[摘 要]城鄉(xiāng)差距的擴大不僅成為實現(xiàn)社會安定和諧的巨大障礙，而且是經(jīng)濟有序、良性、健康發(fā)展的主要障礙；“三農(nóng)”這塊短板制約城鄉(xiāng)之間的和諧及全面建成小康社會目標的實現(xiàn)；工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)共贏是解決“三農(nóng)”問題的治本之策，必須緊抓新型城鎮(zhèn)化建設這一契機，切實彌補“三農(nóng)”問題的短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮共贏；為此，必須依靠改革破除長期制約“三農(nóng)”問題的體制性因素，打通瓶頸，真正實現(xiàn)人、財、物在城鄉(xiāng)之間自由流通。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；城鎮(zhèn)化；三農(nóng)；體制

[中圖分類號]F292 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）10 — 0065 — 02

黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑……要加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系。”〔1〕十八大鮮明地把“三農(nóng)”與“城鎮(zhèn)化”置于同等重要位次，將“城鄉(xiāng)一體化”作為一項戰(zhàn)略任務。這對于破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建成小康社會，實現(xiàn)中國夢具有重要指導意義。

一、城鄉(xiāng)一體化是建成小康社會，實現(xiàn)中國夢的根本途徑

城鄉(xiāng)一體化是中國城市與鄉(xiāng)村建設路徑的理性選擇。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是我國在發(fā)展城鄉(xiāng)理念上的重大突破。黨的十六大報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”〔2〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)，曾一度激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)激情，但是城鄉(xiāng)深層問題并未真正解決。十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指出，我國總體進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入著力破解城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，首次提出了“城鄉(xiāng)一體化”概念，并明確到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制。這個時間設定與全面建成小康社會目標時間設定是完全一致的。黨的十八大把“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展到“工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”，這抓住了城鄉(xiāng)問題的癥結，找到了解決城鄉(xiāng)差距的科學途徑，是理性選擇的結果。

“三農(nóng)”問題長期得不到解決，嚴重制約城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)及建成小康社會目標的實現(xiàn)。建國以來，我國實行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構體制，促進了城市的發(fā)展和繁榮，在中國城市發(fā)展史上做出了積極貢獻。但是，改革開放以來，尤其是確立中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制以來，原有的城鄉(xiāng)二元體制的弊端充分地暴露出來：城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)諸要素流通不暢、城鄉(xiāng)差距拉大，城鄉(xiāng)居民收入懸殊。促進經(jīng)濟社會發(fā)展的各種要素迅速向城市集中，如物質(zhì)資本、人力資本、社會資本，都是城市占有絕對優(yōu)勢，農(nóng)村居于絕對弱勢。這必然進一步拉大城鄉(xiāng)差距，造成城鄉(xiāng)矛盾。2002年以來，我國城鄉(xiāng)收入比一直在“3”以上，并在2007年和2009年擴大到了“3.33”，城鄉(xiāng)收入差距的居高不下一度成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要問題之一。沒有農(nóng)村的和諧，就沒有整個社會的和諧；小康不小康，關鍵看“老鄉(xiāng)”。然而，城市這條腿長、農(nóng)村這條腿短，城鄉(xiāng)這種不和諧狀況不僅阻礙鄉(xiāng)村經(jīng)濟文化發(fā)展，而且更加制約城市健康發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是人的發(fā)展，核心是變二元結構為一元結構，消除結構性障礙，建立城鄉(xiāng)平等關系、城鄉(xiāng)平等享有改革發(fā)展成果。這個變化注定是一個艱難的過程，這一過程的重要舉措之一就是推進城鎮(zhèn)化。通過城鎮(zhèn)化，拓展城市空間、擴大內(nèi)需、疏通城鄉(xiāng)瓶頸，釋放“三農(nóng)”能量，真正形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系。

