是向下傳達(dá)國家政策、向上表達(dá)民眾訴求的工具，而未考慮其社會(huì)管理和服務(wù)職能；要么認(rèn)為社會(huì)組織（特別是對(duì)民間自發(fā)型社會(huì)組織）是與政府對(duì)立的，不為政府說話分憂，甚至分割政府的權(quán)力，試圖“插手”社會(huì)公共事務(wù)。這樣的認(rèn)識(shí)不可能不對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展造成負(fù)面的影響，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)管理體制改革。

（二）合法性困境

這里的合法性，狹義上可以理解為合法律性，即成立的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。當(dāng)前我國有關(guān)社會(huì)組織的立法主要是國務(wù)院公布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三個(gè)登記管理?xiàng)l例，以及民政部出臺(tái)的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等。這幾部法規(guī)的存在，對(duì)于從法律的層面為社會(huì)組織提高自身能力和健康發(fā)展提供了依據(jù)和支持，但是也存在著立法層次低、指導(dǎo)思想不明朗、法律規(guī)范不明確等問題。尤其是其中存在的諸如雙重管理、重程序輕實(shí)體和嚴(yán)進(jìn)寬出等限制性條款，將一些社會(huì)組織拒于合法組織之外。

根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條的規(guī)定，無論成立社會(huì)團(tuán)體還是民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照法律的規(guī)定進(jìn)行登記。條例對(duì)社會(huì)團(tuán)體提出應(yīng)當(dāng)具備法人條件的規(guī)定。在實(shí)踐中，社會(huì)組織找不到主管部門不能申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記，即便有主管部門也未必能夠Ca1w/0GGU3nIqcAK+PIFh4M6CJiV+T5ZquW0jhiuqaM=獲得民政部門的批準(zhǔn)。這無形中加大了社會(huì)組織和民辦非企業(yè)單位登記的難度。過高的法律門檻使大多數(shù)社會(huì)組織和民辦非企業(yè)單位淪為非法組織，進(jìn)而影響這些社會(huì)組織發(fā)揮其社會(huì)服務(wù)功能。如果說占總數(shù)80%以上的民間組織成為“非法民間組織”，是因?yàn)槠錄]有進(jìn)行登記而不具有“合法律性”，那么，經(jīng)過登記的民間組織也可能因?yàn)槠湫袨檫`反法律、法規(guī)的規(guī)定而喪失其合法律性，或者導(dǎo)致合法律性不足。[7]

此外，這些法規(guī)中缺乏系統(tǒng)的明確社會(huì)組織的社會(huì)地位、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任的條款，無法切實(shí)保障社會(huì)組織的合法權(quán)益。有些條款在制定時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，已經(jīng)不適用于現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

（三）獨(dú)立性困境

新中國成立到改革開放前，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下仿照蘇聯(lián)模式并結(jié)合中國的實(shí)際，構(gòu)建了國家吞噬社會(huì)、社會(huì)淪為國家的附庸的傳統(tǒng)社會(huì)控制模式。這種國家-單位-個(gè)人的模式，使社會(huì)組織成為擺設(shè)，絲毫不起作用。改革開放后，我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，在自身發(fā)展困境與外部民主壓力的雙重推動(dòng)下，國家變革社會(huì)管理體制，社會(huì)組織才開始發(fā)展起來。與西方不同的是，我國社會(huì)組織的發(fā)展不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同時(shí)也是黨和政府簡政放權(quán)的產(chǎn)物。在這種背景下，社會(huì)組織必然具有行政依附性和不獨(dú)立性。盡管近年來國家也一再強(qiáng)調(diào)黨社、政社分開，但是社會(huì)組織問題依然嚴(yán)重。[8]（P159）

就社會(huì)組織的非政府性而言，現(xiàn)有社會(huì)組織官辦色彩濃重，多數(shù)只有依賴于政府才能生存，如社會(huì)組織成員來源多為政府和事業(yè)單位分流人員或兼職人員，經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)地均由政府主管部門提供。調(diào)查表明，中國民間非營利組織中有46.6%是由業(yè)務(wù)主管部門提供辦公場(chǎng)所的，31.9%有自己的專用辦公室，8%租賃辦公室，1.7%辦公場(chǎng)所在領(lǐng)導(dǎo)或成員家中。從兼職人員所占比例來看，只有4.6%的非營利組織沒有兼職人員，其余均有兼職人員，人數(shù)從1至4人到多達(dá)40人以上不等，即使那些沒有專職人員的非營利組織也有兼職人員，這反映了許多社會(huì)組織與政府混合運(yùn)作的情形。[9]這樣，社會(huì)組織的基本資源均由政府保障，很難談到自身的獨(dú)立性。

