摘要：政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行的調(diào)控者和參與者。政府權(quán)力的行使是實(shí)現(xiàn)民生和發(fā)展目標(biāo)的重要路徑，但存在自利屬性和權(quán)力市場(chǎng)化傾向，主要表現(xiàn)為投資行為的越位、經(jīng)濟(jì)角色的錯(cuò)位、公共產(chǎn)品供給的缺位。這些問(wèn)題產(chǎn)生的主要根源是制度供給不力或不足，使政府較容易利用掌握的公共行政權(quán)力謀取利益。經(jīng)濟(jì)法因其法益目標(biāo)和干預(yù)手段的特殊性，天然地具有對(duì)權(quán)力行為進(jìn)行調(diào)適的能力。故而，在考量和整合多重利益范疇的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制策略，是克服政府權(quán)力市場(chǎng)化的可行路徑。

關(guān)鍵詞：政府權(quán)力；社會(huì)整體利益；經(jīng)濟(jì)法規(guī)制

中圖分類號(hào)：DF41 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/i.issn.1001—2397.2013.02.12

一、政府權(quán)力市場(chǎng)化與公共價(jià)值選擇的偏差

在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家（政府）毋庸置疑負(fù)有推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展之職責(zé)。在民生和發(fā)展這一雙重目標(biāo)之下，政府的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生非均衡變化，改變了政府權(quán)力行使的路徑。雖然對(duì)政府行為的形式和職能范圍仍存爭(zhēng)論，但對(duì)“政府在經(jīng)濟(jì)中的重要作用卻有著廣泛的共識(shí)”，即政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行的參與者和調(diào)控者。基于發(fā)展自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)的增進(jìn)，在《憲法》規(guī)定的“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則之下，政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和社會(huì)民生的持續(xù)化推進(jìn)予以調(diào)控：一方面，向社會(huì)提供公共物品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，利用國(guó)家賦予的職權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)施管理。如市場(chǎng)失靈一樣，政府也并非完美的治理系統(tǒng)，“對(duì)于社會(huì)中的每一個(gè)行業(yè)來(lái)說(shuō)，政府（政府的機(jī)構(gòu)和權(quán)威）都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅?！庇纱艘瓿鲆韵掠^點(diǎn)：政府權(quán)力的行使可能會(huì)產(chǎn)生非預(yù)期的結(jié)果，因?yàn)橛兄\求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)性，一定程度上會(huì)出現(xiàn)政府權(quán)力的市場(chǎng)化。

