摘要：我國(guó)目前的社會(huì)管理模式是政府“一元化”治理框架內(nèi)的多元主體協(xié)同共治的社會(huì)管理模式。其中，非政府組織在協(xié)同政府治理社會(huì)中扮演著重要角色。文章以政府主導(dǎo)下的社會(huì)主體協(xié)同共治為邏輯立足點(diǎn)，提出了多元共治中非政府組織面臨著供給主體缺失、資金不足、制度資源供給不足等困境，提出需要政府積極培育公民社會(huì)，完善社會(huì)協(xié)同治理的“軟件”和“硬件”設(shè)施實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的協(xié)同共治。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；多元主體；非政府組織；協(xié)同治理

一、多元協(xié)同共治的背景

（一）政府與市場(chǎng)“雙重失靈”，非政府組織自身的優(yōu)勢(shì)使其參與社會(huì)治理具備充分性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由于自身的缺陷而發(fā)生市場(chǎng)失靈，政府通過(guò)宏觀調(diào)控等政策解決一些政府失靈問(wèn)題。但是政府不是萬(wàn)能的，政府在解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的同時(shí)也會(huì)失靈。這就必須引入了中間協(xié)調(diào)機(jī)制，即通過(guò)非政府組織彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府雙方的缺陷。非政府組織之所以能擔(dān)當(dāng)起彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的重任，是由第三部門(mén)本身的優(yōu)勢(shì)所決定的：更具彌補(bǔ)性，能彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，有利于更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，更充分地體現(xiàn)“社會(huì)本位”而不是“政府本位”。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變中良好的政策和社會(huì)環(huán)境，激發(fā)社會(huì)協(xié)同主體參與社會(huì)管理

“國(guó)家不是從來(lái)就有的，也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。國(guó)家產(chǎn)生之初，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)為國(guó)家凌駕于社會(huì)之上，隨著社會(huì)的不斷成長(zhǎng)和成熟，社會(huì)逐步獲得獨(dú)立自主性，而國(guó)家則在權(quán)力、能力、權(quán)威等方面進(jìn)行自我限制，因而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系逐步向平行、平衡狀態(tài)演變”①。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府與社會(huì)的關(guān)系處于不斷演變過(guò)程中，政府支持鼓勵(lì)非政府組織參與社會(huì)管理，政府與社會(huì)組織的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮迸c“非公”的合作關(guān)系，由此實(shí)現(xiàn)合作共贏。在我國(guó)目前的社會(huì)管理活動(dòng)中，許多社會(huì)協(xié)同主體利用自身的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了巨大的作用，獲得政府和公眾的信任與認(rèn)可。政府出臺(tái)了一系列的政策支持非政府組織參與社會(huì)管理中，由此激發(fā)大量非政府組織主動(dòng)參與到社會(huì)治理中。

（三）西方國(guó)家非政府組織參與社會(huì)治理的實(shí)踐對(duì)我國(guó)啟示

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府在改革顯示出社會(huì)化、市場(chǎng)化取向。非政府組織和其他行為者成為政府在治理社會(huì)中平等的合作者。西方國(guó)家的社會(huì)力量參與社會(huì)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給了我們有益的啟示。但是，我國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)與國(guó)家、政府相分離，形成自主化的過(guò)程，社會(huì)與國(guó)家是融為一體的，其嚴(yán)密程度沒(méi)有給其他聯(lián)系方式和整合機(jī)制留下什么存在空間。筆者認(rèn)為，按照我國(guó)社會(huì)管理的體制，總體上成熟的多元管理主體并不存在。因此，在現(xiàn)階段能夠?qū)嵤┑闹炼嗍恰爸袊?guó)式”的治理，即在一元化的框架內(nèi)培育非政府組織等社會(huì)多元主體發(fā)揮其在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用”②，是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的社會(huì)管理模式。

二、非政府組織協(xié)同政府共治的現(xiàn)狀

（一）多元協(xié)同治理格局初步形成

黨和政府鼓勵(lì)非政府組織參與社會(huì)管理的一系列政策支持為非政府組織參與社會(huì)管理創(chuàng)造了良好的政策和社會(huì)環(huán)境。黨的十七大提出，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府責(zé)任，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的社會(huì)管理格局，提出要提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。胡錦濤同志在《中共中央關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的決定》中提出：在建設(shè)和諧社會(huì)和加強(qiáng)社會(huì)管理中，要“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。另外，隨著公民社會(huì)領(lǐng)域的逐步形成，非政府組織、公民參與社會(huì)管理的積極性和能力獲得提高，以公益服務(wù)中心、志愿者服務(wù)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等為代表的非政府組織在社會(huì)管理、提供社會(huì)服務(wù)，維護(hù)弱勢(shì)群體的利益和環(huán)境保護(hù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著巨大的作用。由此，政府與社會(huì)組織協(xié)同治理局面已經(jīng)初步成型。

