[摘 要]政策理念對(duì)于指導(dǎo)政策實(shí)踐的開(kāi)展具有極其重要的作用，然而政策實(shí)踐如果不能轉(zhuǎn)化為政策效果，往往就意味著政策效果的落空。以我國(guó)的環(huán)保政策為例，領(lǐng)先的政策理念與脫節(jié)的政策實(shí)踐共同導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)保政策失敗。因此必須使政策實(shí)踐人員在意識(shí)上樹立環(huán)保理念，同時(shí)健全政策實(shí)踐中的制度安排，為政策效果的實(shí)現(xiàn)提供保障。

[關(guān)鍵詞]政策理念；政策實(shí)踐；制度安排

[中圖分類號(hào)]D668 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）10 — 0015 — 02

公共政策理念是解決某一政策問(wèn)題的看法、觀點(diǎn)和價(jià)值信念，它在某種程度上確立了政策執(zhí)行的方向和目標(biāo)，而政策執(zhí)行則是貫徹政策理念的重要手段，適時(shí)的政策理念和高效的政策執(zhí)行是取得優(yōu)異公共政策效果的關(guān)鍵。然而，政策理念一旦與政策執(zhí)行相背離，政策效果就會(huì)大打折扣。因此，積極構(gòu)建完善的政策執(zhí)行體系，使政策執(zhí)行緊跟政策理念，是提升政策效果的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)的政策理念與政策執(zhí)行相背離的現(xiàn)象非常突出，尤其是中國(guó)的環(huán)保政策，在某種程度上體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共政策理念與政策執(zhí)行之間的困境。

一、中國(guó)環(huán)保政策理念與實(shí)踐的演變

1973年中國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，這一年被稱為中國(guó)的環(huán)保元年。迄今為止，中國(guó)的環(huán)保走過(guò)了四十個(gè)年頭，然而中國(guó)的環(huán)保形勢(shì)卻日益嚴(yán)峻，在世界范圍內(nèi)也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家面臨如此大的環(huán)境問(wèn)題和如此嚴(yán)重的環(huán)境污染。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的環(huán)保政策演變過(guò)程主要有以下幾個(gè)階段：

第一個(gè)階段：缺失環(huán)保意識(shí)和環(huán)保措施。1949年建國(guó)后，整個(gè)中國(guó)的注意力都集中在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，嚴(yán)酷的外在政治環(huán)境使中國(guó)無(wú)暇顧及環(huán)境污染問(wèn)題。社會(huì)主義工業(yè)化更快的實(shí)現(xiàn)了，卻對(duì)中國(guó)當(dāng)時(shí)的環(huán)境造成了嚴(yán)重的傷害。除此之外，由于意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題，處于建設(shè)和動(dòng)亂時(shí)期的中國(guó)認(rèn)為環(huán)境污染是西方世界的不治之癥，社會(huì)主義制度不可能產(chǎn)生環(huán)境污染，因此在當(dāng)時(shí)環(huán)境問(wèn)題不作為一個(gè)公共政策問(wèn)題予以考慮。

第二個(gè)階段：環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)，環(huán)保意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。1972年中國(guó)派代表團(tuán)參加了在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，開(kāi)始意識(shí)到中國(guó)存在環(huán)境問(wèn)題。中國(guó)開(kāi)始引進(jìn)西方的先進(jìn)環(huán)保理念，并于1973年召開(kāi)了中國(guó)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，這一年也被稱為了環(huán)保元年。1978年改革開(kāi)放時(shí)期開(kāi)始啟動(dòng)了真正相關(guān)的環(huán)保政策。但是由于改革開(kāi)放初期，引進(jìn)外資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施，進(jìn)一步加深了中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題。1982年制定了同步發(fā)展的方針，即：經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展。1983年初，提出“環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”，把環(huán)境保護(hù)擺上國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要日程，同時(shí)出臺(tái)了“同步發(fā)展”方針和“三大政策”及八項(xiàng)管理制度，這些政策和措施，構(gòu)成了一個(gè)較為完整的環(huán)境管理體系，使環(huán)境管理由定性管理走上定量管理，由行政命令走向制度的約束，是環(huán)境管理的一個(gè)重大的具有根本意義的轉(zhuǎn)變。

