[摘 要]在經濟危機的大背景下，各國推出各種措施來達到節(jié)能減排的目的，發(fā)展低碳經濟也逐漸滲入到人們生活的方方面面。為達到規(guī)劃規(guī)定的節(jié)能減排目標，部分省市今年下半年起開始強制推行“限電令”，對企業(yè)、居民甚至公共設施進行拉閘限電。政府的這種做法不禁讓人沉思。

[關鍵詞]低碳經濟；節(jié)能減排；“限電令”；背景；執(zhí)行；改進意見

[中圖分類號]D641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0032 — 02

一、“限電令”出臺的背景及其初衷

為了積極推動“節(jié)能減排行動”的順利開展，以早日實現“低碳經濟”的發(fā)展模式，最近我國不少省份，如東部的蘇浙至北方的冀晉諸省，都對高耗能企業(yè)采取了嚴厲的拉閘限電措施。如今“限電令”深受部分省、市政府青睞，并被越來越多的使用著，且有愈演愈烈之勢。

“限電令”的初衷是好的。由于鋼鐵和水泥等行業(yè)既屬于高耗能、高污染行業(yè)，又屬于產能過剩的行業(yè)，這樣看來“限電” 、“停產”是一石二鳥：既節(jié)能減排又抑制產能過剩。從2003年開始，中國政府就著手利用各種手段抑制產能過剩和推動節(jié)能減排，鋼鐵、水泥和汽車等行業(yè)一直都榜上有名。尤其自2004年以來，發(fā)改委先后出臺了一系列電價調控政策，對八類“兩高”企業(yè)實施差別電價政策。此后，幾乎每一年，在政府工作報告中都會提出對節(jié)能減排的重視和關注。最近部分省市政府又出臺了“限電令”，并不斷加大實施力度。不難看出，政府在推進節(jié)能減排工作時有著多么堅定的決心。可是，讓人遺憾的是，7、8年過去了，這些行業(yè)仍然是產能過剩和節(jié)能減排的“釘子戶”，諸多政策并沒有落實到位，高耗能行業(yè)的重復建設問題依舊沒有得到根本改善。最終，行政干預這一有形之手不得不使出更猛烈地招數。

目前，節(jié)能減排在我國已儼然成為一項政府行為。面對這種形勢，我們不禁反思：諸如“限電令”等節(jié)能減排措施在實際執(zhí)行中是否已經變了原味？

二、“限電令”在執(zhí)行中出現的問題及相關影響

1.限電完全淪為政府行為

為了達到單位GDP能耗下降的目標，部分省、市政府用行政手段推行“限電令”，限電在我國已儼然成為完全的政府行為。這種直接的行政干預手段在短期內可能會取得一定的“節(jié)能”成效，但由于其突發(fā)性強，且以短期為主，盲目實施的結果必定造成行業(yè)生產力下降、市場萎縮、企業(yè)家信心消失殆盡、工人失業(yè)等消極后果，最終將把相關企業(yè)及其工作者逼上絕路。

2.政府在執(zhí)行“限電令”時“一刀切”

由于地方政府此次“鐵腕”調控是突然到來的，其在出臺限電限產政策時，并沒有制定一定的標準作為執(zhí)行參考。所以，在實際執(zhí)行“限電令”時，政府便用“一刀切”的方法強行使轄區(qū)內相關企業(yè)停產以換得漂亮的數據，其不僅對產能落后的企業(yè)實行限電，甚至對一些節(jié)能水平較高的企業(yè)也強行命令停產歇業(yè)。由此一來，“限電令”就完全打破了企業(yè)的經營周期，對其調配原材料、鐵路運輸等造成重大影響。

3.追求政績滋生腐敗

在我國，地方政府領導人一般都與當地大型國有企業(yè)有著千絲萬縷的聯系，可以說國有企業(yè)的發(fā)展情況是評價政府領導人政績的標準之一。而在發(fā)展低碳經濟的大背景下，地方政府為為了盡快達到節(jié)能減排的目標，又要求“限電令”實行領導負責制，對未完成指標的市縣領導要追究責任。對種種政績的追求，市縣相關部門官員在排查企業(yè)耗能污染情況時必定會戴有色眼鏡，對中小民營企業(yè)和大型國有企業(yè)實行“差別待遇”，這樣“限電令”又成為一門關系學。

