[摘 要]2012年2月底香港特別行政區(qū)廉政公署因對“特首”曾蔭權就可能接受坐富豪的私人游艇、私人飛機、租住豪宅等利益而展開了立案調查，這是廉署成立38年以來第一次調查其唯一的上司即政府的最高首長，證明了在香港任何級別的公職人員均不得有特權的清廉之風，也彰顯了廉政公署的組織地位及其調查的權威性，香港廉署調查“特首”也引起了對內地廉政機構設置架構的思考。為了有效解決我國內地廉政機構對遏制腐敗局限性，從比較香港廉署和內地廉政機構的反腐成效出發(fā)，在廉署的權力架構、職責及監(jiān)督機制設置特點的視野下，分析我國內地廉政機構的設置與運作方面的缺陷，從而提出重構我國內地廉政機構設置的相關建議。

[關鍵詞]香港廉政公署；廉政機構；重構；啟示

[中圖分類號]D669 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）01 — 0057 — 04

一、由調查“特首”看香港廉署和內地廉政機構的反腐成效

因接到了對“特首”接受富豪款待（乘搭私人飛機及游艇外游）、接受紅酒等禮物、在深圳租住商人豪宅，涉嫌利益輸送的事的舉報，香港廉政公署于2012年2月27日決定對行政長官曾蔭權就可能觸犯《防止賄賂條例》以及作為公職人員行為失當而立案調查，并會先派員收集證據(jù)，不排除有需要時要求涉案人，如“特首”及相關富豪向廉署提供材料?！疤厥住痹a權也表示積極配合廉署的調查。廉署對香港特區(qū)行政長官曾蔭權的立案調查，是成立以來第一次調查其唯一的上司即政府的最高首長，顯示了廉政公署的組織地位與擁有法定調查權的權威性與嚴肅性，同時也彰顯了在香港任何級別的公職人員均沒有特權的廉潔之風。2011年國際著名反腐組織“透明國際”發(fā)布的183個國家和地區(qū)清廉指數(shù)排行榜上香港以8.4分，位居第十二位，較2010年又攀升了1位。正是由于香港清廉的政府及其無特權的公職人員為香港連續(xù)15年被評選為全球最自由的經(jīng)濟體系這一成功的取得提供了最為關鍵而有力的保障。對比香港政府和公職人員的廉潔成效，反觀我國內地政府公職人員特別是領導干部一直以來都存在著嚴重的腐敗問題，表1則顯示了2003-2011年內地立案查處的涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員數(shù)量，雖然這些數(shù)據(jù)還不足以全面反映內地政府公職人員的貪腐狀況，但也能夠從一定側面反映內地政府公職人員特別是領導干部腐敗程度。相比我國內地廉潔方面的排名也遠遠在香港之后，如在2010年“透明國際”公布的清廉指數(shù)排行榜上中國大陸僅以3.5分，位列第七十八名，雖然我國內地通過一系列的舉措整頓貪腐，2011年以3.6分排名上升到七十五名，但排名仍然落后。而在預防腐敗中，行之有效的廉政機構設置發(fā)揮著重要的作用，對于構建廉潔政府和保持國家公職人員清廉有著舉足輕重的意義。如香港廉潔成效的取得在很大程度上歸功于香港特別行政區(qū)廉政公署（簡稱ICAC）的設置與運作上，其成功設置與運作使得香港由二十世紀七十年代的一個貪腐盛行的社會躋身于目前全球最清廉地區(qū)之列。廉署成立38年來，調查案件超過7萬件，其中大量案例是廉署針對香港不同發(fā)展階段社會突出問題的經(jīng)典之作，成為進行公眾反腐倡廉教育的組成部分。公正、廉潔和秩序的觀念在香港已經(jīng)根深蒂固，成為了香港人核心價值的一部分，香港公眾對廉署一直維持在90%左右的信心和超過99%工作的支持度。雖然我國內地現(xiàn)有專門的反貪污賄賂局及紀委、監(jiān)察機關等等廉政機構，但目前我國內地這些廉政機構的設置與運作并沒有使尚存的腐敗局面得到顯著的改觀。對比廉政公署的廣泛而權威的調查權力和香港“特首”曾蔭權的積極態(tài)度，我國廉政機構能否實現(xiàn)調查權力以及調查的程度，往往取決于“一把手”的態(tài)度。如果“一把手”不同意、不接受，廉政機構的調查監(jiān)督就不可能取得實效。一些地方政府的“一把手”在做出腐敗行為的同時，還利用自己手中的權力阻礙廉政機構對與自身有關的腐敗案件進行查處，如原廣州市番禺區(qū)委書記、區(qū)政協(xié)主席梁柏楠實施了近十年的受賄行為，但紀檢機關、反貪局卻在這十年間礙于其作為“一把手”利用職權對自身案件的干預與牽絆，而不得不使其規(guī)避了法律制裁。未能有效遏制公職人員特別是領導干部的腐敗疾也使得公眾對內地廉政機構的信心及工作支持遠遠低于香港公眾對廉署的公信力。公正、廉潔和秩序的觀念在內地社會中還尚未形成。由此可見，目前我國內地廉政機構對于腐敗的遏制還遠遠低于香港特別行政區(qū)廉政公署的反腐成效，其反腐之路仍然任重道遠。

