[摘 要]以政府為主體的社會(huì)保障和以民間力量為主體的慈善事業(yè)在我國悠久的福利發(fā)展歷史中扮演了不可或缺的角色。它們之間的關(guān)系也不是一成不變的，從最初的帶有排斥的互補(bǔ)發(fā)展到國家行動(dòng)對社會(huì)力量的完全排斥，再到改革開放以來前者對后者的逐漸放開，兩者不斷發(fā)展完善、相互促進(jìn)?，F(xiàn)代社會(huì)，在對政府行動(dòng)與社會(huì)力量的關(guān)系與作用有了更深的理解的同時(shí)，應(yīng)充分利用兩者構(gòu)建我國完善的社會(huì)福利體系。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障；慈善事業(yè)；政府行動(dòng)；社會(huì)力量

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）01 — 0030 — 02

一、古代中國官辦慈善與民間慈善及其關(guān)系

在我國傳統(tǒng)的愛民、助民等儒家民本主義思想、互助友愛的傳統(tǒng)道德及佛教行善積德，道教互助互利等豐富的思想支持下，我國古代的慈善救助活動(dòng)，無論是官辦還是民辦都呈現(xiàn)了較好的發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

中國古代官辦的慈善救濟(jì)既有特殊時(shí)期（天災(zāi)人禍）采取的對百姓的救災(zāi)減害措施，又有平常時(shí)期針對鰥寡孤獨(dú)、老病殘疾者的生活救助（開辦養(yǎng)濟(jì)院、藥局等）；既有事先預(yù)防措施（倉儲(chǔ)說），又注重事后的救濟(jì)（調(diào)粟、賑濟(jì)、養(yǎng)恤）。然而，這種制度由于其臨時(shí)性、非制度化特點(diǎn)救助乏力。

民間慈善救濟(jì)：中國最早的民間慈善救濟(jì)事業(yè)源自東漢時(shí)期佛教寺院的濟(jì)貧事業(yè)。一直到宋朝以來，民間慈善事業(yè)大多由僧侶和佛教信徒從事，主要包括濟(jì)貧、賑災(zāi)、醫(yī)療等活動(dòng)。明清時(shí)期，民間慈善事業(yè)發(fā)展較快，且出現(xiàn)了現(xiàn)代慈善事業(yè)的萌芽。如，在江南的武進(jìn)、無錫、嘉善等地先后出現(xiàn)了同善會(huì)、廣仁會(huì)、同仁會(huì)等民間慈善團(tuán)體。它們是中國歷史上一種全新的非宗教性的、非宗族性的、持續(xù)性的、志愿性的慈善救濟(jì)事業(yè)〔1〕。清代的民間慈善無論在種類、數(shù)量上還是經(jīng)費(fèi)保障、參與階層的廣泛性等都有了進(jìn)一步的發(fā)展。但由于封建王朝對民間慈善活動(dòng)的嚴(yán)控，也受剝削的廣大百姓沒有能力參與慈善。中國民間慈善事業(yè)發(fā)展較為滯后。

中國古代，由于經(jīng)濟(jì)水平低下，落后的封建制度，無論是官辦還是民間慈善救濟(jì)事業(yè)都嚴(yán)重發(fā)展不足，各自只覆蓋到了部分百姓，民間慈善相當(dāng)程度上承擔(dān)和履行著政府的部分職能，出于社會(huì)控制，官方一定程度上排擠著民間慈善。在它們之外留下了大片空白，遠(yuǎn)不足以滿足百姓的救助需求。

二、1950-1980年代我國社會(huì)保障與慈善事業(yè)及其關(guān)系

20世紀(jì)50年代，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布標(biāo)志著我國基本建立了包括養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，1957年末，我國建成了社會(huì)保障制度的基本框架。這套制度依附于不同所有制單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公社，形成了“二元四級(jí)”的等級(jí)式保障體系，為全體國民提供了低水平的社會(huì)保障，農(nóng)民享受的保障只是集體互助，國家并沒有承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。不同所有制的單位職工享有的保障水平也存在很大差距。尤其是文革后，社會(huì)保障制度在很大程度上退化為一種企業(yè)保障制度。