就社會(huì)組織的職責(zé)而言，由于以往實(shí)行的是高度中央集權(quán)，國家對(duì)社會(huì)高度統(tǒng)攝，形成國家-社會(huì)一體化的局面，政府包辦一切，直接管理了本應(yīng)由社會(huì)自治的事務(wù)。改革開放后，政府逐漸分權(quán)于社會(huì)，政府在進(jìn)行社會(huì)管理體制創(chuàng)新過程中，工作重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任”與“服務(wù)”，并逐漸將原本屬于社會(huì)管理的內(nèi)容交還社會(huì)，給社會(huì)組織的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的空間，但是分權(quán)的步伐較慢。同時(shí)由于政府的權(quán)限及邊界日益模糊和社會(huì)本身的復(fù)雜性，致使社會(huì)組織與政府之間職責(zé)劃分不明確，社會(huì)組織無法獨(dú)立完成自身應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)管理與服務(wù)職能。

除此之外，社會(huì)組織由于缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)支持，使其缺乏應(yīng)有活力，導(dǎo)致從業(yè)人員普遍素質(zhì)不高、未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、不具備公共管理知識(shí)、缺乏應(yīng)有的社會(huì)活動(dòng)能力，這些因素都制約了社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展。

（四）公信力的缺失

無論是官辦的政府構(gòu)建型的社會(huì)組織，還是民間自發(fā)型的社會(huì)組織，均面臨公信力缺失的困境。民間自發(fā)型的社會(huì)組織由于缺乏官方的實(shí)質(zhì)支持，發(fā)展緩慢，社會(huì)認(rèn)可程度低，發(fā)起的活動(dòng)影響面小，公信力程度較低。而那些官辦的社會(huì)組織，由于行使部分社會(huì)權(quán)力，在制度不健全又缺乏監(jiān)管的情況下，工作拖沓效率低下，自身運(yùn)行不透明，成本也極高。更為嚴(yán)重的是工作人員腐敗貪污現(xiàn)象屢屢發(fā)生，近年來頻頻遭遇信任危機(jī)，如中國紅十字會(huì)發(fā)生的“郭美美事件”1，影響極其惡劣，使大多數(shù)人對(duì)官方社會(huì)組織的“善心”提出質(zhì)疑。以往用于官場(chǎng)的“作秀”、“政績工程”等詞語也逐漸與社會(huì)組織發(fā)生聯(lián)系。

正是由于社會(huì)組織公信力的缺失，很難得到政府和社會(huì)公眾的認(rèn)同，導(dǎo)致社會(huì)組織難以發(fā)展壯大和實(shí)現(xiàn)其提供多樣性社會(huì)服務(wù)的基本功能。

三、改革路徑與制度重建

造成我國社會(huì)組織發(fā)展困境的原因是十分復(fù)雜的，因而克服其發(fā)展困境、增強(qiáng)其能力建設(shè)也必然是一個(gè)系統(tǒng)工程。

（一）確立先進(jìn)的立法指導(dǎo)思想使社會(huì)組織的發(fā)展擺脫觀念性困境

社會(huì)組織與國家之間是一種良性互動(dòng)關(guān)系，社會(huì)組織不僅僅具有政治功能，同時(shí)還具有重要的社會(huì)功能?！吧鐣?huì)組織一方面將國家的政策法規(guī)貫徹到社會(huì)中去，另一方面將所代表的利益需求反饋給政府，進(jìn)而影響政府決策，推動(dòng)國家民主政治建設(shè)的進(jìn)程?！盵10]而且，社會(huì)組織涉及社會(huì)生活的各個(gè)層面，除了政治功能以外，在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會(huì)公益事業(yè)等方面都發(fā)揮著重要的作用。所以，在社會(huì)組織立法的過程中，必須以先進(jìn)的立法指導(dǎo)思想使社會(huì)組織的發(fā)展擺脫觀念性困境。

首先，要符合時(shí)代要求。在全球化的浪潮下，社會(huì)組織的地位和作用日益顯現(xiàn)，在國內(nèi)它為解決市場(chǎng)失靈和政府失靈提供了可能，在國際上成為民族國家抵御外來干涉、影響國際政治走向的重要力量。同時(shí)，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化和民主法治建設(shè)不斷發(fā)展，公民對(duì)結(jié)社的要求亦越來越強(qiáng)烈，逐步擴(kuò)大結(jié)社自由是時(shí)代的要求。因此，立法指導(dǎo)思想必須符合時(shí)代要求，與國際社會(huì)接軌，以保證我國社會(huì)組織作用的充分發(fā)揮。