二、從香港廉政公署設置特點看我國內地廉政機構設置的缺陷

第一，從香港廉政公署的組織架構的獨立性來看，內地廉政機構在組織人事設置上存在缺陷。從組織地位上來看，香港廉政公署以《廉政公署條例》及《香港特別行政區(qū)基本法》為依據(jù)成立的，其本質就是一個反貪污獨立調查執(zhí)法機構，完全獨立于政府機構系列，只對行政長官一人負責的反貪部門。這樣的組織地位確定了廉政公署在香港特別行政區(qū)全權獨立處理一切反貪污工作的地位，確保了廉政公署的工作不受其他行政部門的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。從組織內部架構來看，香港廉署實行四級編制，廉政專員正副職均由行政長官向廉政公署委任，且其直接向行政長官一人負責，并且不得兼任政府任何職務。反觀我國內地現(xiàn)行的廉政機構亦是為懲治、預防腐敗而專門設立的，主要由紀律檢查機關、行政監(jiān)察機關和人民檢察機關所組成的，但各廉政機構通常處在一個復雜的領導體制之下，其工作往往受到其他行政部門的干涉，往往屢遭一個或多個行政部門的干預與多種領導關系的牽絆，致使無法獨立依法查處現(xiàn)實存在的違法違紀乃至犯罪行為，嚴重影響了廉政機構工作效用的發(fā)揮。從人員編制與財政來源看，香港廉政公署職員采用聘用制，署內人事完全由其最高領導者廉署專員任命；另外，廉署財政是由香港最高行政首長批準后在政府預算中單列撥付，不受其他政府部門節(jié)制；其中大多數(shù)廉署職員享受與公務員薪俸不同的、按合約享受在職酬金的“廉署職系酬金”，廉政專員在其任期內亦不得接受和履行香港政府內其他給予薪水的職務。相比之下，內地的三廉政機構為紀檢、監(jiān)察、檢察的工作人員為公務員編制，經(jīng)濟上幾乎完全依賴地方政府的財政撥款，且人事與財政狀況還同時受到同級地方政府與上級機關的雙重甚至多重管理，由于內地各廉政機構不具有人、財、物完全管理權的“先天不足”缺陷，往往會出現(xiàn)廉政機構人員辦案須“看他人臉色”的現(xiàn)象，導致廉政機構組織地位不高，其職權的權威性與嚴肅性不足，必然會出現(xiàn)同級廉政機構不能有效調查監(jiān)督其“頂頭上司”的弊端。