具體而言，目前我國(guó)政府權(quán)力市場(chǎng)化的傾向表現(xiàn)為：（1）“越俎代庖”——政府投資行為的越位。在我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，政府出于效率的考慮，偏好超越其管理權(quán)限而替代市場(chǎng)。隨著政府經(jīng)濟(jì)能動(dòng)性的提高，在保障公共利益的名義下，某些地區(qū)通過(guò)改變交易規(guī)則或進(jìn)行產(chǎn)權(quán)控制，對(duì)市場(chǎng)資源配置進(jìn)行干預(yù)。如近年來(lái)，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等理念的號(hào)召下，政府在風(fēng)電、LED等產(chǎn)業(yè)尤其是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中“越位”，由“引導(dǎo)者”變成了“主導(dǎo)者”，造成產(chǎn)能不合理擴(kuò)張與過(guò)剩。政府漠視市場(chǎng)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)和修復(fù)功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)體橫向行為的縱向化干預(yù)割斷了經(jīng)濟(jì)體的自由交易，政府權(quán)力的濫用也難免導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)浪費(fèi)、地方保護(hù)主義及市場(chǎng)分割不均衡等問(wèn)題出現(xiàn)。（2）“不該為而為”——政府經(jīng)濟(jì)角色的錯(cuò)位。政府作為管理者和參與者進(jìn)入市場(chǎng)，在客觀上為政府職能錯(cuò)位提供了便利。政府權(quán)力資源的不斷拓延，使其能夠?qū)⑽磩冸x出去的企業(yè)或社會(huì)中介組織承擔(dān)的職責(zé)與公共服務(wù)職能合二為一，政府與市場(chǎng)的粘合性增強(qiáng)；同時(shí)，被扭曲的財(cái)政體制使中央與地方的利益分化日趨明顯。在實(shí)際生活中，諸如越權(quán)立法、惡性競(jìng)爭(zhēng)的稅收優(yōu)惠和土地流轉(zhuǎn)政策等政府亂作為現(xiàn)象屢屢發(fā)生。尤其是在國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，雖然國(guó)有企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)較快，上繳稅金增幅較大，但國(guó)有資產(chǎn)管理中政企不分、政資不分的難題仍然未能得到根本解決?！罢髽I(yè)化”的泛化運(yùn)用導(dǎo)致政府及其控制的國(guó)有企業(yè)擠壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間，市場(chǎng)公平也在這種機(jī)制中被嚴(yán)重剝蝕。權(quán)力在此失去了增進(jìn)社會(huì)福利的應(yīng)然意蘊(yùn)，強(qiáng)權(quán)與特權(quán)嚴(yán)重集結(jié)，甚至形成利益共同體，以攫取更多的資源和利益。這種權(quán)利與權(quán)力的非均衡分配，意味著個(gè)人權(quán)益很難由預(yù)期可得利益轉(zhuǎn)化為實(shí)然利益。（3）“應(yīng)為而不為”——政府公共產(chǎn)品供給的缺位。政府對(duì)增進(jìn)社會(huì)公共利益具有較弱的自發(fā)性，在公共政策運(yùn)行的領(lǐng)域缺乏偏好度，民生的保障湮沒(méi)在財(cái)富增加的發(fā)展之中。例如，傾斜性保護(hù)機(jī)制的缺失，使部分群體的利益未得到充分保護(hù)，某些政府部門過(guò)度注重可量化經(jīng)濟(jì)指數(shù)的提高，忽略社會(huì)發(fā)展中貧富差距擴(kuò)大、整體福利減少的問(wèn)題，弱勢(shì)群體的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和保護(hù)，如農(nóng)民的土地權(quán)益、社會(huì)保障水平屢屢被邊緣化。在主體多元、利益分化的現(xiàn)代社會(huì)中，不同社會(huì)主體之間在組織能力及維護(hù)自身利益的機(jī)會(huì)方面差別極大，因此，政府的權(quán)力運(yùn)行必須對(duì)資源占有、能力稟賦、環(huán)境因素等予以非對(duì)稱性調(diào)節(jié)，以避免市場(chǎng)自由異化為實(shí)質(zhì)不公平。

這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源可以被概括為制度供給和偏好選擇兩個(gè)方面。一方面，規(guī)制政府權(quán)力行使的制度供給不足或不力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)是以公有制為基礎(chǔ)的、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府通過(guò)運(yùn)用公共資源的配置權(quán)行使著管理職能，在這個(gè)過(guò)程中，公共權(quán)力并沒(méi)有與市場(chǎng)利益完全分割，而是滲透到市場(chǎng)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，造成權(quán)力行使的市場(chǎng)化傾向?！皼](méi)有約束，國(guó)家就是暴政?！闭畽?quán)力在運(yùn)作過(guò)程中需要有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)防范權(quán)力被濫用，并約束主體的行為選擇。但政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)制度嚴(yán)重缺位，較容易將其掌握的公共行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為利益，以實(shí)現(xiàn)部門利益最大化。依據(jù)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在社會(huì)組織體中，掌握或支配利益資源的狀況是影響組織體作用力的重要因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有主體的活動(dòng)都具有相應(yīng)的利益訴求，政府部門亦不例外。目前，我國(guó)政府的利益訴求往往借助于權(quán)力參與并主導(dǎo)利益分配過(guò)程，攫占社會(huì)利益資源。另一方面，在過(guò)分功利、畸形發(fā)展觀與以GDP增長(zhǎng)為中心的干部績(jī)效觀的影響下，政府行為往往與經(jīng)濟(jì)績(jī)效高度捆綁，價(jià)值選擇發(fā)生偏差?！耙悦黠@而可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)作為績(jī)效考核依據(jù)，構(gòu)成了強(qiáng)大的制度激勵(lì)”，一些政府為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、謀取政績(jī)，限縮一部分公共職能，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，迎合政績(jī)考核指標(biāo)，滋生了發(fā)展經(jīng)濟(jì)為單一要?jiǎng)?wù)的“非理性”行為，致使政府在一定程度上成為事實(shí)上的利益主體。