4.盲目限電影響企業(yè)生產，影響民生和社會秩序

“限電令”一出，大部分企業(yè)每隔幾天就會被徹底停電一天或更多，許多鋼鐵企業(yè)干脆停產。企業(yè)是工業(yè)化社會的基本細胞，是社會和諧的穩(wěn)定器，是工人就業(yè)的保障。拉閘限電影響企業(yè)正常生產，在削弱企業(yè)生命力的同時，還降低了工人的勞動收入，不利于工人就業(yè)的穩(wěn)定。

更有甚者，為了完成節(jié)能減排目標，在限電期間，不僅居民家停電停水，就連醫(yī)院和紅綠燈也遭停電！如此“不擇手段”地限電，注定會影響到公眾常態(tài)的生活。為了節(jié)能減排的目標，“綁架”了所有鋼鐵企業(yè)不說，還把公眾的正常生活攪得一團糟，嚴重影響民生和社會秩序。

三、對“限電令”存在問題的分析

1.“限電令”違反了行政法中的比例原則

行政法意義上的比例原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式來進行。該原則的核心思想是行政主體在實施行政行為時，不但要努力實現行政目標，還應該盡量避免給行政相對人及社會帶來不必要的損失。一般來說，它包括適當性原則、必要性原則和法益均衡原則三個子原則。

適當性原則又稱“妥當性原則”，指的是行政主體在實施行政行為時所采取的手段應該能夠實現或者至少有助于實現行政目的?！斑m當性原則是一個目的取向的手段選擇”〔1〕必要性原則又稱最小侵害原則，是指行政主體在有多種方式達到同一目的時，在不減弱目的實現程度的情況下，應盡可能地選擇損害最小的方式。法益均衡原則又稱狹義比例原則、禁止過分原則，是指行政主體在實施行政行為時所產生的不利益不能過分高于其所追求的行政目標所能夠帶來的利益，或者說，“所采取之行為所引起的不利益應較行為所欲防阻之利益為低?！薄?〕

“限電令”是政府為了達到節(jié)能減排的目標而在目標考核之前實施的一場非常規(guī)的“鐵腕風暴”，而且有的地方政府在對企業(yè)拉閘限電的同時，對居民生活用電及公共用電也不分青紅皂白的“一刀切”，政府盲目實施這種短視行為已給行政相對人及社會帶來了不必要的損失，這不僅背離了節(jié)能減排的本義，也與國家節(jié)能減排的目標越行越遠。綜上，“限電令”的實施違反了行政法中比例原則的三個子原則，即適當性原則、必要性原則、法益均衡原則，不符合行政法中的比例原則的要求。

2.“限電令”在執(zhí)行中“一刀切”的做法違背了憲法規(guī)定的平等原則。

我國憲法第三十三條第二款規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。平等原則是憲法位階的一般原則，它是一切法律的基本原則。其基本內涵是：同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待。其價值目標是“保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯”?！?〕所以，平等原則在公法就要求國家不得恣意地實施差別待遇。但是，這并不是說平等原則反對一切差別，有時為了達到平等，我們需要對不同情況進行歸類，對不同的情況實行不同的待遇，這種合理的差別并不違反平等原則。

由于地方政府在出臺“限電令”時并沒有制定具體的優(yōu)勝劣汰標準，所以在執(zhí)行過程中，政府不僅對產能落后的企業(yè)實行拉閘限電，甚至對一些節(jié)能水平較高的企業(yè)也強行命令停產歇業(yè)，企圖用“一刀切”的方法強行使轄區(qū)內相關企業(yè)停產以達到節(jié)能減排的指標，地方政府的這種做法侵害了部分節(jié)能水平較高的企業(yè)的平等權，與平等原則相違背。

3.政府強行推行“限電令”，不符合正當程序原則的要求 。

行政法上的正當程序原則或簡稱“行政正當原則”是指行政機關在作出影響相對人權益的行政行為時，必須遵循正當的法律程序，包括事先通知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后還要提供相應的救濟途徑。

正當程序原則的要求之一是行政參與。行政參與是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發(fā)揮有效作用。它的核心是公平聽證，即“被聽取意見的權利”，這意味著行政主體負有聽取當事人意見的義務。行政主體在做出對當事人的不利決定時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護的權利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。

地方政府拉閘限電的 “鐵腕”調控是突然到來的，“限電令”在出臺時并沒有事先通知相關企業(yè)，在執(zhí)行過程中也沒有充分聽取企業(yè)的意見或者給予其陳述、申辯的權利，政府的這種做法不符合行政參與的要求，與行政法上的正當程序原則背道而馳，侵害了企業(yè)的合法權益。