第二，從香港廉政公署職權的法定性與集中性來看，內地廉政機構在權力設置上存在缺陷。首先，從職權的法定性來看，執(zhí)法、預防、教育的“三管齊下”全方位的反腐倡廉策略以法條的形式被寫入法律當中；廉政公署由《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》賦予了獨立而廣泛的調查權，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，廉政公署有權要求被調查人員提供證據(jù)有權要求被懷疑有貪污行為的人員交待其財產、開支、債務等有關財產問題，而抗拒或妨礙調查者則屬違法。對比香港的立法規(guī)范，在內地的廉政機構中，只有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》賦予了行政監(jiān)察機關監(jiān)察權、調查取證權以及其他具體的職權。而紀檢機關在查處貪污、賄賂的人員時所使用的調查權及其他職權往往由黨內法規(guī)所規(guī)定，而無明確的法律法規(guī)，其職權也僅由其內部文件得以確定，既不屬于法律的范圍也不屬于法規(guī)規(guī)章的范圍。不但如此，反貪污賄賂的法律法規(guī)時常被黨規(guī)所抵觸，如紀檢監(jiān)察機關在辦案時所采取的“兩規(guī)”、“兩指”措施，出現(xiàn)了黨規(guī)大于國法的現(xiàn)象。其中“兩規(guī)”是指“調查組有權按照規(guī)定程序，采取以下措施調查取證，有關組織和個人必須如實提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓。并要求有關人員在規(guī)定時間、地點就案件所涉及的問題作出說明?！钡皟梢?guī)”是屬于黨的內部規(guī)定，沒有法律性質，而且其明顯有違反憲法當中對公民人身自由保護的規(guī)定。“兩指”即行政監(jiān)察人員可在一定時間、地點內控制被查處對象的人身自由，雖然是由《中華人民共和國行政監(jiān)察法》所規(guī)定的權利，但對于“指定的時間、地點”沒有明確的限制，因而不利于法律的執(zhí)行與對被查處人員人身自由權利的保護，容易出現(xiàn)超期羈押與非法拘禁的現(xiàn)象。其次在反貪污反腐敗權限上來看，一是在貪污的界定范圍上不同。內地所指的“貪污”，即侵吞公款或公物的行為，由廉政機構負責調查。而香港所說的“貪污”，實際上指的是賄賂，而侵吞公款或公物在香港是屬于盜竊行為，由警察機構負責調查。二是香港廉署與內地廉政機構在職權的集中性上也存有差異。由于香港廉署設有即執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關系處，分別負責執(zhí)法、預防和社區(qū)教育三大職責，實行“三管齊下”打擊腐敗制度，加之廉署除擁有反貪工作所需的基本權力之外，香港法律還賦予其有權逮捕犯罪嫌疑人，有權搜查可疑的樓宇、扣押犯罪的相關財物，有權調查任何金融機構等特權，這些權力的綜合集中效力有效的提高了廉署反貪反腐力度。而內地廉政機構中紀律檢查機關是負責黨的紀律檢查，行政監(jiān)察機關則是負責行政監(jiān)察，人民檢察院是負責法律監(jiān)督。紀檢、監(jiān)察、檢察這三大廉政機構分別屬于黨委、政府和司法三個不同系列，但在實際中，大部分國家機關工作人員都是中共黨員，即使是黨外人士的國家工作人員違法亂紀，在實踐中只能由行政監(jiān)察機關和人民檢察院依據(jù)是法律法規(guī)進行處理的比較罕見，通常的情況是紀檢機關也依據(jù)黨規(guī)黨紀對黨外人士的國家工作人員進行處理，即紀檢、監(jiān)察、檢察各自分工責任模糊不清，處在一個“多頭制約、分散管理”的廉政機構體系中。這就難以避免在配合和銜接上出現(xiàn)問題與矛盾，不僅增加了反貪污賄賂的成本，也致使內地廉政機構的權力效力遠不及于香港廉署，對腐敗的打擊力度亦不夠；三是在法律上禁止公務員未經(jīng)許可接受的利益范圍及標準上存有明顯差異，香港在《接受利益（行政長官許可）公告》中有詳細規(guī)定即便沒有受賄的動機，即便接受的利益與公務無關，仍可能構成貪污。如“特首”曾蔭權接受富豪款待和服務優(yōu)待也許并沒有受賄的動機，也許接受的利益與公務并無關系，但私人游艇、私人飛機、租住豪宅的任何服務或優(yōu)待屬于接受禁止的利益，由此，廉政公署針對“特首”是否構成貪污要進行立案調查。這與內地的立案調查的標準上存有很大差異，公務員如若沒有受賄的動機、接受的利益與公務無關，內地廉政機構對于公職人員仍可能構成貪污的立案調查數(shù)量較少，尤其是針對于領導干部特別是廉政機構的頂頭上司或者“一把手”的貪腐可能性的立案調查更是少之又少。另外，香港對于禁止接受的“利益”范圍的規(guī)定也遠比內地所規(guī)定的廣泛與具體，如香港規(guī)定公務員禁止接受的利益還包括禮物、借貸、報酬、傭金、職位、契約、執(zhí)行或不執(zhí)行職責等。此外，廉政公署在立案標準上沒有限制，在理論上貪污1元都會受到追究，相比之下，內地廉政機構遠沒有達到“零容忍”的立案標準。