（二）協(xié)同治理格局面臨的問(wèn)題及原因

1、非政府組織協(xié)同治理的“軟件”設(shè)施保障不足。

（1）公民社會(huì)文化底蘊(yùn)不足，公民社會(huì)發(fā)展程度較低。一方面，在全能型政府管理模式下，政府仍就包攬社會(huì)的大部分社會(huì)事務(wù)。部分政府由于不愿放權(quán)和因?yàn)閾?dān)心社會(huì)組織的自治能力不足也不敢放權(quán)。另一方面，“經(jīng)濟(jì)人”驅(qū)使下部分非政府組織趨于追求本組織或者個(gè)人利益，不愿有所作為，部分非政府組織缺乏自律機(jī)制、社會(huì)公信度低，透明度不高，導(dǎo)致政府和公眾不信任。最后，部分非政府組織在現(xiàn)有的體制下缺乏制度化的參與社會(huì)管理的渠道，導(dǎo)致其有心參與卻著實(shí)發(fā)揮不了大作用。另外由于公共精神的缺乏，公民個(gè)體對(duì)參與社會(huì)管理的冷漠，對(duì)非政府組織也缺乏信任，這些都導(dǎo)致公民社會(huì)發(fā)展緩慢。

（2）非政府組織的協(xié)同治理缺乏法制保障。目前，在對(duì)社會(huì)組織的管理上，我國(guó)目前還沒(méi)有一部專門(mén)的社會(huì)組織管理的基本法律。目前只有國(guó)務(wù)院頒布和民政部等部門(mén)頒布的關(guān)于非政府組織登記管理、對(duì)非法組織的管理等的有關(guān)規(guī)定。對(duì)于非政府組織在具體哪些領(lǐng)域可以作為，應(yīng)該如何參與社會(huì)管理活動(dòng)，如何進(jìn)行監(jiān)督等都法律和相關(guān)文件進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，無(wú)疑有可能導(dǎo)致社會(huì)協(xié)同主體的社會(huì)管理活動(dòng)無(wú)法可依，無(wú)理可據(jù)。

（3）監(jiān)管制度有待健全。目前我國(guó)處于高速發(fā)展期，也是社會(huì)矛盾頻發(fā)期，在這種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里面，非政府組織自發(fā)的參與社會(huì)治理無(wú)疑成為分擔(dān)政府所憂的重要合作伙伴，而僵化的管理體制和機(jī)制已經(jīng)限制了非政府組織的發(fā)展。雙重監(jiān)管體制會(huì)由于權(quán)力和職責(zé)的不清而造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管不力的“漏洞”為部分非法組織和個(gè)人謀取私利提供了機(jī)會(huì)。

2.社會(huì)協(xié)同主體參與社會(huì)管理的面臨“硬件”配備不足。

（1）資金來(lái)源少，財(cái)政資金支持度不夠。從財(cái)政資金來(lái)源上看，在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理傳統(tǒng)觀念和維權(quán)不如“維穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)情況驅(qū)使下，大量的財(cái)政資源和人力物力都流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“維穩(wěn)”工作上，基層自治組織缺乏足夠的資金開(kāi)展工作；其他非政府組織同樣也可能面臨著資金來(lái)源不足，工作人員工資發(fā)放和活動(dòng)難以開(kāi)展，由此陷入步履維艱的困境。從資金其他來(lái)源上看，由于公共精神并未深深植根于公民心中，社會(huì)組織募集資金的來(lái)源十分有限。這也導(dǎo)致部分非政府組織有心為公，無(wú)錢作為。

（2）非政府組織處在權(quán)力邊緣。一元化的框架內(nèi)的社會(huì)協(xié)同治理意味著政府處于主導(dǎo)地位，非政府組織處于協(xié)同地位。這也預(yù)示非政府組織處在權(quán)力系統(tǒng)的邊緣，有邊界的權(quán)力使用導(dǎo)致非政府組織無(wú)法放手作為。首先，地區(qū)部分官辦的非政府組織成為政府分流人員或退休人員的接收?qǐng)鏊?，沒(méi)有真“實(shí)權(quán)”去作為，很多非政府組織僅僅擔(dān)任為政府提供建議、意見(jiàn)的角色。再次，私人性質(zhì)的第三部門(mén)，“非公”性質(zhì)使其無(wú)法融入現(xiàn)行的體制內(nèi)或受到排斥，無(wú)奈社會(huì)也只能處于權(quán)力邊緣。