其次，要適應(yīng)社會(huì)需求。社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)的重要領(lǐng)域，是社會(huì)領(lǐng)域中最為活躍的運(yùn)行主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解構(gòu)了傳統(tǒng)社會(huì)，促進(jìn)了國家與社會(huì)的二元分化，“小政府、大社會(huì)”成為發(fā)展趨勢(shì)與目標(biāo)。社會(huì)已經(jīng)生長起來，政府要以積極的態(tài)度來回應(yīng)，主動(dòng)讓出空間，培育與發(fā)展各種類型的社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型。因此，在社會(huì)組織的發(fā)展與壯大已成為大勢(shì)所趨的情況下，在社會(huì)組織的立法指導(dǎo)思想方面，必須確立“有限政府”理念，掃除社會(huì)組織發(fā)展的觀念羈絆。

再次，要符合實(shí)際需要?；谏鐣?huì)組織提供的服務(wù)減輕了政府的負(fù)擔(dān)，世界上大多數(shù)國家通過各種形式，給予社會(huì)組織一定的支持和幫助。但由于社會(huì)組織的發(fā)展具有很強(qiáng)的自發(fā)性和自主性，并不是所有的社會(huì)組織對(duì)社會(huì)發(fā)展都是有利的，所以，在立法指導(dǎo)思想方面必須確立區(qū)別對(duì)待的原則，政府必須有效調(diào)控社會(huì)組織的性質(zhì)類型，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要分類扶持、區(qū)別對(duì)待，使社會(huì)組織的發(fā)展能夠與社會(huì)發(fā)展保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)性與一致性。

（二）構(gòu)建完備的法律體系使社會(huì)組織的發(fā)展擺脫合法性困境

社會(huì)組織的發(fā)展需要制定、修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建較為完備的社會(huì)組織法律體系，以保證社會(huì)組織具有合法性基礎(chǔ)。

首先，改進(jìn)和完善雙重管理體制。雙重管理體制在實(shí)際運(yùn)作中存在比較突出的問題，已經(jīng)成為阻礙社會(huì)組織發(fā)展的制度瓶頸，改革勢(shì)在必行。目前廣東、北京等省市紛紛探索直接登記的管理方式，但是由于我國社會(huì)組織種類多、數(shù)量大、自身建設(shè)水平低、自律意識(shí)差，作為支撐這項(xiàng)事業(yè)的根本制度改變需要有一個(gè)漸進(jìn)過程和相應(yīng)的配套措施。如：對(duì)于直接登記的社會(huì)組織可以通過同行舉薦、登記承諾、登記前公示等形式增強(qiáng)其誠信和自律意識(shí)，通過樞紐型社會(huì)組織加強(qiáng)行業(yè)自律和規(guī)范發(fā)展。

其次，改革登記許可制度。由于社會(huì)組織具有自發(fā)性的特點(diǎn)，并且反映了不同群體的利益需求，因而，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)，實(shí)行分類管理，改變?cè)瓉淼膯我坏怯浿贫?，?duì)不同性質(zhì)和組織形式的社會(huì)組織制訂不同的登記條件，采取不同的登記形式和登記程序，相應(yīng)的，對(duì)社會(huì)組織提出不同的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點(diǎn)。充實(shí)行政執(zhí)法力量，修改刑法等法律規(guī)范，加大對(duì)社會(huì)組織違法、違規(guī)行為查處、懲罰力度，逐步實(shí)現(xiàn)由對(duì)社會(huì)組織成立時(shí)的“登記”管理向成立后的行為管理過渡。

再次，建設(shè)配套的政策法規(guī)。其一，完善社會(huì)組織財(cái)政稅收法律制度，給予社會(huì)組織必要的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠政策，為社會(huì)組織的發(fā)展提供政策和法律支持；完善《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)和以各種形式參與支持社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)，支持社會(huì)組織的成長與發(fā)展。其二，建立公益資產(chǎn)監(jiān)管體系。根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)，明確監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管主體，修改審計(jì)法、破產(chǎn)法等法律，把社會(huì)組織資產(chǎn)納入規(guī)范內(nèi)容，建立和完善社會(huì)組織清算程序，防止公益資產(chǎn)的流失；建立社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)或基金管理委員會(huì)，募集社會(huì)組織發(fā)展的資金，接收社會(huì)組織注銷、撤銷后的剩余資產(chǎn)，促進(jìn)公益資產(chǎn)的管理和有效利用。其三，建立社會(huì)組織成員的社會(huì)保障體系，以法律制度的保障吸引專業(yè)人員進(jìn)入社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織專職人員的職業(yè)化，并將這些專職人員的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等納入到社會(huì)保障體系，增強(qiáng)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）建立有限責(zé)任政府，以深化改革和重新定位來促使社會(huì)組織擺脫獨(dú)立性困境