第三個(gè)階段：大力引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)保理念，健全環(huán)保政策體系。1992年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是改革開(kāi)放政策又一次質(zhì)的飛躍。同年，中國(guó)接受聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)通過(guò)的可持續(xù)發(fā)展理念，并把這一理念提升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。到了新世紀(jì)，國(guó)家又提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。所有這些都表明，中國(guó)決策層對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)不斷提升，政策思路漸趨成熟。雖然這些方針和政策落實(shí)情況并不好，但是為環(huán)保指明了前進(jìn)的航標(biāo)，是具有重大意義的進(jìn)展。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，政策對(duì)于保護(hù)環(huán)境來(lái)說(shuō)是重要的，甚至可以說(shuō)是具有決定性的意義。更重要的是上述環(huán)保政策和理念，被大多法律和法規(guī)所采納成為國(guó)家法律。

二、政策理念與政策執(zhí)行差異的主要原因

通過(guò)回顧我國(guó)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展歷程，可以看到這樣一個(gè)矛盾的現(xiàn)象：環(huán)境保護(hù)工作雖然取得很大進(jìn)展，但生態(tài)環(huán)境卻在不斷惡化，形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。我們知道發(fā)達(dá)國(guó)家自上個(gè)世紀(jì)六七十年代以來(lái)，開(kāi)展了大規(guī)模的環(huán)境治理，經(jīng)過(guò)二十多年的努力，于上個(gè)世紀(jì)90年代左右，基本上遏制住了環(huán)境污染，環(huán)境狀況大為改觀。我國(guó)上世紀(jì)80年代開(kāi)始了環(huán)境污染治理行動(dòng)，相比發(fā)達(dá)國(guó)家大約晚了二十年左右，但迄今也有二十多年的治理時(shí)間。可是，為什么我們至今沒(méi)有控制住環(huán)境污染問(wèn)題，部分地區(qū)和領(lǐng)域甚至還有愈演愈烈之勢(shì)，問(wèn)題到底出在哪里？國(guó)家已頒布環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律25部，主要領(lǐng)域和方面都有了規(guī)定；同時(shí)建立了中央到地方的的環(huán)境保護(hù)部門，但是環(huán)境問(wèn)題缺越來(lái)越突出，松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大環(huán)境問(wèn)題不斷的撩撥著公眾的神經(jīng)。公眾不斷的提出質(zhì)疑：為什么有法律、有制度，還有相關(guān)的經(jīng)費(fèi)和人員卻不能阻止中國(guó)環(huán)境污染進(jìn)一步擴(kuò)大呢？其主要原因在于先進(jìn)的環(huán)保理念與脫節(jié)的政策實(shí)踐之間的矛盾。

（一）領(lǐng)先的政策理念。我國(guó)從1982年開(kāi)始提出環(huán)境保護(hù)，環(huán)境保護(hù)列為基本國(guó)策三十多年了，而且歷屆政府都高度重視環(huán)境保護(hù)。在改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，中央就提出了同步發(fā)展的政策理念，并制定出了同步發(fā)展的方針，即：經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展。從90年代開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展以及環(huán)境問(wèn)題的加重，中央提出了科學(xué)發(fā)展觀等先進(jìn)的環(huán)保理念，并提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和五個(gè)統(tǒng)籌等發(fā)展目標(biāo)?，F(xiàn)在，中央政府提出了建設(shè)“美麗中國(guó)”。這些提法在世界上都沒(méi)有先例，因此我們?cè)谡呃砟钪笇?dǎo)方針?lè)矫媸穷I(lǐng)先的。

