21世紀(jì)初，我國臺灣地區(qū)加入了WTO，銀行業(yè)外臨農(nóng)業(yè)競爭力不足的壓力，內(nèi)有農(nóng)民老齡化、經(jīng)營規(guī)模小的難題。為提高農(nóng)地流通，臺灣地區(qū)2007年正式提出并推動“農(nóng)地銀行”政策。所謂農(nóng)地銀行，是買賣、租賃農(nóng)地的信息和服務(wù)平臺，一方面提供農(nóng)地中介媒合服務(wù)，一方面提供農(nóng)地利用法令、農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷經(jīng)營和項(xiàng)目農(nóng)業(yè)融資貸款等咨詢服務(wù)。作為臺灣地區(qū)新農(nóng)業(yè)運(yùn)動的重要一環(huán)，農(nóng)地銀行政策被賦予了“改寫臺灣農(nóng)業(yè)史”的期待，希望它能夠促進(jìn)農(nóng)地流通和農(nóng)地資源的有效利用。近年來大陸的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)規(guī)模加大、速度加快的態(tài)勢，一些地方設(shè)立了農(nóng)村土地銀行。深入了解臺灣地區(qū)農(nóng)地銀行政策，對完善內(nèi)地農(nóng)村土地銀行等農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，推進(jìn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，有重要的借鑒意義。

農(nóng)地銀行政策的籌備與運(yùn)營

臺灣地區(qū)設(shè)立農(nóng)地銀行的構(gòu)想自2002年提出后，經(jīng)過幾年謀劃，2007年開始了密集的研討、規(guī)劃和準(zhǔn)備工作，2007年8月14日正式開張。

在2003年2月，臺灣地區(qū)修正通過《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，增訂輔導(dǎo)獎勵農(nóng)民團(tuán)體辦理中介業(yè)務(wù)的條款：“主管機(jī)關(guān)為促進(jìn)農(nóng)地流通及有效利用，得輔導(dǎo)農(nóng)民團(tuán)體辦理農(nóng)業(yè)用地買賣、租賃、委托經(jīng)營之中介業(yè)務(wù)，并予以獎勵”。據(jù)此，2003年4月臺灣地區(qū)“中辦地字第0920081590號令”規(guī)定，農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)輔導(dǎo)農(nóng)會辦理農(nóng)業(yè)用地買賣或租賃等中介業(yè)務(wù)，不受臺灣地區(qū)《不動產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)管理?xiàng)l例》的限制。這兩個法規(guī)為臺灣地區(qū)農(nóng)地銀行的開辦提供了法律依據(jù)。

2007年3月，臺灣“農(nóng)委會”邀請各級農(nóng)會總干事召開“建置農(nóng)地銀行計(jì)劃”說明會，就農(nóng)地銀行的政策目的、內(nèi)容、架構(gòu)、先期作業(yè)等事項(xiàng)作了說明。隨后，臺灣“農(nóng)委會”發(fā)布了《農(nóng)地銀行之建置與推動計(jì)劃》和《農(nóng)會漁會辦理農(nóng)業(yè)用地中介業(yè)務(wù)輔導(dǎo)獎勵要點(diǎn)》。2007年8月14日，《農(nóng)地銀行之建置與推動計(jì)劃》正式辦理，臺灣地區(qū)的農(nóng)地銀行開張啟用。

2009年5月，臺灣“農(nóng)委會”又公布《推動“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》，將強(qiáng)化農(nóng)地銀行的服務(wù)管理功能作為擴(kuò)大推動“小地主大佃農(nóng)”政策的五大措施之一，并提供大佃農(nóng)長期承租農(nóng)地租金無息貸款和經(jīng)營資金低息貸款。納入“小地主大佃農(nóng)”政策后，除了初期以提供農(nóng)地租賃、買賣信息以及法令、貸款信息服務(wù)外，農(nóng)地銀行在原有基礎(chǔ)之上，設(shè)立了小地主大佃農(nóng)信息專區(qū)，轉(zhuǎn)向配合小地主大佃農(nóng)政策、逐步引導(dǎo)農(nóng)地活化利用，在繼續(xù)鼓勵老農(nóng)釋放農(nóng)地之外，積極促進(jìn)休耕、廢耕等閑置不用的土地轉(zhuǎn)移給有意經(jīng)營農(nóng)業(yè)者使用，以扶植專業(yè)農(nóng)民并達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)結(jié)構(gòu)變成大農(nóng)結(jié)構(gòu)的政策目標(biāo)。

