摘要：發(fā)票管理是稅務(wù)機(jī)關(guān)控制稅源重要的途徑，是稅收征管工作的重要內(nèi)容之一。通過分析現(xiàn)行發(fā)票管理模式、技術(shù)手段所存在的問題，提出關(guān)于發(fā)票管理模式的創(chuàng)新思路。

關(guān)鍵詞：發(fā)票管理；稅源管理；稅控技術(shù)；稅收信息化建設(shè)

信息管稅作為稅收征管工作的重要內(nèi)容和關(guān)鍵因素，貫穿于稅收征管的全過程之中。在發(fā)票管理方面，如何通過業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，加強(qiáng)對發(fā)票信息的采集、分析、利用，從而提高稅源管理水平是發(fā)票管理工作的核心內(nèi)容。但由于我國東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及發(fā)展水平存在差異，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收信息化建設(shè)的重視程度及資金投入有著明顯差別，使得現(xiàn)行的發(fā)票管理模式早已不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，特別在東部沿海地區(qū)這一矛盾日漸突出。

一、我國發(fā)票管理模式的現(xiàn)狀及問題

自2009年國家稅務(wù)總局提出“信息管稅”和“稅源專業(yè)化管理”的重要指導(dǎo)思想以來，包括江蘇地稅在內(nèi)的全國多地稅務(wù)機(jī)關(guān)，都積極展開實(shí)踐探索，在發(fā)票管理方面建立了“以網(wǎng)開為主、稅控為輔、定額發(fā)票為補(bǔ)充”的發(fā)票監(jiān)管模式。即對具備網(wǎng)絡(luò)及硬件條件的納稅人推廣使用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理系統(tǒng)，納稅人登陸網(wǎng)上開票系統(tǒng)錄入發(fā)票信息開具發(fā)票；對不具備網(wǎng)絡(luò)條件的納稅人及部分行業(yè)推廣使用稅控收款機(jī)，納稅人使用稅控收款機(jī)離線開票，定期到稅務(wù)大廳通過數(shù)據(jù)存儲介質(zhì)（用戶卡、U盤）上傳開票數(shù)據(jù)或通過網(wǎng)絡(luò)上傳開票數(shù)據(jù)；對經(jīng)營規(guī)模較小的納稅人給予定額發(fā)票。除此之外，稅務(wù)機(jī)關(guān)向特殊行業(yè)（如建筑業(yè)）及其他小規(guī)模納稅人提供代開發(fā)票服務(wù)。但無論何種開票方式均以紙質(zhì)印刷發(fā)票作為載體，由于現(xiàn)階段在稅收信息化程度仍有待提高，所以紙質(zhì)印刷發(fā)票在實(shí)際應(yīng)用過程中存在諸多缺陷。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.發(fā)票管理制度較為繁瑣。紙質(zhì)印刷發(fā)票長期存在的假票、錯票、大頭小尾票等現(xiàn)象，稅務(wù)機(jī)關(guān)為了堵塞這些征管漏洞，在發(fā)票管理制度方面，設(shè)計了一套較為繁瑣的操作程序。同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)票管理每個環(huán)節(jié)設(shè)置了很多審核事項(xiàng)。每個環(huán)節(jié)都必須由納稅人提出申請，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，可謂步步審核、處處監(jiān)控，且大部分事項(xiàng)均需要到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅大廳辦理。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，辦稅大廳發(fā)票業(yè)務(wù)受理量正逐年攀升，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)人少事多的矛盾日漸突出。以蘇南某國家級開區(qū)為例，2012年度全年發(fā)票資格認(rèn)定3138戶，發(fā)票發(fā)售業(yè)務(wù)受理36573筆，發(fā)票驗(yàn)舊及繳核銷34249筆，發(fā)票資格注銷210戶。該地基層稅務(wù)機(jī)關(guān)同時還承擔(dān)著代開發(fā)票工作，2012年度代開發(fā)票113396份，全年自開票及代開票相關(guān)業(yè)務(wù)受理占大廳涉稅業(yè)務(wù)受理總量的80.28%，辦稅大廳儼然成為了發(fā)票業(yè)務(wù)大廳，發(fā)票業(yè)務(wù)量的不斷攀升嚴(yán)重影響了辦稅廳其他業(yè)務(wù)辦理的效率。然而現(xiàn)行的發(fā)票管理程序在防范征管漏洞方面所起的作用并不大，2012年度該地區(qū)地稅在辦稅服務(wù)廳通過發(fā)票驗(yàn)舊發(fā)現(xiàn)并查處的發(fā)票違法違規(guī)案件僅96件，而且開具假票、錯票、大頭小尾票等發(fā)票違法違規(guī)案件仍然時有發(fā)生。發(fā)票日常管理流于形式、管理方法老化的印記越來越明顯。