二、推動新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏

城鄉(xiāng)一體化的最主要途徑是實施城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國最大內(nèi)需潛力之所在，城鎮(zhèn)化過程就是釋放內(nèi)需的過程，這與我國擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展的主張是一致的。城市化率是反映城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的關鍵指標。1978年中國城鎮(zhèn)化率是17.92%，2011年上升到51.27%（實際上戶籍城鎮(zhèn)化率僅為34.7%），年均提高近1.2個百分點，這表明每年有1000余萬人由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，而這種大規(guī)模轉(zhuǎn)移將會持續(xù)一個相對較長時間，由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，將帶來消費觀念的更新，消費層次的提升，消費結構的改善，也就意味著消費潛力持續(xù)釋放。每年1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，將極大地增加就業(yè)、住房、教育、食品和各類公共資源的需求，這種需求將與城鎮(zhèn)化發(fā)展過程相伴隨，從而促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但是，城鎮(zhèn)化絕對不等于房地產(chǎn)化，并不等于鋼鐵混濘土的簡單疊加，而應是農(nóng)民向市民化的自由、快樂和幸福轉(zhuǎn)型。倘若農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民要以犧牲自由、快樂、幸福為代價，耗費更多的發(fā)展成本，那就違背了城鎮(zhèn)化的本意，違背了以人為本的要求。要堅決克服以往城鎮(zhèn)化的弊端，尤其要堅決遏止借城鎮(zhèn)化之名，大興房地產(chǎn)之實的強烈沖動。推動城鎮(zhèn)化需要強大產(chǎn)業(yè)的支撐，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化并重，將城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)的培育、服務業(yè)的振興有機結合，良性互動。農(nóng)民進城最期盼的不僅是平等的醫(yī)保、社保，而是解決公平就業(yè)，穩(wěn)定地增加收入，充實錢袋子。如果沒有強大的產(chǎn)業(yè)支持，就難以實現(xiàn)充分就業(yè)，也就阻礙城鎮(zhèn)化進程。通過政策引導和激勵，激發(fā)產(chǎn)業(yè)的生機與活力，形成充分就業(yè)，使農(nóng)民進得來、留得住、能發(fā)展，享幸福。

“三農(nóng)”關系城鎮(zhèn)化的成敗，推進城鎮(zhèn)化必須補足“三農(nóng)”問題這一短板。農(nóng)業(yè)真危險不是危言聳聽，農(nóng)民真貧苦不是欺人之談。首先，必須確保糧食安全，糧庫充盈。中國糧食一旦出問題，將不僅是中國的災難，而且是世界的災難。中國糧食進口比例的上升，已經(jīng)引起其他國家的警覺。糧食問題不僅是國內(nèi)問題，而是國際問題、經(jīng)濟問題、政治問題，必須警鐘長鳴。中國可耕地面積隨著城市擴張、土地沙漠化、土壤污染威脅呈減少趨勢，依靠土地面積增加來增加糧食總量已沒多大可能，只能靠科技提高單產(chǎn)量，而單產(chǎn)提高的空間是極其有限的。農(nóng)業(yè)問題要走科技和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，需要農(nóng)業(yè)科技振興、土地政策調(diào)整。農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率不足，現(xiàn)有土地政策愈益阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其次，三農(nóng)問題本質(zhì)是“人”的問題。農(nóng)村最缺的不是勞動力而是智慧。農(nóng)村能人外遷和弱者沉淀已經(jīng)成為不爭的事實，必將導致“三農(nóng)”不可持續(xù)。大量有文化、懂技術和善經(jīng)營的“能人”紛紛進城，留下的是老弱病殘，造成農(nóng)村人才短缺。誰來引領農(nóng)村持續(xù)發(fā)展，誰會種糧、誰愿種糧成為現(xiàn)實問題擺在人民面前期待解決。如何吸引人才，留住人才，有賴于人口和國家人事政策調(diào)整。第三，人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民總量，龐大的人口聚集于農(nóng)村，消解了有限的農(nóng)業(yè)利潤，城鎮(zhèn)化恰好可以吸納人口。適應人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化，甚至實現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化”?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)二元結構，各項優(yōu)質(zhì)資源集中于城市，城市對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)利益的長期擠占，三農(nóng)發(fā)展的空間更為狹小。只有通過革命性變革，讓利于農(nóng)，才能再次唱響“在希望的田野上”。