第三，從廉署的內外部監(jiān)督機構設置特點來看，內地廉政機構監(jiān)督機制設置存在的缺陷。從內部監(jiān)督機構的設置來看，廉政公署的內部監(jiān)督機構的設置為L組。L組由執(zhí)行處處長掌管，專門對廉政人員的工作進行調查與監(jiān)察。一般情況下，針對廉署人員的貪污及非刑事指控，均會由L組進行調查。但涉及刑事指控時，L組會等待有關刑事調查或訴訟程序結束后作出評審，確定是否需要對有關人員采取內部行政或紀律處分。相比之下，我國內地只有檢察機關建立了內部制約機制制度，其內每個部門都有一套工作程序和監(jiān)督措施，但是這種內部制約僅僅是偵查、批捕、起訴部門相互監(jiān)督和配合。內地其他廉政機構內部對工作人員和領導監(jiān)督的監(jiān)督機制均不健全。如對紀檢監(jiān)察部門探查中發(fā)現(xiàn)，在“兩規(guī)”“兩指”的實施中經(jīng)常出現(xiàn)不經(jīng)批準，超越職權，違反規(guī)定，擅自使用該措施的現(xiàn)象。從對廉政人員行使權力中經(jīng)常出現(xiàn)誘供、逼供，打罵被審查人員的現(xiàn)象以及在社會中甚至還出現(xiàn)了“反貪局貪污賄賂”的評價，造成這些后果在很大程度上源于這些廉政機構內部缺乏有效的制約與監(jiān)督機制。從外部監(jiān)督機構的設置來看，廉政公署的外部監(jiān)督的行政機構包括行政長官、法院、立法會、律政司及廉署事宜投訴委員會。由廉署組織架構可以看出，對最高領導者廉政專員監(jiān)督，是由行政長官的親自監(jiān)督，對不稱職的廉政專員可以直接由行政長官罷免。另外，對廉署人員行使權力時的行為操守則是由法院進行監(jiān)督，如認為其有濫用權力的情況，會加以批評。而對廉署的權力與權限則是由立法會、律政司、廉署事宜投訴委員會進行監(jiān)督。廉署每年須向行政長官及立法會提交年報，且貪污及非刑事指控和起訴權都要向律政司長報告，另外，針對廉政公署的投訴均由獨立的廉署事宜投訴委員會監(jiān)察及復檢。反觀內地廉政機構的行政監(jiān)督，僅受上級機關和各級人大及其常委會的監(jiān)督，其結果就是過分的干涉廉政機構的個案處理，沒有真正履行監(jiān)督的職責。另外，相對于廉政公署的非行政機構、公眾及新聞媒體的監(jiān)督，內地廉政機構的外部非行政監(jiān)督即人民監(jiān)督員的設置，僅僅限制在人民檢察院人民辦理職務犯罪中的“三類案件”、“五種情況”內。其中“三類案件”包括：檢察機關擬對犯罪嫌疑人作出逮捕決定而犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的三類案件進行監(jiān)督；“五種情況”是指：應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結嫌疑人財物的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、暴力取證等違法違紀情況的。此外，而對廉政公署的外部監(jiān)督的非行政機構包括咨詢委員會及新聞媒體。咨詢委員會完全獨立于廉署，是由行政長官委任大約40名社會各界有責任心的人士，組成貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會和社區(qū)關系市民咨詢委員會。后三個委員會分別負責監(jiān)察廉署執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關系處的工作；還有新聞媒體也對廉政公署的工作十分關注，廉署亦透過傳播媒介向公眾負責。比較香港的公眾監(jiān)督可以看出，內地由于公民的監(jiān)督意識尚不強烈及法治觀念等尚不成熟，導致有組織、有層次、多方位的民間監(jiān)督機構在內地尚無得到有效實質性的設置。不得不承認的是，目前內地新聞媒體尤其是網(wǎng)絡對于廉政機構的監(jiān)督起到了越來越大的作用，但也不可否認我國內地的新聞媒體工作還遠沒有達到香港的自由程度，致使新聞媒體對廉政機構關注的仍顯不足，廉政機構通過傳播媒介向公眾負責也頗為不夠。

三、重構我國內地廉政機構的啟示與建議

第一，加強職權的法定性與集中性，重構內地廉政機構的權力設置。首先，應當借鑒廉署的經(jīng)驗，改變目前紀檢、監(jiān)察、檢察這種多頭、分散的權力設置現(xiàn)狀，即取消紀檢機關與行政監(jiān)察機關的合署辦公，撤銷檢察院內設的反貪局，以及合并行政監(jiān)察機關與預防腐敗局，將我國內地紀檢、監(jiān)察及檢察機關進行整合，建立統(tǒng)一的、擁有廣泛反腐調查權的廉政機構。在該專門、獨立的廉政機構內部設立執(zhí)行部門、預防貪腐部門和教育反腐部門，分別負責“懲治、預防、教育”三大職能，實行“三管齊下”的反腐制度。其次，我國內地應該通過立法而非由黨內法規(guī)和一些內部文件來對廉政機構權力的設置，杜絕出現(xiàn)黨規(guī)大于國法的問題。依法賦予該廉政反腐機構廣泛的調查權，以及搜查、扣押、拘捕、審訊等其他具體的職權，并將全方位的反腐倡廉策略上升到法律中。同時進一步在法律上明確禁止公務員未經(jīng)許可接受的利益范圍及標準。香港“即便沒有受賄的動機，即便接受的利益與公務無關，仍可能構成貪污”對于內地無疑也是一個值得借鑒的標準；對于禁止接受的“利益”范圍規(guī)定也應該廣泛而明確，制定出公務員行為的細則；對于“一把手”的貪腐行為，廉政機構決不能“姑息養(yǎng)奸”，并在立案標準上要逐步向“零容忍”邁進。