（3）部分非政府組織的工作人員的素質(zhì)整體偏低。很多人由于工資低，待遇不好而不愿留下，這導(dǎo)致工作人員缺乏。另外，一些非政府組織由于組織機(jī)構(gòu)和職能的不健全，本身發(fā)展都困難，更缺乏對(duì)工作人員專業(yè)的培訓(xùn)。由此，非政府組織的工作人員的素質(zhì)整體偏低。

綜上，雖然非政府組織協(xié)同治理面對(duì)些許困難，但是近年來(lái)，黨和政府培育發(fā)展非政府組織的政策相繼出臺(tái)，有力的促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展。另外，隨著非政府組織自身不斷改革和發(fā)展，其社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)能力的不斷提高，其獨(dú)自或協(xié)同政府進(jìn)行社會(huì)管理行成多元共治的格局已經(jīng)煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

三、促進(jìn)非政府組織協(xié)同治理的路徑探索

英格爾斯曾說(shuō)過(guò)：“當(dāng)今任何一個(gè)國(guó)家，如果它的國(guó)民不經(jīng)歷一種心理上和人格上向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，僅僅依賴外國(guó)的援助、先進(jìn)技術(shù)和民主制度的引進(jìn)，都不能成功地使其從一個(gè)落后的國(guó)家跨入自身?yè)碛谐掷m(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)代化國(guó)家的行列③?！币粋€(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的建立，需要社會(huì)中每一個(gè)個(gè)體公民意識(shí)的覺(jué)醒和自我定位，需要政府進(jìn)行自我改革，需要政府與公民社會(huì)的協(xié)同互適。

（一）完善協(xié)同治理“軟件”的配備：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，完善政府的制度和政策支持，積極培育公民社會(huì)

1.政府在治理中要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理理念，進(jìn)行角色的自我定位。政府要拋棄唯一管理主70cda0f12d0d63c8e35cfae4b3165ff388d764a0ab326685b8e39ae9ea0d328d體而轉(zhuǎn)向平等的、多元的公共管理主體之一。在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上應(yīng)當(dāng)從金字塔型結(jié)構(gòu)向扁平型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和從管理權(quán)的壟斷轉(zhuǎn)向公共管理社會(huì)化從集權(quán)行政向分權(quán)行政轉(zhuǎn)變。就要求政府出讓占用過(guò)多的公共空間，進(jìn)一步拓展公共領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)大力促進(jìn)非政府、準(zhǔn)政府組織和非營(yíng)利性的公共部門(mén)的發(fā)展，促使政府與社會(huì)之間的界限日益淡化，形成彼此依賴的協(xié)同關(guān)系，從而形成一個(gè)健全的公民社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

2.對(duì)于非政府組織和公民個(gè)人而言。應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)政治文化中的下者、臣民或服從者的身份認(rèn)同向平等個(gè)體、公民或主人公角色轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)上對(duì)管理者的依賴、對(duì)公共生活的冷漠轉(zhuǎn)向提倡公民自主和積極參與公共事務(wù)、公共利益的價(jià)值取向。

3.政府部門(mén)應(yīng)為非政府組織參與社會(huì)治理提供制度支持，實(shí)行管用相結(jié)合的政策。

（1）改革不符合時(shí)宜的關(guān)于非政府組織的管理體制，完善關(guān)于非政府組織設(shè)立、登記、審批、監(jiān)督、管理、服務(wù)為主要內(nèi)容的法律法規(guī)和政策支撐的社會(huì)組織管理服務(wù)體系，為非政府組織參與社會(huì)管理提供法制保障。一是完善政府對(duì)非政府組織的管理與合作機(jī)制。包括要鼓勵(lì)非政府組織的參與社會(huì)管理決策制定、暢通非政府組織利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)與非政府組織的信息溝通、共享，對(duì)非政府組織的發(fā)展要及時(shí)做出引導(dǎo)。二是對(duì)于因?yàn)閰⑴c社會(huì)治理而受損的非政府組織要及時(shí)予以補(bǔ)償，以提升非政府組織參與社會(huì)管理的積極性。

（2）在政策導(dǎo)向上，要堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，提升功能與發(fā)揮作用并舉，使其在健康向上、聚人心促和諧上發(fā)揮積極作用。對(duì)于純公益性質(zhì)的非政府組織要重點(diǎn)培育、給予稅收和資金等方面的扶持、對(duì)其發(fā)展方向進(jìn)行正確的引導(dǎo)。而對(duì)于非法的非政府組織要嚴(yán)格予以懲罰，依法規(guī)范。對(duì)少數(shù)搞破壞的，要嚴(yán)加防控，堅(jiān)決打擊，予以取締，以防危害社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，為非政府組織參與社會(huì)管理創(chuàng)造一個(gè)良好的輿論環(huán)境。

（二）完善協(xié)同治理“硬件”的配備

1.拓寬非政府組織運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源渠道，政府支持、非政府組織自籌共存。