三、立足改革，協(xié)調(diào)政策，促進發(fā)展

改革是動力，沒有改革，農(nóng)業(yè)就不能持續(xù)發(fā)展，“三農(nóng)”就沒有希望。通過改革，破除長期制約“三農(nóng)”問題的制度，徹底疏通瓶頸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的人、財、物自由流通。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制曾一度調(diào)整生產(chǎn)關系，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，帶來中國農(nóng)村歷史性變革，農(nóng)民收入增長率一度高達17%，農(nóng)村出現(xiàn)一派欣欣向榮的喜人場景。這一事實表明，“三農(nóng)”問題的出路在改革。中央連續(xù)九年出臺“一號文件”，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，也曾有土地流轉(zhuǎn)政策，但都沒能觸及實質(zhì)性問題。三農(nóng)問題說起來重要，做起來不重要的現(xiàn)象并不少見。解決“三農(nóng)”問題，戶籍制度、土地制度、人才制度等制度已到非改不可，勢在必行。敢不敢改，怎么改，考量黨和政府的魄力、信心和勇氣。

改革戶籍制度的呼聲異常強烈。附著在戶籍之上的勞動、人事、工資、教育、福利等造成社會的不公，為國人詬病日久?，F(xiàn)行戶籍制度是牽一發(fā)而動全身的制度，嚴重阻礙人口市民化進程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進程。需要國家頂層設計，由中央布署，設定改革路線圖和時間表。逐步剝離附著在戶籍上的各項福利待遇，修改戶籍制度和健全居住證制度，銜接人口管理制度，實現(xiàn)一證走遍天下。只有通過強有力的改革，突破障礙，才能使農(nóng)業(yè)人口能進城，非農(nóng)業(yè)人口也能進村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動，資金、技術的雙向甚至多變互動。農(nóng)村要發(fā)展必須減少農(nóng)民，重要途徑是：第一，有計劃，分步驟解決中小城市戶籍難題，將符合條件的農(nóng)民工變?yōu)榫用?；第二，緊縮特大城市“入口”， 敞開出口，控制人口規(guī)模；第三，利用政策導向，引導人口向中小城市轉(zhuǎn)移，減輕大城市壓力，逐步縮小差距。

土地制度對農(nóng)村和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生“雙重制約”。一方面，城鎮(zhèn)化擴大產(chǎn)業(yè)需求和住房需求，城市建設用地有限供給，使產(chǎn)業(yè)成本，住房成本，創(chuàng)業(yè)成本倍增。過高房價還抬高了城市的生存成本，對潛在進入人口形成壁壘，對企業(yè)利潤形成擠出，對資本聚集形成制肘，對城市化有明顯的反向抑制作用。另一方面，農(nóng)村土地只有使用權，無所有權，農(nóng)民房屋只是空中樓閣，使農(nóng)房無法升值，抑制了對農(nóng)村投入的積極性，這不符合市場經(jīng)濟要求。因而，盡早改革土地制度，對城鎮(zhèn)化用地，增加合理供給，加強管理，做到地盡其用，對于農(nóng)村用地，在嚴格保護農(nóng)耕地的前提下，優(yōu)化土地使用，將宅基地無償交付農(nóng)民使用，夯實農(nóng)房地基，使農(nóng)民有恒產(chǎn)。這既可刺激農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資，也可使農(nóng)民房產(chǎn)升值、抵押等，達到富民的目的。正如孟子所說：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心?！本用癯鞘蟹慨a(chǎn)可以升值，以此積累財富，而農(nóng)民房產(chǎn)因宅基地原因，難以升值，不僅拉大城鄉(xiāng)收入差距，而且有違市場經(jīng)濟的公平原則和共同富裕原則。

在戶籍制度和土地制度改革的前提下，改革人才制度。其方向是，打破人才的單向流動，實現(xiàn)人才雙向流動，即不僅允許人才流向城市，而且鼓勵城市人口流向農(nóng)村。從而帶來“三農(nóng)”所缺乏智慧、資金、技術和管理，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮共贏。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.光明日報，2012-11-18.

〔2〕 江澤民.全面建設小康社會開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔責任編輯：史煥翔〕