由此可見(jiàn)，政府行為受經(jīng)濟(jì)性的“嵌入”從而使公私職能漸趨融合，產(chǎn)生些許異化現(xiàn)象。換言之，權(quán)力的市場(chǎng)化從更深層次上來(lái)講是市場(chǎng)的張揚(yáng)與政府職能的泛經(jīng)濟(jì)化互相“膠合”的結(jié)果。政府在職能轉(zhuǎn)變的今天，其行為定位應(yīng)“更加注重調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更加注重激發(fā)市場(chǎng)主體活力，更加注重保障和改善民生，更加注重提升開(kāi)放水平，著力增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的合理規(guī)制和公民社會(huì)秩序的有效保障。

二、經(jīng)濟(jì)法對(duì)政府行為的調(diào)適能力分析

政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域會(huì)加強(qiáng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的力度以增進(jìn)自身福利。經(jīng)濟(jì)法立足于社會(huì)本位觀和整體法益增進(jìn)理念，通過(guò)對(duì)政府權(quán)力市場(chǎng)化的調(diào)適，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的有效對(duì)接，并契合法律和經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)在邏輯。

（一）以社會(huì)整體利益最優(yōu)為依歸

經(jīng)濟(jì)法具有利益分配和衡平之功能，因此，“對(duì)社會(huì)整體利益的調(diào)整成了經(jīng)濟(jì)法的目的和歸宿”。不同主體有著不同的利益價(jià)值取向，這是不可避免的客觀事實(shí)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有利益擴(kuò)張屬性，政府基于公共價(jià)值取向，通過(guò)制度設(shè)定與行為供給糾正市場(chǎng)缺陷。但在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，依靠公共權(quán)力實(shí)施的政府干預(yù)行為普遍存在增擴(kuò)利益的沖動(dòng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜化以及傳統(tǒng)部門法調(diào)整對(duì)象和調(diào)整手段的局限性，決定了經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的必然性。作為保障社會(huì)公共利益的法律部門，經(jīng)濟(jì)法以關(guān)注整體利益為立足點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)失靈和追求個(gè)體利益過(guò)度擴(kuò)張作出回應(yīng)：通過(guò)對(duì)壟斷行業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的抑制，保證社會(huì)整體競(jìng)爭(zhēng)秩序的基本公平；為處于弱勢(shì)地位的社會(huì)群體提供傾斜性保護(hù)，并建立全面覆蓋、多層次的以醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)為保障重點(diǎn)的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)收入分配和社會(huì)保障水平良性互動(dòng)；通過(guò)稅收、金融和價(jià)格等手段的運(yùn)用，將更多資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，確保整體經(jīng)濟(jì)的平衡和良性循環(huán)。由此可見(jiàn)，在法律設(shè)定的制度框架內(nèi)，政府為了經(jīng)濟(jì)的總體效率和社會(huì)的整體公平，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資源與權(quán)力的分配進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)各種利益的平衡。一方面，政府應(yīng)從社會(huì)的整體利益出發(fā)，通過(guò)制定行之有效的經(jīng)濟(jì)政策，在需要國(guó)家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，充分發(fā)揮國(guó)家的資源優(yōu)勢(shì)、行政優(yōu)勢(shì)，將市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的各種問(wèn)題予以化解，克服市場(chǎng)運(yùn)行中源于市場(chǎng)自身和市場(chǎng)以外的因素所導(dǎo)致的失靈困境。故而，整體利益最優(yōu)的法益安排能夠減弱政府行為的利益驅(qū)動(dòng)力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體公平。另一方面，經(jīng)濟(jì)法的利益整合能力增進(jìn)了個(gè)體自由的保護(hù)。作為以社會(huì)公共利益為價(jià)值追求的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本法律形式，經(jīng)濟(jì)法以維持整體平衡和自南公正的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)榧喝?，通過(guò)強(qiáng)調(diào)結(jié)果公平并動(dòng)態(tài)和主動(dòng)地促成公平實(shí)現(xiàn)，著眼于社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效益增進(jìn)，用社會(huì)整體效益的最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體利益的一般保護(hù)。毫無(wú)疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)法對(duì)某些微觀、局部的市場(chǎng)交易領(lǐng)域的干預(yù)整合了不同主體的利益取向，不是對(duì)個(gè)體自由的否定，而是對(duì)個(gè)體利益的增進(jìn)和個(gè)體自由的保障。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)時(shí)，必須“超越被干預(yù)的利益關(guān)系狀態(tài)，政府是被干預(yù)的利益關(guān)系的中立者與調(diào)停人，不能是被干預(yù)利益的訴求者”，按照經(jīng)濟(jì)法的具體制度規(guī)定來(lái)行使權(quán)力，以維持正常的經(jīng)濟(jì)生活秩序。