（1）對(duì)于基層自治組織，應(yīng)以政府財(cái)政資金支持，筆者認(rèn)為政府部門(mén)在資金上應(yīng)該支持積極參與社會(huì)管理，因?yàn)榛鶎幼灾谓M織承擔(dān)了大量的政府所賦予的社會(huì)管理的責(zé)任，建議設(shè)立專項(xiàng)基層自治組織社會(huì)管理基金，以支持和激勵(lì)基層自治組織的運(yùn)行。對(duì)于具有特殊意義公益性質(zhì)組織，其運(yùn)行資金應(yīng)該由政府和組織自身籌集相結(jié)合，對(duì)此也建議建立公益組織社會(huì)管理專項(xiàng)基金，以支持和激勵(lì)通過(guò)政府在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中做出重大貢獻(xiàn)的組織。對(duì)以行業(yè)協(xié)會(huì)等具有一定資金來(lái)源的非政府組織專項(xiàng)基金，可以自身籌集為主，政府適當(dāng)支持為輔。

（2）作為非政府組織自身，可以通過(guò)合法、適合的渠道和方式籌集資金。例如希望工程的捐贈(zèng)項(xiàng)目，開(kāi)展明星慈善基金活動(dòng)等。對(duì)此，筆者認(rèn)為公益組織能否籌集到資金公民社會(huì)文化的構(gòu)建，社會(huì)公民的支持使非政府組織能夠募集到更多的資金。其次，非政府組織可以通過(guò)自身開(kāi)展的公益活動(dòng)或者鼓勵(lì)會(huì)員繳費(fèi)上活動(dòng)獲得資金。

2.非政府組織由“權(quán)力邊緣化”逐漸“去邊緣化”。

（1）政府要轉(zhuǎn)變以控制和限制的政策取向?yàn)楹献鞴泊?，放?quán)并“掌好舵”。在基層自治組織方面，政府應(yīng)將權(quán)力逐漸下放，尤其是財(cái)權(quán)和事權(quán)要實(shí)現(xiàn)均衡，基層政府與自治組織以政策上的指導(dǎo)和資源的分配而不能“恃權(quán)推責(zé)”。使基層自治組織開(kāi)展社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)更具有合法性、權(quán)威性和保障性。對(duì)于其他非政府組織，現(xiàn)在的非政府組織主要扮演著向業(yè)務(wù)主管部門(mén)反映意見(jiàn)、建議和要求的角色，政府應(yīng)該根據(jù)自身能力在適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)事務(wù)領(lǐng)域改變自己角色，鼓勵(lì)并支持非政府組織擔(dān)任“主角”，將本屬于公民社會(huì)領(lǐng)域的公共事務(wù)放手讓公民社會(huì)組織去治理，并通過(guò)法律、法規(guī)等政策為非政府組織提供制度、資上的保障。走出權(quán)力“邊緣化”的非政府組織在處理自身的事務(wù)時(shí)會(huì)更加積極。同時(shí)，政府在放權(quán)的同時(shí)必須要“掌好舵”，權(quán)力交付并不意味著職責(zé)的消失，政府更應(yīng)該擔(dān)任好規(guī)則制定者或者裁判的角色。

（2）非政府組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高社會(huì)治理能力，以增加獲取權(quán)力的社會(huì)資本。非政府組織在參與社會(huì)管理熱情高漲的同時(shí)，更應(yīng)該重視自身的建設(shè)和發(fā)展，須知“磨刀不誤砍柴工”。我國(guó)的非政府組織要在自身的內(nèi)部治理上下功夫，從自身人力資源配備、資金籌募能力的增強(qiáng)、財(cái)務(wù)管理能力、公關(guān)能力的管理方面著手，全面促進(jìn)自身的發(fā)展，以提高自身的社會(huì)公信力。

3.完善對(duì)專業(yè)社會(huì)管理人才的培養(yǎng)的政策，使非政府組織中獲得更多的新鮮血液。非政府組織內(nèi)部人力資源不足是非政府組織協(xié)同治理能力高低的關(guān)鍵因素。因此，政府部門(mén)要對(duì)非政府組織工作人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)以及資金、社會(huì)保障等方面予以政策支持，已解決工作人員因工資待遇低而導(dǎo)致非政府組織無(wú)法吸引優(yōu)秀人才的問(wèn)題。而非政府組織也要通過(guò)改革自身的缺陷，提高自身的項(xiàng)目管理和公益營(yíng)銷等能力獲得更多的公益性收入，以維持自身發(fā)展和致力于社會(huì)管理活動(dòng)。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》，第2版，第4卷，174頁(yè).

②http：//www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/

201007/t20100712_36300.htm張國(guó)芳.

③郭彩霞： 《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2011年第09期.

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（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）