第二，加強立法提高組織獨立性的地位，重構內地廉政機構的組織人事設置架構。一是我國內地應該盡快加強相關立法，提高廉政機構的組織地位，依法保障經(jīng)過整合后的獨立廉政機構作為一個反貪污腐敗獨立執(zhí)法機構，完全獨立于政府機構系列，只對各級人民代表大會負責的反貪部門。這樣的組織地位確定了其全權獨立處理一切反貪污工作的地位，確保了廉政機構的工作不受其他行政部門的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。此外，經(jīng)過整合后的獨立廉政機構的負責人正副職均由各級人民代表大會選舉產生，直接向人民代表大會負責，并且不得兼任政府任何職務。由此可確保其工作不在被其他行政部門所干預，杜絕各種領導關系的干涉與牽絆。逐步確立廉政機構能獨立處理一切反貪污工作的地位，樹立廉政機構擁有法定調查權的權威性與嚴肅性，繼而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。從人員設置與財政來源看，內地廉政機構在很多方面可以借鑒香港廉政公署相關設置策略。例如職員可以采用聘用制，可由廉政機構最高領導者任命人事、財政可在政府預算中單列撥付、實行職員享受與公務員薪俸不同的薪酬制度等。

第三，加強廉政機構的內外部監(jiān)督，重構內地廉政機構的監(jiān)督機構設置。加強內部監(jiān)督機構的設置即應包括對廉政機構的工作和廉政人員行為的調查與監(jiān)察，我國內地的廉政機構內部應該盡早建立健全權力監(jiān)督與制衡機制制度，廉政機構的工作程序和廉政人員的監(jiān)督措施均應有由一個專門的內部機構進行調查，相當于廉政公署的L組，僅對廉政機構內部的最高領導負責。其職能是嚴格秘密監(jiān)視廉政機構內部人員的工作情況。發(fā)現(xiàn)違法違紀者，予以內部行政紀律處分；對違反刑事法律者，對犯罪嫌疑人進行偵查起訴。其次，應該健全廉政機構的外部監(jiān)督的行政機構的設置除了上級機關和各級人大及其常委會、還應包括法院、投訴等機構，獨立的投訴機構是專門用來接受對廉政機構及其人員的舉報。此外針對廉政機構的投訴均由監(jiān)察及復檢達到真正履行監(jiān)督職責的目的。再次，對專家等咨詢委員會及新聞媒體監(jiān)督作用的重構。咨詢委員會應完全獨立于廉政機構，可由社會各界有責任心的人士，組成就有關貪污問題、審查貪污舉報、防止貪污及社區(qū)關系的委員會分別負責監(jiān)察廉政機構有的關工作；繼續(xù)充分利用目前在反貪局已設立的專家咨詢委員會的作用，并賦予委員會成員監(jiān)督的權力，分別對廉政機構的執(zhí)法、預防與教育部門及某些個案的調查進行指導和監(jiān)督。此外，廉政機構工作的監(jiān)督離不開新聞媒體的關注，如2012年2月香港媒體多次報道“特首”曾蔭權接受富豪“關照”，如坐私人游艇、私人飛機，租住豪宅的新聞，并讓公眾知曉廉署的工作信息，從而達到大眾監(jiān)督的效果。我國內地也應當發(fā)揮新聞媒體特別是網(wǎng)絡傳播中介的重要作用，廉政機構應積極提供反腐信息以便新聞媒體的及時跟蹤報道，以此達到增加反腐、防腐工作公開透明度的目的。

〔參 考 文 獻〕

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〔4〕王玄瑋. 揭秘香港廉政公署〔J〕. 檢察風云，2012，

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〔5〕陳文婧，郭健飛.從香港廉政公署和俄羅斯廉政風暴引發(fā)的幾點思考〔J/OL〕.青年與社會，2012，（01）.

〔責任編輯：馮延臣〕