黨的十八大報(bào)告指出：“要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！笨梢?，十八大報(bào)告為轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限責(zé)任政府，為社會(huì)組織發(fā)展讓渡空間指引了方向。

首先，正確處理社會(huì)組織中的黨組織與自治管理的關(guān)系。按照十八大的要求，新時(shí)期社會(huì)組織的發(fā)展與改革，需要正確處理好黨組織、政府部門和社會(huì)組織自治管理的多重關(guān)系。以往黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)主要以黨在社會(huì)組織內(nèi)部建立基層黨組織的方式進(jìn)行，主要體現(xiàn)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)組織對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)也由于方式和方法問題而產(chǎn)生排斥心理。所以，我們必須對(duì)十八大提出的黨委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行正確的理解，探索合理的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”模式，充分尊重社會(huì)組織的特性和定位。社會(huì)組織中的黨組織不能肆意干預(yù)正常的社會(huì)組織管理和生活，只能在黨組織自身職責(zé)范圍內(nèi)工作，并為社會(huì)組織的民主自治管理提供支持和保障，進(jìn)而增強(qiáng)黨在社會(huì)組織中的公信力和滲透力。

其次，積極推進(jìn)政社分開，厘清各自的權(quán)責(zé)。長期以來，我國政府對(duì)社會(huì)組織的管理偏重于行政管制，政社合一，這在很大程度上抑制了社會(huì)組織的發(fā)展，而目前的業(yè)務(wù)主管部門和登記機(jī)關(guān)的“雙重管理體制”仍然是這種傾向的延續(xù)。一些領(lǐng)導(dǎo)和政府部門也在管理社會(huì)組織的過程中，采取或明或暗、或隱或現(xiàn)的行政化管制方式，甚至有的還盡力將社會(huì)組織納入到其行政體系中。而且，一些政府部門在管理的過程中，缺乏對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)意識(shí)，在觀念上往往將社會(huì)組織定位為政府的對(duì)立面，對(duì)社會(huì)組織的人、財(cái)、物進(jìn)行過度干預(yù)，使社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性、自治性受到嚴(yán)重影響。因此，這就需要按照十八大的精神和社會(huì)建設(shè)的新要求，積極推進(jìn)政社分開，合理切割政府管理和自治管理的各自范圍、權(quán)責(zé)和職能，促進(jìn)社會(huì)組織獨(dú)立自主能力的提升、依法自治功能的發(fā)揮和民間自主秩序的形成。

再次，有力推進(jìn)“社會(huì)協(xié)同，公眾參與”?！吧鐣?huì)協(xié)同，公眾參與”不僅是社會(huì)建設(shè)管理體制的重要環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展的一個(gè)重要途徑。社會(huì)組織具有雙重性，是把“雙刃劍”。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)兩極分化，各種矛盾突顯，各種利益訴求極其復(fù)雜，如果不加以有效控制、引導(dǎo)，極有可能產(chǎn)生與現(xiàn)有體制相抵觸的、難以駕馭的組織力量。反之，充分保障和引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，就能發(fā)揮它的正能量，使之成為推進(jìn)民主法治、和諧穩(wěn)定的重要力量。為此，要盡快完善立法和加強(qiáng)法治保障機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化各種社會(huì)力量的協(xié)同性，發(fā)揮公眾的民主參與性和主動(dòng)性，建立行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的多元化、全方位的監(jiān)管體系，從而推進(jìn)社會(huì)組織走出獨(dú)立性困境，并在新時(shí)期的社會(huì)建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮更大的積極作用。

（四）通過明確權(quán)利義務(wù)使社會(huì)組織擺脫公信力缺失困境

公信力是社會(huì)組織存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。然而，我國的社會(huì)組織卻普遍面臨著公信力危機(jī)，其中一個(gè)重要原因是社會(huì)組織在法律上的權(quán)利義務(wù)不明確，社會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)制不健全。因此，必須通過法律明確社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，以此提高社會(huì)組織的公信力。