（二）脫節(jié)的政策實(shí)踐。政策理念需要通過(guò)政策實(shí)踐實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，但是在環(huán)保領(lǐng)域的政策實(shí)踐于政策理念存在著嚴(yán)重的脫節(jié)，其主要原因有：首先，體制問(wèn)題是政策實(shí)踐落實(shí)的最大阻力。一方面中國(guó)當(dāng)前的環(huán)保體制屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受上級(jí)環(huán)境主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受當(dāng)?shù)氐胤绞组L(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保政策既要考慮上級(jí)部門的要求，又要兼顧當(dāng)?shù)卣叩囊庖?jiàn)和要求，在很多地方形成了“環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路”的發(fā)展模式。由此我們經(jīng)常見(jiàn)到先建設(shè)項(xiàng)目，再提供環(huán)評(píng)，甚至一再的降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門容易受到外在各個(gè)部門的影響，難以有效的發(fā)揮作用。另一方面，在地方環(huán)境保護(hù)中“人治”特征明顯，環(huán)境質(zhì)量的改善往往與地方領(lǐng)導(dǎo)者的意識(shí)有關(guān)，因此環(huán)境治理的不穩(wěn)定、隨機(jī)性比較大。其次，環(huán)保人員素質(zhì)存在差異。保護(hù)環(huán)境必須從根本上意識(shí)到環(huán)境對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性，但是在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保人員往往不能深刻的意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，不能真正貫徹相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和定期檢查，使環(huán)保工作服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)為了部門或個(gè)人利益，對(duì)環(huán)保政策進(jìn)行變相執(zhí)行或消極抵制，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題遲遲得不到解決。再次，缺乏嚴(yán)格的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。沒(méi)有懲罰就沒(méi)有執(zhí)行力，環(huán)境保護(hù)必須日常的點(diǎn)滴事務(wù)做起，重大的環(huán)境污染事件往往都與環(huán)保人員前期的不作為有關(guān)。缺乏嚴(yán)格的考核制度，既不能有效的監(jiān)察日常工作，也不能細(xì)化責(zé)任，導(dǎo)致相關(guān)制度停留于表面。另一方面，雖然現(xiàn)在中央政府為了保護(hù)環(huán)境，開(kāi)始淡化GDP，特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)因素，但是在涉及到具體考核干部時(shí)，還是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核的決定性因素。這樣就對(duì)政府官員起到一個(gè)引導(dǎo)：環(huán)境事業(yè)的發(fā)展必須讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此形成一種惡性循環(huán)。綜合以上因素在環(huán)保領(lǐng)域存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象，同時(shí)也存在體制和人員等各方面問(wèn)題，導(dǎo)致了政策落實(shí)不了，不能將政策理念付諸于實(shí)踐，往往只是成為一種口號(hào)。

（三）政策理念與實(shí)踐主導(dǎo)下的環(huán)保政策。環(huán)境污染的不斷惡化是環(huán)境政策失敗的重要表現(xiàn)，這個(gè)結(jié)果也是政策理念與政策實(shí)踐共同的結(jié)果，但是歸根到底則是政策實(shí)踐偏離了政策理念。因?yàn)檎邔?shí)踐是把政策理念轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)政策效果的重要途徑。然而先進(jìn)的政策理念往往沒(méi)有真正的深入地方官員的意識(shí)中，很難轉(zhuǎn)化為具體的政策實(shí)踐。與此同時(shí)，環(huán)保理念與發(fā)展中的中國(guó)地方政府存在著各種矛盾，他們認(rèn)為社會(huì)資源投入到環(huán)境保護(hù)就可能減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而當(dāng)今最重要的則是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，歷屆政府也都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首要地位。除此之外，政策實(shí)踐由于涉及到政府體制、人員素質(zhì)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致政策實(shí)踐流于形式，進(jìn)一步造成了政策理念的落空。因此，環(huán)保政策理念停留于口號(hào)，政策實(shí)踐缺乏相應(yīng)的制度安排，這些因素共同導(dǎo)致了環(huán)境污染的進(jìn)一步加劇。

三、統(tǒng)籌政策理念與政策執(zhí)行，確保政策落實(shí)

環(huán)境問(wèn)題的改善，必須綜合運(yùn)用各方面的力量來(lái)改變和完善。因此必須在政策理念上進(jìn)行統(tǒng)一，統(tǒng)籌政策執(zhí)行，協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，其主要措施有以下幾個(gè)方面：