2.稅控技術(shù)及硬件設(shè)備相對落后。稅控開票作為一種輔助開票方式，所采用的技術(shù)及設(shè)備主要有：稅控收款機(jī)和稅控器等，采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時2003年制定的，距今已有將近10年時間，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)的經(jīng)營方式、經(jīng)營內(nèi)容也在發(fā)生巨大的變化，現(xiàn)有的技術(shù)手段和管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)納稅人簡便、快捷的辦稅需求，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅源管理精細(xì)化、實(shí)時性的要求。

在稅控設(shè)備硬件及操作方面，由于稅控收款機(jī)國家標(biāo)準(zhǔn)（GB 18240.1-2003）的設(shè)計出發(fā)點(diǎn)是把稅控設(shè)備定位為可以離線開具紙質(zhì)印刷發(fā)票并上傳稅控數(shù)據(jù)至稅務(wù)機(jī)關(guān)的單機(jī)開票設(shè)備。為保證稅控數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確生成、可靠存儲及安全上傳，同時又要滿足稅控設(shè)備在實(shí)際商業(yè)應(yīng)用中的實(shí)用性，稅控收款機(jī)國家標(biāo)準(zhǔn)（GB 18240.1-2003）中制定了一系列復(fù)雜的操作功能、安全控制機(jī)制、稅務(wù)控制機(jī)制?？梢哉f現(xiàn)行的國標(biāo)稅控機(jī)的確是功能齊全、安全穩(wěn)定，但仍然存在電子票與實(shí)物發(fā)票需匹配使用——實(shí)際上就是機(jī)票分離的致命傷，并不能從根本上杜絕假票、錯票、大頭小尾票等現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，由于當(dāng)前納稅人稅收法律意識仍較為淡薄、納稅遵從度偏低，國標(biāo)稅控設(shè)備為商業(yè)應(yīng)用所設(shè)計提供的除稅控以外的其他功能并不為納稅人廣泛認(rèn)可。尤其在地稅管轄行業(yè)，多數(shù)納稅人存在兩套收款設(shè)備，稅務(wù)機(jī)關(guān)并不能完全掌握納稅人的真實(shí)經(jīng)營情況。反而由于功能操作菜單太多且對國標(biāo)稅控設(shè)備操作人員素質(zhì)要求較高——操作人員既要有較高的文化素質(zhì)，又要熟悉稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)票管理相關(guān)制度、操作規(guī)范，使得國標(biāo)稅控設(shè)備在推廣、培訓(xùn)、使用中的增加了很多難度。

在開票數(shù)據(jù)采集方面，雖然現(xiàn)有的國標(biāo)稅控收款機(jī)擁有開票信息實(shí)時上傳的功能，由于稅務(wù)局服務(wù)器信息處理容量、納稅人網(wǎng)絡(luò)條件等限制，目前稅控開票仍然采用定期上傳開票數(shù)據(jù)，從稅務(wù)局的角度來說，并不能實(shí)時監(jiān)控納稅人的開票數(shù)據(jù)，對異常開票情況不能及時產(chǎn)生稅收風(fēng)險提示做出迅速處理。從納稅人的角度來說，由于數(shù)據(jù)不是實(shí)時上傳，受票方不能實(shí)時查詢發(fā)票真?zhèn)?，不符合國家稅?wù)總局提出的“提供便捷的網(wǎng)絡(luò)發(fā)票信息查詢渠道”的相關(guān)要求，也弱化了群眾監(jiān)督在稅收征管工作中的作用。

3.紙質(zhì)發(fā)票的印制使用消耗大量的社會資源。紙質(zhì)發(fā)票作為我國發(fā)票的唯一形式和載體，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中所承擔(dān)著重要的作用，全國每年發(fā)票使用數(shù)量是相當(dāng)驚人的，以蘇南某國家級開區(qū)為例，全年發(fā)票印制及使用總量達(dá)58473萬份，發(fā)票印制費(fèi)用總額為4265.02萬元，放大到全國發(fā)票印制總費(fèi)用估計在佰億元以上。龐大的紙質(zhì)發(fā)票使用需求占用了大量的社會資源，也使得自然資源過度消耗加重，這與我國堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)美麗中國的發(fā)展戰(zhàn)略是背道而馳的。