這一階段的民間慈善事業(yè)幾乎銷聲匿跡，這主要是由于國內(nèi)政治與經(jīng)濟(jì)形勢的變化：政治上，以階級(jí)斗爭為綱造成的緊張的社會(huì)氛圍以及社會(huì)主義公有制對慈善事業(yè)的錯(cuò)誤定位；經(jīng)濟(jì)上，由于低下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及大鍋飯?bào)w制，人民生活普遍處于困難境地。我國的社會(huì)福利體系形成了“慈善事業(yè)在理論上被批判、社會(huì)救濟(jì)主要由政府包攬”的格局。董必武作的《新中國的救濟(jì)福利事業(yè)》的報(bào)告，為包攬社會(huì)救濟(jì)事業(yè)的政府慈善事業(yè)確定了基調(diào)，以階級(jí)斗爭的理論否定了舊政權(quán)的慈善事業(yè)。同時(shí)，民間力量因?yàn)榇笠?guī)模的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)失去了舉辦慈善事業(yè)的社會(huì)基礎(chǔ)〔2〕。

這一時(shí)期，盡管國家提供的保障基本覆蓋到了全民，在“平均主義”政策掩護(hù)下，民眾也普遍安于體制安排，但這種完全由政府大包大攬、全面排斥慈善事業(yè)的低水平的保障只能滿足群眾最低層次的生存需要，加重了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也給單位帶來了沉重的支付壓力。

三、80年代至今我國社會(huì)保障與慈善事業(yè)及其關(guān)系

改革開放以來，為與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套，我國的社會(huì)保障事業(yè)經(jīng)過幾個(gè)階段的改革與發(fā)展已基本形成了一個(gè)覆蓋全民的、項(xiàng)目齊全、水平不斷提升的以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利（“小福利”概念）為支柱的保障體系。社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，基本建成了以生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的保險(xiǎn)體系，分別面向城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)以及針對非典型就業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)制度正在不斷的建立和完善過程中；社會(huì)救助領(lǐng)域，城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障制度不斷完善，在低保對象的瞄準(zhǔn)和貧困線的確定方面都取得了重要理論和實(shí)踐成果；災(zāi)害救助制度不斷發(fā)展，建立和完善了災(zāi)害預(yù)警機(jī)制。

然而，長期以來，我國的社會(huì)保障表現(xiàn)出了較強(qiáng)的生產(chǎn)性色彩。這種經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的福利政策導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡現(xiàn)象。隨著“民生問題”逐漸受到國家政府的重視，我們有理由期待政府在不斷完善制度建設(shè)的同時(shí)，將適當(dāng)增加對社會(huì)性支出的財(cái)政支持，承擔(dān)起應(yīng)有的福利責(zé)任。

改革開放以來，政府對民間慈善的態(tài)度和政策也更加開明，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)使人民生活水平的普遍提高，同時(shí)出現(xiàn)了相當(dāng)規(guī)模的貧困群體和富裕階層，這就使得社會(huì)力量對日益增大的福利需求有了供給的能力和條件，現(xiàn)代慈善事業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，民間的慈善組織開始在我國福利事業(yè)中嶄露頭角。

1990年代以來，民間慈善事業(yè)進(jìn)入新的多元化發(fā)展的繁榮時(shí)期。1994年中華慈善總會(huì)的成立揭開了我國現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的序幕。就慈善組織的發(fā)展而言，到2010年，慈善組織由幾乎空白發(fā)展到目前的近30萬家。全國民政系統(tǒng)收到的捐贈(zèng)款物在1996年至2005年期間只有284億元，但到2009年就達(dá)到了332.78億元〔5〕。在汶川地震等重大危機(jī)事件中，我國慈善組織更是展現(xiàn)了其在賑濟(jì)救災(zāi)方面的獨(dú)特優(yōu)勢和作用，并以此為契機(jī)，逐步進(jìn)入“高速成長期”。