（二）涵蓋經(jīng)濟(jì)自治與國(guó)家調(diào)節(jié)雙重意蘊(yùn)

經(jīng)濟(jì)法內(nèi)蘊(yùn)經(jīng)濟(jì)自治和國(guó)家調(diào)節(jié)，決定了政府行為安排必須與經(jīng)濟(jì)民主及適度干預(yù)相符，吻合民生與發(fā)展所要求的公共產(chǎn)品供給和權(quán)力資源民主化。從利益的角度看，由于政府行為具有權(quán)力擴(kuò)張屬性，經(jīng)濟(jì)法通過(guò)制度安排與法律運(yùn)行，營(yíng)建行使公共權(quán)力、供給公共產(chǎn)品所依賴的良好制度環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理。因此，經(jīng)濟(jì)法的主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出包容性強(qiáng)的特征，是一個(gè)融政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方于一體的集合區(qū)，且各主體之間的身份關(guān)系是對(duì)橫向抽象固定（民商法所具有的）和縱向分野對(duì)立（行政法所具有的）的高度整合，成功拓寬了經(jīng)濟(jì)資源的轉(zhuǎn)換和流動(dòng)空間。在法的語(yǔ)境中，政府干預(yù)是一種實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的自由經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的機(jī)制，代表著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)法作為一種系統(tǒng)化的制度結(jié)構(gòu)所具有的調(diào)整功效，其要義在于結(jié)合經(jīng)濟(jì)民主和國(guó)家干預(yù)的方式，對(duì)差異性個(gè)體權(quán)益進(jìn)行整合。具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)法可以運(yùn)用計(jì)劃手段、財(cái)政手段、貨幣手段等經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀管理；也可以采取許可、確認(rèn)、禁止、指導(dǎo)、協(xié)商等公權(quán)介入方式，結(jié)合投資、采購(gòu)、國(guó)債等私權(quán)介入方法，綜合運(yùn)用各種調(diào)整手段來(lái)提高公共產(chǎn)品供給效率，增進(jìn)社會(huì)福利。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以國(guó)家干預(yù)為主、兼具市場(chǎng)調(diào)節(jié)的混合經(jīng)濟(jì)，法律責(zé)任、救濟(jì)途徑和爭(zhēng)端解決機(jī)制的安排亟需具有多樣性和綜合性，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任救濟(jì)途徑的綜合性和特殊的爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能保障政府職權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