首先，整合和完善政策環(huán)保理念。對(duì)于當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題必須統(tǒng)一理念、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。全國(guó)范圍內(nèi)需要從思想上認(rèn)同“可持續(xù)發(fā)展”和“五個(gè)統(tǒng)籌”等先進(jìn)環(huán)保理念。中央應(yīng)通過(guò)相關(guān)途徑大力宣傳環(huán)保理念，加強(qiáng)中央的政策權(quán)威，使地方各級(jí)官員意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，深入領(lǐng)會(huì)環(huán)保政策理念，將地方的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)要結(jié)合實(shí)際。具體包括兩個(gè)方面：第一，環(huán)保政策理念的引進(jìn)和提出要結(jié)合中國(guó)具體的社會(huì)國(guó)情，將國(guó)外的先進(jìn)環(huán)保理念與中國(guó)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素結(jié)合起來(lái)，成為具有中國(guó)特色又能被大眾接受的環(huán)保政策理念。第二，環(huán)保政策要統(tǒng)籌各個(gè)方面。將環(huán)境保護(hù)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，使環(huán)境保護(hù)與各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)在環(huán)保政策理念的發(fā)展過(guò)程中不斷的對(duì)某一社會(huì)方面做出調(diào)整，使社會(huì)各個(gè)利益團(tuán)體能夠從根本上認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。

其次，建立健全政策執(zhí)行和問(wèn)責(zé)體制。強(qiáng)有力的政策執(zhí)行是把政策理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的重要手段；嚴(yán)格的政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)能夠確保政策取得有效的政策效果。必須建立健全從中央到地方的政策執(zhí)行體制，使地方環(huán)境政策的執(zhí)行服從于中央的大局，不斷地改進(jìn)政策執(zhí)行方式，靈活的運(yùn)用多種政策執(zhí)行手段，建立健全環(huán)境污染的預(yù)防、治理方式。同時(shí)建立完整的政策執(zhí)行問(wèn)責(zé)體制，對(duì)重大環(huán)境問(wèn)題必須實(shí)行問(wèn)責(zé)。確立正確的問(wèn)責(zé)主體，方式和懲罰等級(jí)，將環(huán)境保護(hù)與政府政績(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行“一票否決制”。完善從中央到地方的問(wèn)責(zé)體系，細(xì)化對(duì)環(huán)境政策領(lǐng)導(dǎo)者和政策執(zhí)行的實(shí)施者之間的責(zé)任體系，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)責(zé)思路，將依法治國(guó)為突破口，貫徹到具體的環(huán)境保護(hù)政策之中。

其三，充分發(fā)揮社會(huì)力量來(lái)推動(dòng)中國(guó)環(huán)保事業(yè)。中國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)不僅僅單純需要政府來(lái)推動(dòng)，還需要充分發(fā)揮公眾、輿論媒體和NGO等組織的作用。通過(guò)各種途徑的宣傳，使公眾和非營(yíng)利組織充分意識(shí)到環(huán)境的重要性，使第三方力量在環(huán)保政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面發(fā)揮起作用，從根本上改變中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境狀況，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

因此，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的順利開(kāi)展必須理念和實(shí)踐兩個(gè)方面著手，為環(huán)境的好轉(zhuǎn)提供思想上和制度上的保障，同時(shí)不斷發(fā)揮社會(huì)力量，配合政府一起工作，來(lái)促進(jìn)中國(guó)環(huán)境保護(hù)政策真正的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)環(huán)境狀況的好轉(zhuǎn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳振明.政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

〔2〕葉鴻蔚，高雅雯.我國(guó)環(huán)保政策演變的特點(diǎn)以及發(fā)展趨勢(shì)〔J〕.經(jīng)濟(jì)大視野，2013.

〔3〕汪韜，朱紅軍.四十年環(huán)保路，“天道曲如弓” 專訪國(guó)家環(huán)保局首任局長(zhǎng)曲格平〔N〕.南方周末，2013-06-09.

〔4〕 曲格平.中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)任重道遠(yuǎn)〔J〕.環(huán)境保護(hù)，2009，（05）.

〔責(zé)任編輯：張 港〕