納入小地主大佃農(nóng)政策后，根據(jù)臺灣“農(nóng)委會”公布的《推動“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》，農(nóng)地銀行中介服務(wù)平臺提供小地主大佃農(nóng)農(nóng)地租賃媒合服務(wù)的流程分為登錄農(nóng)地租賃信息、協(xié)助農(nóng)地媒合與簽約和審查大佃農(nóng)納入輔導(dǎo)資格要件等三個階段。

在農(nóng)地銀行政策的執(zhí)行中，與金融服務(wù)相關(guān)的部門皆大力參與，分工推進(jìn)。臺灣的“農(nóng)業(yè)金融局”協(xié)助農(nóng)會、農(nóng)業(yè)金庫、農(nóng)信?；鸬乳_展資金貸放事宜，辦理大佃農(nóng)所在地區(qū)農(nóng)會項(xiàng)目貸款教育訓(xùn)練，編列經(jīng)費(fèi)支應(yīng)貸款經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的貸款利息差額；縣市“政府”則負(fù)責(zé)督導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)會執(zhí)行政策，辦理政策倡導(dǎo)座談會，審核租金無息貸款或經(jīng)營低息貸款案件的經(jīng)營計(jì)劃書；農(nóng)會則配合“農(nóng)委會”對小地主、大佃農(nóng)的身份和資格進(jìn)行初審，對老農(nóng)農(nóng)保資格進(jìn)行確認(rèn)，協(xié)助大佃農(nóng)長期承租農(nóng)地，審查大佃農(nóng)貸款條件，協(xié)助“農(nóng)委會”和縣市“政府”辦理租賃農(nóng)地監(jiān)督管理事宜?！稗r(nóng)委會”等部門還出臺《推動“小地主大佃農(nóng)”政策執(zhí)行方案》、《小地主大佃農(nóng)貸款要點(diǎn)》等文件，為大佃農(nóng)提供長期承租農(nóng)地的租金無息貸款及分年支付措施，出臺提高小地主大佃農(nóng)貸款額度、補(bǔ)助設(shè)置稻谷烘干機(jī)、簡化經(jīng)營規(guī)模類別、放寬政策輔導(dǎo)范圍、組織型大佃農(nóng)擴(kuò)大承租農(nóng)地認(rèn)定以及發(fā)放農(nóng)地利用改善獎勵金等改進(jìn)措施。

農(nóng)地銀行政策的成效

臺灣地區(qū)的農(nóng)地銀行政策得到了基層農(nóng)會的熱烈響應(yīng)。截至2008年11月30日止，臺灣地區(qū)共有273家農(nóng)會、25家漁會成立了“農(nóng)地銀行服務(wù)中心”，占農(nóng)漁會總數(shù)的87.4%。2011年9月，為表彰臺灣地區(qū)農(nóng)地銀行在提供農(nóng)地租賃、買賣信息平臺以及農(nóng)地信息、項(xiàng)目農(nóng)業(yè)融資貸款等服務(wù)的貢獻(xiàn)，臺灣“農(nóng)委會”舉辦農(nóng)地銀行頒獎典禮，表揚(yáng)30家農(nóng)地銀行績優(yōu)農(nóng)會。表彰會上，臺灣“農(nóng)委會”副主任委員王政騰指出，截至2011年8月，臺灣地區(qū)參與農(nóng)地銀行服務(wù)的農(nóng)會共計(jì)298家，占全部農(nóng)會家數(shù)的98.6%；累計(jì)登錄農(nóng)地銀行網(wǎng)站建置的農(nóng)地出租、出售及法拍案件共計(jì)16246筆，回報(bào)成交案件4325筆，成交農(nóng)地為1258公頃，增加貸款約5.1億元新臺幣。另外，根據(jù)臺灣《農(nóng)委會農(nóng)糧署100年年報(bào)》，截至2011年底，小地主大佃農(nóng)政策輔導(dǎo)的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到了8433公頃，大佃農(nóng)平均耕作面積為8.4公頃，是臺灣地區(qū)農(nóng)戶平均農(nóng)地面積1.1公頃的7倍多；大佃農(nóng)平均年齡42歲，較一般農(nóng)業(yè)經(jīng)營者平均的62歲，已顯著年輕化。