從以上分析中可以得出如下結(jié)論：之所以會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)法制度供給需求，在很大程度上是由于對(duì)社會(huì)公共利益的不斷追求，而社會(huì)利益的整體性因素恰恰是政府行為規(guī)控與經(jīng)濟(jì)法之間的“天然連接”。政府權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐隱含了治理的變化程度，而與治理程度較緊密的制度就是法律制度。經(jīng)濟(jì)法因其法益目標(biāo)和干預(yù)手段的特殊性，具有對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)獨(dú)特的調(diào)整優(yōu)勢(shì)。從調(diào)整目標(biāo)和手段的求證中可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)法關(guān)注實(shí)質(zhì)公平和可行能力的自由發(fā)揮，在政府公共政策和公共行動(dòng)中合理分配資源，使稟賦不同的群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中獲得相對(duì)的公平。與此同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢(shì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)越來(lái)越殷盼經(jīng)濟(jì)法能夠向其提供行之有效的應(yīng)對(duì)策略，以調(diào)控和規(guī)制政府權(quán)力市場(chǎng)化的傾向。故而，經(jīng)濟(jì)法對(duì)利益的調(diào)控路徑可歸納為：在促進(jìn)總量增加且平均受益的同時(shí)，通過(guò)保障和扶持措施的運(yùn)用，消弭差異性主體之間的利益對(duì)立與失衡，使權(quán)益在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中得到釋放和平衡。

三、我國(guó)經(jīng)濟(jì)法促導(dǎo)政府行為規(guī)范化的進(jìn)路

正如前文所言，經(jīng)濟(jì)法對(duì)政府融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活而產(chǎn)生的法律調(diào)整需求予以回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的共同進(jìn)步，契合公私融合的時(shí)代規(guī)律?？鬃诱J(rèn)為，“謹(jǐn)權(quán)量，審法度，修廢官，四方之政行焉”，因此，權(quán)力配置結(jié)構(gòu)亟需充分完善的法律制度作為支撐。將政府行為的求利性納入法的框架內(nèi)加以規(guī)范，是經(jīng)濟(jì)法生成和不斷創(chuàng)新的最權(quán)威和最理想的選擇。筆者認(rèn)為，政府權(quán)力市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制應(yīng)該包括三個(gè)步驟：第一步，對(duì)多重利益進(jìn)行匯總和整合，繼而進(jìn)行權(quán)重分析；第二步，用市場(chǎng)力量替代政府的指令性計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)資源的自由化配置；第三步，在市場(chǎng)資源配置失靈且政府干預(yù)失效之時(shí)，經(jīng)濟(jì)法功能的發(fā)揮無(wú)疑是最好的選擇。

（一）考量和整合多重利益范疇，確立政府公共利益最大化的職能目標(biāo)

在“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的民生訴求背景下，以服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)的公共利益最大化是政府職能的惟一落腳點(diǎn)?！敖?jīng)濟(jì)法不僅是確認(rèn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)之法，而且還是規(guī)范政府干預(yù)之法”，要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的規(guī)控功能，在理念導(dǎo)向上必須明確以下幾點(diǎn)：第一，政府行使職權(quán)必須克服“政府有限理性”，秉承正義所囊括的自由和公平精神，以社會(huì)整體福利推進(jìn)為標(biāo)尺，對(duì)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行利益權(quán)重上的判斷，使其所保護(hù)的社會(huì)公共利益必然大于所侵犯的少數(shù)人的個(gè)人利益。政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，必然需要尋找不同群體的利益均衡點(diǎn)并加以考量和整合，以促進(jìn)公共利益最大化，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。第二，對(duì)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的路徑依賴，決定了必須以經(jīng)濟(jì)法規(guī)制、約束政府的經(jīng)濟(jì)行為，從源頭上預(yù)防政府濫加干預(yù)于市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而謀取非法利益。我國(guó)政府的干預(yù)行為涉及多重利益范疇——行為主體（各級(jí)政府和部門）、類型復(fù)雜化目標(biāo)群體及社會(huì)公眾等主體的利益。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，政府不能直接從事市場(chǎng)活動(dòng)并追逐利潤(rùn)，只能合理安排調(diào)控和規(guī)制措施，滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求。