二、發(fā)票管理模式的創(chuàng)新設(shè)想

基于紙質(zhì)印刷發(fā)票在發(fā)票管理中存在以上幾方面的問題，為了加強(qiáng)發(fā)票日常管理、優(yōu)化納稅服務(wù)、強(qiáng)化稅源監(jiān)控，有效遏制假發(fā)票及違法開具發(fā)票行為，筆者提出如下設(shè)想：

1.在發(fā)票載體方面，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)票管理模式，取消紙質(zhì)印刷發(fā)票，推行網(wǎng)絡(luò)開票、驗(yàn)證入賬制度。建立全國統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理平臺，為所有納稅人設(shè)立各自的發(fā)票開具、接收檔案，納稅人通過互聯(lián)網(wǎng)在線開具電子發(fā)票，在白紙上打印開票信息憑證。在開具發(fā)票的同時，將開票信息保存在稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)器中。該網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理平臺可為受票方提供發(fā)票查詢認(rèn)證功能，可進(jìn)行發(fā)票真?zhèn)尾樵?，納稅人如需入賬，可在網(wǎng)絡(luò)開票系統(tǒng)中進(jìn)行發(fā)票認(rèn)證，認(rèn)證后方可將開票信息憑證入賬使用，實(shí)現(xiàn)發(fā)票信息的閉環(huán)管理。

2.在硬件設(shè)備方面，加強(qiáng)稅控開票技術(shù)的開發(fā)，拓寬發(fā)票開具方式與途徑，研發(fā)新型稅控設(shè)備。一是拓展稅控設(shè)備互聯(lián)網(wǎng)接入途徑。結(jié)合GPRS、CDMA、WIFI、3G、4G等先進(jìn)的移動互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)通信技術(shù)，為稅控設(shè)備提供多渠道的互聯(lián)網(wǎng)接入方式。同時可利用移動、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營商強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)容服務(wù)器處理能力，為稅控用戶提供快速、高效、便捷的用戶體驗(yàn)。二是促進(jìn)稅控終端設(shè)備的簡單化、小型化。可結(jié)合參照金融POS機(jī)設(shè)備的設(shè)計理念，簡化稅控設(shè)備的功能操作，只保留開票及簡單的查詢功能。即納稅人可通過稅控終端設(shè)備查詢發(fā)票資格認(rèn)定信息，開票時納稅人操作稅控終端設(shè)備填寫開票項(xiàng)目及金額，在保存時由稅控終端設(shè)備通過互聯(lián)網(wǎng)向稅務(wù)局服務(wù)器發(fā)送開票申請，若符合稅務(wù)局預(yù)先設(shè)置的開票規(guī)則，則保存該筆開票信息并發(fā)送電子發(fā)票號給稅控終端設(shè)備開具發(fā)票。其他稅控功能均放置到網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理平臺由稅務(wù)機(jī)關(guān)后臺完成對稅控設(shè)備的控制，如開票項(xiàng)目、金額上限、開票截止日、稅控開票數(shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計等。同時可將稅控開票功能與金融POS功能集成在同一設(shè)備中，一方面簡化納稅人的開票操作，另一方面可形成銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息聯(lián)動，有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握更多的納稅人實(shí)際經(jīng)營情況。

3.在應(yīng)用軟件方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對網(wǎng)上辦稅終端軟件的開發(fā)力度，促進(jìn)網(wǎng)上辦稅軟件應(yīng)用平臺的多元化。除稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站外，還可發(fā)展網(wǎng)上辦稅軟件手機(jī)終端或其他智能終端設(shè)備的應(yīng)用軟件，擴(kuò)大網(wǎng)上辦稅的涉稅業(yè)務(wù)辦理范圍。例如涉及發(fā)票管理業(yè)務(wù)的功能，可提供發(fā)票資格認(rèn)定申請、發(fā)票開具、真?zhèn)尾樵?、認(rèn)證入賬、發(fā)票資格注銷、代開發(fā)票申請等日常發(fā)票管理所涉及的業(yè)務(wù)功能。特別是發(fā)票真?zhèn)尾樵児δ?，便捷的查詢渠道可?qiáng)化社會監(jiān)督在電子發(fā)票開具認(rèn)證入賬制度實(shí)施過程中所發(fā)揮的作用。此舉可為納稅人提供更加便捷高效的辦稅服務(wù)的同時，也可大大減輕稅務(wù)大廳的業(yè)務(wù)受理壓力。