四、針對“限電令”在執(zhí)行中存在的問題提出的改進意見

1.鼓勵用市場手段推進能源節(jié)約

節(jié)能減排本身具有公共性和投入產出不對稱性等特點，這就決定了其需要外力來圍繞政策導向進行激勵和約束。按照環(huán)境經濟學的分類，促進節(jié)能減排的經濟政策主要分為三類：準入政策、交易政策以及退出政策。無論哪種政策，按照作用主體的不同，都可分為行政命令型政策和市場調整型政策。

在中國，節(jié)能減排一直是政府行為，政府在其中也理應起到監(jiān)督和引導作用。但是節(jié)能減排并非節(jié)制斷排，用強制休克的方式也未必會取得好的效果。當前的“限電令”僅僅是地方政府為了完成考核而對企業(yè)生產、居民生活進行強制性的行政干預。由此看來，限電令并非真正為節(jié)能減排措施：它只是在政令本位的意識下，一種唯數字論、唯政績論的集中體現，是一種切切實實的短視行為。這種短視行為在短期內可能會取得一定的效果，但長遠看來它不僅無助于國家節(jié)能減排的目標，反而背離了節(jié)能減排的本義，制約我國經濟的發(fā)展。因此，節(jié)能減排應成為政府和企業(yè)的一項經濟習慣，并靠市場這一“無形的手”進行調節(jié)，政府只在必要時進行監(jiān)督和引導，而不是在目標考核之前來一場非常規(guī)的鐵腕風暴。

2.明確拉閘限電的具體評價標準，在立法層面上建立長效機制

地方政府在出臺“限電令”時并沒有制定對企業(yè)拉閘限電的具體標準，在實際執(zhí)行中也是對所有企業(yè)“一刀切”，這實際上就暴露出當前的節(jié)能減排工作缺乏一種長效可行的運行機制。

在立法層面上，由于目前有關低碳經濟的成文法還未出臺，因此，我們在立法之初就要將長效的機制放在首位，使其既起到規(guī)范低碳經濟發(fā)展的作用，又可以促進經濟的進一步快速增長，為低碳經濟的有序發(fā)展奠定堅實的基礎。

3.加大節(jié)能環(huán)保宣傳，增強公民環(huán)保意識

政府在強制推行“限電令”時，中斷了企業(yè)的生產用電，甚至于居民生活用電和公共設施用電，這勢必造成以上各方在供電時段“加班加點”地用電，拉閘限電反而“電更流”。

政府確實要在節(jié)能減排上出臺相關政策，包括一定的強硬措施，但僅有強硬或者一味強硬是不夠的。有時需要“軟硬兼施”，甚至需要以親民的形式進行廣泛宣傳。鑒于現階段廣大公眾的環(huán)保意識較差，政府應通過宣傳、教育、培訓，并結合政策激勵，轉變人們的思想觀念，提高大家應對低碳經濟的認知和增強環(huán)保意識，逐步達成關注低碳消費行為和模式的共識，使低碳消費常態(tài)化為人們的日常生活習慣。

4.促進科技創(chuàng)新，加快企業(yè)轉型。

節(jié)能減排要科學合理，逐步推進，要靠提高管理水平、技術水平和加快科技創(chuàng)新和產業(yè)結構的調整來推進。完成指標不是目的，真正把節(jié)能減排作為產業(yè)結構調整的重要抓手，下決心讓一些應該被淘汰的企業(yè)出局，并進一步推動企業(yè)轉型，才是根本目的。

結語：

節(jié)能減排的光明之路與根本之策在于，政府職能的轉型，企業(yè)的轉型，新興產業(yè)的崛起，新能源的開發(fā)，節(jié)約型、節(jié)能型、環(huán)保型企業(yè)的發(fā)展，以及公民低碳生活成為一種新的生活方式。在節(jié)能減排中，我們需要政策的“胡蘿卜”，更需要低碳共識的支撐，低碳政策的導向，低碳經濟的保障。盲目的“限電令”不能承擔節(jié)能減排之重，盲目拉閘限電只會讓低碳生活“黑燈瞎火”。低碳生活、低碳政策、低碳經濟、低碳產業(yè)要齊頭并進！

〔參 考 文 獻〕

〔1〕朱金池.行政法比例原則之研究〔J〕.空大行政學報，1994，（01）：133.

〔2〕黃異.行政法總論〔M〕.臺北：三民書局，1992：80.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·伯恩斯，等.民治政府〔M〕.北京：中國社會科學出版社，1996.

〔責任編輯：侯慶海〕