（二）構(gòu)建完備的權(quán)責(zé)利制度規(guī)范，完善公共利益追求下的經(jīng)濟(jì)法律制度

法律是權(quán)力約束的基本力量，在現(xiàn)代法治語(yǔ)境中，任何公權(quán)力的行使均須受法的支配。通過(guò)匯總不同利益集聚點(diǎn)，可以構(gòu)建完備的權(quán)責(zé)利制度規(guī)范體系。（1）厘清政府的權(quán)力邊界，理順各層級(jí)政府和各行政部門之間的利益關(guān)系，形成合理的利益格局。通過(guò)法律機(jī)制來(lái)規(guī)制政府的權(quán)力行為，使政府行為被限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。第一，權(quán)力界限法定。政府所掌握的一切權(quán)力來(lái)源于憲法和法律授權(quán)，政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按照法定程序行使職權(quán)，不得借助行政法規(guī)、規(guī)章或其他文件為自身拓展權(quán)力領(lǐng)域。第二，利益關(guān)系重塑。按照“事-責(zé)-權(quán)-利”的邏輯思路，合理調(diào)整政府管理體制，建立層次明確的利益布局。（2）科學(xué)劃分政府事權(quán)，合理確定財(cái)政收支劃分，完善現(xiàn)有財(cái)稅法體制。能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性均衡發(fā)展是衡量制度成敗的準(zhǔn)則，在財(cái)政法層面，若要實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化，必須科學(xué)規(guī)制政府財(cái)政汲取能力，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化。具體而言，應(yīng)加強(qiáng)《預(yù)算法》的修訂和完善，并制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，將“實(shí)質(zhì)合理性”與“社會(huì)妥當(dāng)性”注入財(cái)政體制內(nèi)，調(diào)節(jié)各地經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，縮小收入差距，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)利益的大致均衡和改善。在稅法層面，要求充分關(guān)注納稅人的生存狀態(tài)和權(quán)利需求，保障和協(xié)調(diào)稅收法律關(guān)系中各方主體的利益。首先，充分利用稅收立法權(quán)（稅種開(kāi)征權(quán)、停征權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)、稅收管理權(quán)）實(shí)現(xiàn)政府的資源配置、收入分配及經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡職能。其次，征稅權(quán)力的配置應(yīng)秉承“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”原則，以中央政府為主導(dǎo)并賦予地方政府相應(yīng)的征稅權(quán)，確保地方政府職能實(shí)現(xiàn)。在稅率結(jié)構(gòu)的安排方面，合理搭配比例稅率和累進(jìn)稅率，有效抑制投資者的投機(jī)沖動(dòng)和消費(fèi)者的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。（3）完善政府干預(yù)方式，規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管秩序。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過(guò)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)范與制約，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的準(zhǔn)入與退出、資質(zhì)、價(jià)格等方面進(jìn)行調(diào)整。鑒于信息在市場(chǎng)中具有非對(duì)稱性，經(jīng)濟(jì)法可借助于“委托一代理框架”，合理設(shè)計(jì)規(guī)制者和被規(guī)制者（調(diào)控者和被調(diào)控者）的信息結(jié)構(gòu)約束條件，用最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制解構(gòu)雙方的行為并引導(dǎo)其策略選擇，從而為政府職能的具體實(shí)現(xiàn)提供更有效的制度平臺(tái)。對(duì)政府和企業(yè)而言，政府與企業(yè)之間存在明顯的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，最佳的規(guī)制機(jī)制是提供這樣一種契約選擇：允許被規(guī)制的企業(yè)在價(jià)格上限范圍內(nèi)對(duì)利潤(rùn)最大化和囊括企業(yè)利潤(rùn)的社會(huì)福利最大化進(jìn)行取舍；同時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)主體的不同地位設(shè)定不同的保護(hù)性規(guī)則，既保證追求經(jīng)濟(jì)利益的自由，又滿足弱勢(shì)群體生存和發(fā)展的需要，維護(hù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元化社會(huì)的基本秩序。