4.在發(fā)票管理制度方面，簡化發(fā)票日常管理審批程序。結(jié)合施行網(wǎng)絡(luò)開票、驗(yàn)證入賬制度，取消發(fā)票購領(lǐng)、發(fā)票驗(yàn)舊、發(fā)票繳銷核銷環(huán)節(jié)。僅設(shè)置發(fā)票資格認(rèn)定、資格注銷兩項(xiàng)審批事項(xiàng)，即納稅人提出發(fā)票資格認(rèn)定申請，稅務(wù)機(jī)關(guān)核定其開票項(xiàng)目、金額上限等關(guān)鍵字段，經(jīng)批準(zhǔn)后納稅人在稅務(wù)機(jī)關(guān)允許的開票范圍及金額上限內(nèi)自行開具電子發(fā)票。稅務(wù)機(jī)關(guān)針對開票環(huán)節(jié)加強(qiáng)稅控開票數(shù)據(jù)的采集、分析、利用，完善稅源監(jiān)控體系。如設(shè)置相應(yīng)涉稅風(fēng)險評估指標(biāo)，對存在涉稅風(fēng)險的納稅人稅務(wù)機(jī)關(guān)可利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理平臺實(shí)時控制其開票權(quán)限或注銷其發(fā)票資格，同時將涉稅風(fēng)險問題推送給相應(yīng)稅源管理部門處理。這樣有利于提高發(fā)票管理效率，提升納稅服務(wù)質(zhì)量。

三、結(jié)論與展望

取消紙質(zhì)發(fā)票，實(shí)現(xiàn)發(fā)票信息完全電子化，是發(fā)票發(fā)展的必然趨勢，也是切實(shí)落實(shí)國家稅務(wù)總局提出的“信息管稅”的工作思路，提升稅收征管水平的主要內(nèi)容。但要實(shí)現(xiàn)發(fā)票無紙化，應(yīng)從國家層面大力推進(jìn)電子發(fā)票技術(shù)設(shè)備及管理制度的發(fā)展，不斷擴(kuò)展電子發(fā)票的應(yīng)用領(lǐng)域和范圍。

2011年以來國家在這方面已有許多的動作、出臺了一系列的制度政策，包括：2011年2月新的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則開始施行，其中新辦法的第二十三條明確提出“國家推廣使用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理系統(tǒng)開具發(fā)票”，標(biāo)志著我國信息管稅、稅源管理工作在法制化、規(guī)范化方面邁上了新臺階。2012年7月國稅總局又發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，其中第十六條提出“省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)在確保網(wǎng)絡(luò)發(fā)票電子信息正確生成、可靠存儲、查詢驗(yàn)證、安全唯一等條件的情況下，可以試行電子發(fā)票?！边@為實(shí)行電子發(fā)票提供了基礎(chǔ)法律保障。同時，東部沿海地區(qū)的部分省份已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)開票系統(tǒng)運(yùn)用到日常發(fā)票管理中，包括江蘇淮安地稅在內(nèi)的全國多地也在逐步探索電子發(fā)票的應(yīng)用。

發(fā)展應(yīng)用電子發(fā)票，一方面要利用好電子發(fā)票全面性、實(shí)時性的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，努力提高發(fā)票數(shù)據(jù)采集、分析利用的水平，以稅收風(fēng)險評估為導(dǎo)向，建設(shè)全面的發(fā)票管理稅源監(jiān)控體系，促進(jìn)稅收征管水平的提升。另一方面應(yīng)從提升廣大納稅人的辦稅體驗(yàn)入手，加大對電子發(fā)票稅控技術(shù)的研發(fā)與投入。發(fā)展適用多渠道的網(wǎng)絡(luò)接入方式的智能稅控終端設(shè)備及適用于多操作系統(tǒng)或設(shè)備的應(yīng)用軟件，方便納稅人使用軟件、設(shè)備進(jìn)行自助辦稅，為全面推廣施行電子發(fā)票開具認(rèn)證制度打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)發(fā)票向電子發(fā)票的平穩(wěn)過渡。

（作者簡介：方 明，男（1981-），江蘇蘇州人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，從事公共管理研究。）