現(xiàn)階段慈善事業(yè)的發(fā)展也暴露了許多問題：傳統(tǒng)的“全能型政府”大包大攬的作風(fēng)以及政府的資源獲得需求和社會(huì)控制需求的張力導(dǎo)致了政府部門對慈善事業(yè)的過度介入，對純粹民間非營利組織設(shè)置高門檻。對于大多直接依附于或分化于各級(jí)民政部門的民間慈善組織，政府不僅控制了其人事任免權(quán)，且有較大的資金運(yùn)用權(quán)力，導(dǎo)致了我國慈善組織運(yùn)作表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府機(jī)構(gòu)色彩，繼承了較多政府部門的傳統(tǒng)弊端。中國的慈善組織產(chǎn)生于急劇變遷的制度環(huán)境給政府帶來的治理危機(jī)。它們在很大程度上是從政府內(nèi)部生長出來的，而不是純粹的體制外事物〔4〕。相對于資源獲得能力強(qiáng)、權(quán)威性強(qiáng)、享受諸多優(yōu)惠的官方半官方的政府性慈善組織，民間慈善組織不僅數(shù)量少，且在社會(huì)公信力、募集款物能力等方面處于明顯的劣勢狀態(tài)。民間慈善組織遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需要，本應(yīng)成為獨(dú)立慈善主體的企業(yè)也沒有建立起捐贈(zèng)的常態(tài)機(jī)制以貢獻(xiàn)應(yīng)有力量。

現(xiàn)階段，在我國社會(huì)福利體系建設(shè)日趨完善的大環(huán)境下，以政府為責(zé)任主體的社會(huì)保障事業(yè)和作為公民社會(huì)一支重要力量的民間慈善事業(yè)呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢。兩者在一定程度上優(yōu)勢互補(bǔ)，共同參與到增進(jìn)廣大人民福利的偉大事業(yè)中去。然而一定程度上，政府的強(qiáng)勢力量限制著民間力量的壯大。

四、相關(guān)理論概述

世界范圍內(nèi)各國的福利改革實(shí)踐有序進(jìn)行，有關(guān)政府行動(dòng)與社會(huì)力量關(guān)系的研究也不斷推陳出新，理論和實(shí)踐交織共同推動(dòng)著福利社會(huì)體系的不斷發(fā)展完善。關(guān)于政府行動(dòng)與社會(huì)力量關(guān)系的理論研究主要有以下兩種觀點(diǎn)：

替代理論：最初的理論研究將政府行動(dòng)和社會(huì)行動(dòng)割裂開來，認(rèn)為在福利服務(wù)供給中，政府行動(dòng)力量的增強(qiáng)會(huì)排斥掉社會(huì)行動(dòng)，即法定服務(wù)與第三部門服務(wù)存在一種相互背離的關(guān)系，類似于兩個(gè)關(guān)聯(lián)容器間的此消彼長或零和博弈。這種理論認(rèn)為，由于具有一定同質(zhì)性的福利需求的總量一定，福利領(lǐng)域中第三部門的介入意味著國家在原有的責(zé)任區(qū)間可以部分地隱退或不作為。在社會(huì)民主主義福利體制的國家里，確實(shí)存在全面廣泛的福利國家擠出了市場和第三部門的福利供給的情況〔5〕。

互補(bǔ)理論：隨著理論和實(shí)踐的深入發(fā)展，研究者們在認(rèn)識(shí)到政府部門和非盈利組織各自的優(yōu)勢和不足的基礎(chǔ)上論證了在兩者之間建立一種伙伴關(guān)系的可能性和有效性，強(qiáng)調(diào)在福利領(lǐng)域政府行動(dòng)和社會(huì)力量之間具有相當(dāng)程度的互補(bǔ)合作關(guān)系，各國在構(gòu)建福利社會(huì)體系時(shí)，應(yīng)注重發(fā)揮政府行動(dòng)與社會(huì)力量各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)雙方的互補(bǔ)協(xié)作。