（三）重視政府工作機(jī)制和考核機(jī)制設(shè)計(jì)，監(jiān)督并弱化政府的自利可能性

政府工作和考核機(jī)制的科學(xué)化對(duì)于政策選擇和克服政府行為的負(fù)外部性極為重要。有效、透明、公平是政府工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，且是在職能實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程中所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)重視制定工作機(jī)制的細(xì)化措施，明確責(zé)任人的職責(zé)和程序規(guī)定，增強(qiáng)行為的可預(yù)見(jiàn)性。第一，繼續(xù)加大政務(wù)公開(kāi)力度，深化信息公開(kāi)制度。通過(guò)政務(wù)向社會(huì)公開(kāi)，提高行政工作的效率，精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，以實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化。第二，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制，保證政府與公眾的利益一致。通過(guò)建立和完善政府的公共責(zé)任機(jī)制，改變政府行為的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，減弱其對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接參與和推動(dòng)能力，使政府更多地運(yùn)用公共權(quán)力參與公共產(chǎn)品的供給?？茖W(xué)設(shè)定政府績(jī)效評(píng)估的主體和指標(biāo)，采用內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合的方法，以“依法行政、舉止文明、環(huán)境優(yōu)化、務(wù)實(shí)高效、程序簡(jiǎn)明”為基本指標(biāo)，將社會(huì)組織納入評(píng)估主體中；對(duì)專業(yè)領(lǐng)域的評(píng)估，應(yīng)邀請(qǐng)專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等參與，并向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)政府采購(gòu)工作的評(píng)價(jià)應(yīng)引入第三方評(píng)估的模式。注重績(jī)效評(píng)估結(jié)果的利用，通過(guò)“查找問(wèn)題——分析原因——解決問(wèn)題”的緊密流程拓展績(jī)效的跟蹤管理過(guò)程。第三，合理設(shè)置經(jīng)濟(jì)法責(zé)任制度，建立清晰且系統(tǒng)化的政府責(zé)任體系。由于政府具有自利偏好，傾向于高投資、低服務(wù)的活動(dòng)領(lǐng)域，明確規(guī)定政府的公共服務(wù)責(zé)任，增強(qiáng)政府對(duì)民生事宜投入和改進(jìn)的責(zé)任意識(shí)，分別從內(nèi)部約束和外部控制兩個(gè)方面為建設(shè)責(zé)任型政府奠定基礎(chǔ)，促使政府由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。值得一提的是，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度的完善，約束政府資金的運(yùn)用，阻塞國(guó)家資金的流失，具有必要性和緊迫性。財(cái)政部于2010年6月發(fā)布了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理，并相應(yīng)地對(duì)《政府收支分類科目》進(jìn)行修訂，取消了全部預(yù)算外收支科目，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理。這一具有里程碑意義的改革有利于加強(qiáng)對(duì)政府資金的監(jiān)督，提高財(cái)政管理的透明度和有效控制政府預(yù)算外資金規(guī)模。因此，財(cái)政法治化是規(guī)制政府權(quán)力運(yùn)用的關(guān)鍵措施之一，必須高度重視財(cái)政法治的制度安排。

（四）重視中間層組織構(gòu)建，重塑行業(yè)協(xié)會(huì)和政府職能的分工與制約關(guān)系

具有權(quán)衡利益之力的中間層組織是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一支不可忽視的“民間動(dòng)力”?！爱?dāng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，在實(shí)現(xiàn)從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，把更多的服務(wù)遞送工作轉(zhuǎn)移給民間非營(yíng)利性組織包括專業(yè)性社團(tuán)時(shí)，一個(gè)國(guó)家與社會(huì)相互增權(quán)的局面是可以期待的?！边@一建構(gòu)的核心是協(xié)商民主下的利益表達(dá)機(jī)制的完善。在協(xié)商民主環(huán)境中健全利益表達(dá)機(jī)制，能夠緩和權(quán)利和權(quán)力的沖突，接通私人自主與公共自主的線路，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人人權(quán)與人民主權(quán)之間的良性互動(dòng)。經(jīng)濟(jì)法確認(rèn)自由的表現(xiàn)形式之一，是在約束政府權(quán)力的同時(shí)，使公民享有廣泛的參與性權(quán)利，并創(chuàng)造環(huán)境和條件，促進(jìn)這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展。因此，通過(guò)立法確立經(jīng)濟(jì)社會(huì)多維監(jiān)督主體的資格，凝聚社會(huì)力量以發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，政府也能將廣大民眾納入到管理資源體系，彌補(bǔ)管理資源匱乏之不足。