首先，明確權(quán)利性規(guī)范。通過法律明確社會(huì)組織的權(quán)利范圍，并以法律保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是提高社會(huì)組織的社會(huì)地位和社會(huì)公信力的重要前提。從法律上明確社會(huì)組織的民主法治權(quán)能，需要明確以下幾種權(quán)利：民主決策權(quán)，包括自主制定組織章程和宗旨、民主選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、自主建立內(nèi)部各項(xiàng)制度和招聘工作人員等；活動(dòng)自主權(quán)，包括制訂組織的計(jì)劃與規(guī)劃、對(duì)外開展有償服務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)、舉辦交流研討活動(dòng)等；財(cái)產(chǎn)獨(dú)立權(quán)，根據(jù)財(cái)產(chǎn)的來源和組織的不同性質(zhì)，對(duì)組織財(cái)產(chǎn)享有完全的占有、使用、處分和對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利等；自律規(guī)范權(quán)，依據(jù)國家的法律法規(guī)、政策及授權(quán)或委托，制定行規(guī)行約和從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則及道德規(guī)范，實(shí)施行業(yè)自律，對(duì)會(huì)員進(jìn)行資格審查和紀(jì)律處罰等；政治參與權(quán)，具有依法選舉產(chǎn)生代表、委員，通過各種渠道反映組織訴求、提供咨詢建議及參與政府行業(yè)決策的權(quán)利；公平競(jìng)爭權(quán)，具有承接政府授權(quán)、委托職能，或通過政府購買服務(wù)等形式，從事公益性活動(dòng)，參與社會(huì)建設(shè)與管理的權(quán)利；訴訟救濟(jì)權(quán)，對(duì)社會(huì)組織成立、登記及涉及社會(huì)組織合法利益的具體行政行為，具有通過行政復(fù)議和法律訴訟等渠道進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。

其次，明確義務(wù)性規(guī)范。在明確社會(huì)組織權(quán)利范圍的同時(shí)，必須對(duì)社會(huì)組織的義務(wù)進(jìn)行合理規(guī)定，以保證社會(huì)組織在法治的軌道上發(fā)展，這是提高社會(huì)組織公信力的重要舉措。義務(wù)性規(guī)范主要包括：主體限制，即依法對(duì)軍人、警察、公務(wù)員和特定群體，以及受過刑事處罰和不具備民事行為能力等人員結(jié)社的限制，對(duì)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、資信不良人員在社會(huì)組織中任職做出明確規(guī)定；結(jié)社目的限制，即禁止成立不利于民族團(tuán)結(jié)的社會(huì)組織和與我國法律法規(guī)相悖的社會(huì)組織。要提供行為規(guī)范和指引，明確具備法人資格的社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理，為社會(huì)組織民主、公平、公正運(yùn)作提供制度保障；要對(duì)社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)的使用管理和盈利分配及解體時(shí)財(cái)產(chǎn)處理做出明確規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員和管理人員做出“關(guān)聯(lián)交易”限制。通過對(duì)不同性質(zhì)和組織形式的社會(huì)組織提出不同規(guī)范的要求，接受不同程度的監(jiān)督和制約，以保障社會(huì)組織健康發(fā)展和公信力的培育。

最后，建立多元化的監(jiān)管體系。社會(huì)組織公信力的提高在實(shí)踐中需要建立多元化的監(jiān)管體系：其一，必須強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的作用，建立有效的社會(huì)監(jiān)督制度體系，使社會(huì)通過公眾查詢等形式對(duì)社會(huì)組織的工作情況、財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)督；其二，以完善的制度體系增強(qiáng)社會(huì)組織的自律性，推動(dòng)社會(huì)組織各項(xiàng)管理制度和誠信體系的建立，開展行業(yè)規(guī)范與自律，加大新聞媒體曝光力度，提高社會(huì)組織建設(shè)水平和社會(huì)公信力；其三，推動(dòng)社會(huì)組織監(jiān)督管理的專門化，重視工商、審計(jì)、稅務(wù)等專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用；其四，建立檢察官公益訴訟制度，對(duì)于公眾舉報(bào)的社會(huì)組織違法違規(guī)行為，由檢察部門組織偵查并代表公眾利益提起訴訟，追究法律責(zé)任，切實(shí)做到違法必究，同時(shí)將處罰結(jié)果納入社會(huì)信用體系，加大違法懲處力度和違法付出的成本。

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[責(zé)任編輯 李宏弢]