利特瓦克從韋伯的“科層組織與初級(jí)組織結(jié)構(gòu)相異”理論出發(fā)，認(rèn)為不同的組織或團(tuán)體具有特定的特點(diǎn)，進(jìn)而被賦予了完成特定任務(wù)的功能。一個(gè)團(tuán)體可以最大程度地管理那些契合其結(jié)構(gòu)的工作，即“匹配原則”〔5〕。他進(jìn)一步提出政府慷慨的福利服務(wù)供給并不能取代由其他行動(dòng)主體提供的服務(wù)，應(yīng)充分利用各行動(dòng)主體專業(yè)化的支持，相互補(bǔ)充。

五、今后我國社會(huì)福利體系建設(shè)發(fā)展方向

當(dāng)前，我國社會(huì)保障遠(yuǎn)不能滿足廣大人民群眾日益增長和多樣化的福利需求，并且隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及人口老齡化的趨勢，我國社會(huì)福利事業(yè)面臨諸多新挑戰(zhàn)。

今后我國的社會(huì)福利體系建設(shè)，首先應(yīng)正確認(rèn)識(shí)政府行動(dòng)與社會(huì)力量的關(guān)系。正如在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府和市場都應(yīng)有一個(gè)有效的作用邊界，在福利服務(wù)領(lǐng)域，政府行動(dòng)和社會(huì)力量（包括市場力量）也有一個(gè)各自的有效邊界。政府包攬全部福利服務(wù)不但會(huì)導(dǎo)致沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且會(huì)受政府組織效率低下、人浮于事等傳統(tǒng)弊端的制約，也與政府向“有限服務(wù)型”改革的內(nèi)在要求不符。民間慈善力量作為一支重要的社會(huì)力量，由于其專業(yè)性、靈活性及廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，能夠在福利服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，滿足群眾多樣化和異質(zhì)性、臨時(shí)性的福利需求。

其次，需要進(jìn)一步診斷目前各行動(dòng)主體存在的主要問題和缺陷。政府方面既存在缺位現(xiàn)象，也存在越位現(xiàn)象。缺位主要表現(xiàn)在一些社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助項(xiàng)目上，政府的法律法規(guī)不健全、財(cái)政投入不足、制度不完善、管理不規(guī)范等。越位則主要指政府對公民社會(huì)力量的約束控制，表現(xiàn)在民間慈善事業(yè)上，即為政府行動(dòng)的過度介入。民間慈善方面，主要是社會(huì)慈善意識(shí)及慈善文化氛圍不強(qiáng)，缺乏自主選擇性和拓展自我發(fā)展空間的能力。

最后，在我國社會(huì)福利體系構(gòu)建過程中，應(yīng)通過鼓勵(lì)推動(dòng)多元福利提供主體參與，實(shí)現(xiàn)國家-市場-公民社會(huì)三足鼎立的平衡的新型結(jié)構(gòu)模式。為此，需投入更多時(shí)間和精力扶助相對弱勢的公民社會(huì)力量，作為公民社會(huì)形成和發(fā)展的主要社會(huì)組織，現(xiàn)代慈善組織理所當(dāng)然成為發(fā)展的重中之重，向民間化、自治化、志愿化、非營利性轉(zhuǎn)向，成為獨(dú)立的社會(huì)力量，而不是政府的附屬和中介〔6〕。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕鄭功成，張奇林，許飛瓊. 中華慈善事業(yè)〔M〕. 廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，1999.

〔2〕陶海洋. 試論建國后政府慈善事業(yè)及其現(xiàn)代化面臨的問題〔J〕. 中國特色社會(huì)主義研究，2008，（04）：102-107.

〔3〕林卡， 吳昊. 官辦慈善與民間慈善：中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題〔J〕. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2012，42（04）：132-141.

〔4〕田凱. 非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作—一個(gè)研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架〔J〕. 中國行政管理，2004，（05）：88-95.

〔5〕韓央迪. 從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化〔J〕. 國外社會(huì)科學(xué)，2012，（02）：42-49.

〔6〕方曙光， 疏蕾. 公民社會(huì)下我國慈善事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的建構(gòu)〔J〕. 學(xué)術(shù)界，2008，（04）：21-26.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