在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)法主體地位已基本達(dá)成共識(shí)。行業(yè)協(xié)會(huì)有其存在的合理性，可以防止政府經(jīng)濟(jì)決策的異化。雖然經(jīng)濟(jì)決策權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施，“但由于行業(yè)協(xié)會(huì)的建構(gòu)與發(fā)展，客觀上要求國(guó)家必須將其一部分經(jīng)濟(jì)決策權(quán)讓渡于行業(yè)協(xié)會(huì)，并且使絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)在其行使時(shí)都受到行業(yè)協(xié)會(huì)的制約，由此便改變了國(guó)家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)決策方面一統(tǒng)天下的格局，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了民主對(duì)權(quán)力專制的反對(duì)?！笔紫?，應(yīng)通過(guò)專門立法或者補(bǔ)充立法，明確賦予行業(yè)協(xié)會(huì)參與市場(chǎng)安全監(jiān)管的權(quán)責(zé)，規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)入制度（法人制度的健全、注冊(cè)條件的拓寬）。其次，重構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)和政府職能的分工與制約關(guān)系。在立法中，應(yīng)在尊重市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行專門行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)制，并強(qiáng)化政府的指導(dǎo)性調(diào)控。厘清政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的職權(quán)界限，完善和調(diào)整相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)法律制度，明確行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，更好地發(fā)揮其在糾正政府行為偏離、緩解社會(huì)矛盾、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)扭曲等方面的突出功能。

四、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力與市場(chǎng)的高度粘合是社會(huì)發(fā)展的最大威脅，而經(jīng)濟(jì)法是糾正權(quán)力市場(chǎng)化行之有效的方式。政府行為和經(jīng)濟(jì)法在終極目標(biāo)方面均表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序，引導(dǎo)或促使政府在較完善的法制構(gòu)架下更有效地處理公共性和自利性的矛盾。在市場(chǎng)領(lǐng)域中，促導(dǎo)市場(chǎng)主體行為的內(nèi)在動(dòng)因是人性中的“求利”因素，那么，政府通過(guò)對(duì)各種利益的科學(xué)認(rèn)知和合理調(diào)適，便成為經(jīng)濟(jì)法運(yùn)行的重要前提。經(jīng)濟(jì)法以“整體主義”思考社會(huì)利益的具體實(shí)現(xiàn)措施，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法律制度的構(gòu)建，更是經(jīng)濟(jì)法功能發(fā)揮的關(guān)鍵。作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法，政府的作用比較突出，多向度的經(jīng)濟(jì)法立法供給和干預(yù)行為，有助于形成對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈雙重控制機(jī)制，充分尊重市場(chǎng)的個(gè)人自由、經(jīng)濟(jì)自由本性，多維度地對(duì)政府利益進(jìn)行法律規(guī)制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體自由和經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)質(zhì)自由。

法律必須根據(jù)社會(huì)生活的變革及時(shí)調(diào)整自身。因此，確定性固然是法律的基本特征，但調(diào)適性對(duì)于法律來(lái)說(shuō)同樣具有重要意義。經(jīng)濟(jì)法就是在確定與調(diào)適之間保持著平衡或者妥協(xié)，這種平衡或者妥協(xié)正是法律制度生成并延續(xù)的動(dòng)力。正如卡多佐所言，“我們?nèi)孕枥斡洠悍傻拇_定性并非追求的惟一價(jià)值；實(shí)現(xiàn)它可能會(huì)付出過(guò)高的代價(jià)；法律永遠(yuǎn)靜止不動(dòng)與永遠(yuǎn)變動(dòng)一樣危險(xiǎn)；妥協(xié)是法律成長(zhǎng)的原則中很重要的一條?！庇纱藖?lái)看，經(jīng)濟(jì)法通過(guò)對(duì)自由理念和秩序理念進(jìn)行平衡和調(diào)適，可以實(shí)現(xiàn)自由與秩序的兼顧。通過(guò)權(quán)衡經(jīng)濟(jì)自由與政府行為的利弊，在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由本質(zhì)、充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，以政府的調(diào)控和規(guī)制力量協(xié)調(diào)不同區(qū)域、不同主體在經(jīng)濟(jì)生活中的利益或權(quán)利沖突，能最大程度地滿足社會(huì)發(fā)展的需要。

本文責(zé)任編輯：邵海