因此，在過去五六年間，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)平臺，臺灣地區(qū)的農(nóng)地銀行一定程度上發(fā)揮了活絡(luò)買賣和租賃農(nóng)地市場的作用，促進(jìn)了臺灣地區(qū)的農(nóng)地流通和農(nóng)地資源的有效利用，并配合推進(jìn)了“小地主大佃農(nóng)”政策和第三階段農(nóng)地改革的實(shí)施，初步達(dá)到了促使農(nóng)業(yè)勞動力年輕化和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的目標(biāo)。

農(nóng)地銀行政策的啟示

近年來，內(nèi)地的陜西楊凌、四川成都、寧夏平羅、河南信陽以及湖南的瀏陽、永州等地，設(shè)立了名稱、功能都與臺灣地區(qū)的農(nóng)地銀行十分類似的農(nóng)村土地銀行。例如，根據(jù)筆者的調(diào)查，在陜西省楊凌示范區(qū)，村一級設(shè)立了土地銀行理事會、監(jiān)理會，通過召開土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶大會，選舉產(chǎn)生土地銀行“兩會”組成人員。流轉(zhuǎn)的工作程序是土地銀行和農(nóng)戶簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書，將零散地塊集中后集中“貸出”給農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、大戶等，土地受讓方向土地銀行支付土地租金，土地銀行將租金發(fā)放給農(nóng)戶。在四川，彭州市磁峰鎮(zhèn)皇城村成立了土地銀行，農(nóng)戶將土地預(yù)存入土地銀行，土地銀行找到龍頭企業(yè)或經(jīng)營大戶后，將預(yù)存土地集中流轉(zhuǎn)出去。在這個過程中，農(nóng)民定期獲得存地收入，土地銀行通過集中存貸獲得利潤，將利潤按存入的面積計(jì)算股份，不定期對股東進(jìn)行二次分紅，股東可優(yōu)先在龍頭企業(yè)或經(jīng)營大戶基地內(nèi)務(wù)工。

但是，內(nèi)地的農(nóng)村土地銀行工作還處在起步探索階段。從法律地位上看，這些土地銀行大多不具備法人資格，也無法到工商部門注冊，難以開展土地流轉(zhuǎn)中嚴(yán)重缺乏的金融服務(wù)；從體制上看，內(nèi)地農(nóng)村土地銀行基本上都是村兩委領(lǐng)導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，人員與村兩委基本重合，辦公場所也設(shè)在村委會；從服務(wù)功能上看，土地銀行還只限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的收儲、出租和轉(zhuǎn)包中介服務(wù)，而在提供信息、資金籌措、貸款提供、法律咨詢、經(jīng)營輔導(dǎo)等方面的服務(wù)還十分薄弱，管理與服務(wù)功能欠缺。

在過去幾年里，臺灣地區(qū)根據(jù)地區(qū)內(nèi)外的新形勢，積極推動農(nóng)地銀行政策，取得了不錯的成效。內(nèi)地可以根據(jù)實(shí)際情況，借鑒臺灣地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并予以改進(jìn)，搭建流轉(zhuǎn)信息及時發(fā)布、自愿交易的技術(shù)平臺與服務(wù)組織，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)功能。農(nóng)會是臺灣地區(qū)特有的非營利組織，作為政府與農(nóng)民間的中介者，在小地主大佃農(nóng)政策中除了擔(dān)任大佃農(nóng)事業(yè)主體的角色外，還承擔(dān)了農(nóng)地政策執(zhí)行者的角色。在政府的輔導(dǎo)下，臺灣地區(qū)基層農(nóng)會的農(nóng)地銀行作為買賣、租賃農(nóng)地的信息和服務(wù)平臺，既提供農(nóng)地中介媒合服務(wù)，又提供農(nóng)地利用法令、農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷經(jīng)營和項(xiàng)目農(nóng)業(yè)融資貸款等的咨詢服務(wù)。內(nèi)地沒有像臺灣地區(qū)那樣的農(nóng)會組織，但基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會相對有力，可以依托它們，再積極借鑒臺灣地區(qū)農(nóng)地銀行在建制、人員、工作內(nèi)容、工作流程、網(wǎng)站設(shè)計(jì)、金融服務(wù)等方面的經(jīng)驗(yàn)，完善內(nèi)地農(nóng)村土地銀行等土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺的功能，各部門通力合作，規(guī)范和推進(jìn)內(nèi)地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）