[摘 要]民族貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)有利于充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的功能，西部民族地區(qū)由于條件的限制和制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，使得最低生活保障制度一直難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文試從制度模式、財(cái)務(wù)機(jī)制和工作網(wǎng)絡(luò)三方面對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]西部民族地區(qū)；農(nóng)村低保；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）10 — 0069 — 02

一、西部民族地區(qū)農(nóng)村低保制度模式設(shè)計(jì)的可持續(xù)性

（一）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的確定

國(guó)務(wù)院2007年《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定“農(nóng)村低保實(shí)行地方負(fù)責(zé)制，保障標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定”。目前各地方主要以國(guó)家公布的農(nóng)村人口貧困線為基點(diǎn)，實(shí)行差額補(bǔ)助。2013年第2季度全國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是人均每月188.7元，全國(guó)保障標(biāo)準(zhǔn)最高的北京是人均每月521.5元。西部地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)均在全國(guó)平均線以下，保障標(biāo)準(zhǔn)最低的廣西壯族自治區(qū)是人均132元每月，只占北京市保障標(biāo)準(zhǔn)的1/4①，東西部保障水平差距較大。同期西部地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)較低的廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村低保人數(shù)為3339349人，是北京農(nóng)村低保人數(shù)（61264人）的5.4倍；農(nóng)村最低生活保障金為171652萬(wàn)，是北京（13379萬(wàn)）的12.8倍②。西部地區(qū)農(nóng)村低?？?cè)丝跒?9693276人③，占全國(guó)農(nóng)村低保人口的56%。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，貧困人數(shù)少，財(cái)政承受能力強(qiáng)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高；西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，貧困人數(shù)較多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。

（二）農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)機(jī)制

衡量和界定家庭財(cái)產(chǎn)和收入調(diào)查是農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)機(jī)制的前提，也是重點(diǎn)和難點(diǎn)。西部民族地區(qū)由于自身和發(fā)展的局限性使得目前還沒(méi)有統(tǒng)一的辦法，各地也是“各自為政”。其次，農(nóng)村低保的評(píng)審機(jī)制受“熟人社會(huì)”的影響，難免會(huì)出現(xiàn)優(yōu)親厚友、家族勢(shì)力控制的現(xiàn)象以至于低保對(duì)象瞄準(zhǔn)偏差。2012年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)社保資金管理使用的專項(xiàng)審計(jì)表明：全國(guó)向不符合條件人員發(fā)放低保待遇累計(jì)323.06萬(wàn)人次，抽查的8101個(gè)村（居）委會(huì)中，719個(gè)村（居）委會(huì)未按規(guī)定程序?qū)徍说捅?duì)象，210個(gè)村（居）委會(huì)存在干部人為確定低保對(duì)象情況，“關(guān)系?！?、“人情?！钡冗`法違規(guī)行為不斷發(fā)生?！?〕農(nóng)村低保對(duì)象的確定本著低標(biāo)準(zhǔn)起步，“應(yīng)保盡報(bào)”的原則。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與監(jiān)管機(jī)制不健全，政府將責(zé)任下移給村（居）委會(huì)導(dǎo)致政府缺位是分不開的。

（三）農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

“進(jìn)低保難，退低保更難”是當(dāng)前低保進(jìn)入退出機(jī)制遇到的問(wèn)題。由于人的有趨利性，一些人為了獲得低保，故意隱瞞自己的收入情況；一些人則因人情關(guān)系而獲得“人情低?！保瑢?dǎo)致“錯(cuò)?！卑l(fā)生，造成“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的出現(xiàn)。而由于不可控因素陷入貧困的農(nóng)村居民則得不到及時(shí)的救濟(jì)，導(dǎo)致“漏保”發(fā)生。2011年河南省監(jiān)察廳對(duì)全省367萬(wàn)農(nóng)村低保進(jìn)行排查，清退打車報(bào)0.73萬(wàn)人，清退隱瞞收入騙保0.71萬(wàn)人，清退 “關(guān)系?！?、“人情?！?.83萬(wàn)人“只進(jìn)不出”、“應(yīng)保未?！?，不僅達(dá)不到低保的理想效果，而且還導(dǎo)致低保的低效率和資金的浪費(fèi)，影響社會(huì)公平和穩(wěn)定。〔2〕

二、西部民族地區(qū)農(nóng)村低保財(cái)務(wù)機(jī)制的可持續(xù)性

農(nóng)村低保財(cái)務(wù)機(jī)制的可持續(xù)性主要涉及農(nóng)村低保的籌資能力和資金的運(yùn)行監(jiān)管能力，避免未來(lái)可能出現(xiàn)的資金支付危機(jī)。

（一）中央-地方財(cái)政補(bǔ)助雙重機(jī)制

從2007年開始，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)實(shí)施資金補(bǔ)助，成為支持地方建立和完善農(nóng)村低保制度的重要資金來(lái)源。農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政支出不斷增加，根據(jù)國(guó)家民政部網(wǎng)站所公布的《2013社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止到2012年底，全國(guó)全年各級(jí)支出農(nóng)村最低生活保障金718.0 億元。其中，中央政府補(bǔ)助資金431.4億元，占全國(guó)農(nóng)村低?？傊?0.1%?！?〕中央財(cái)政的主導(dǎo)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)，有力保證了農(nóng)村低保在全國(guó)尤其是在西部民族地區(qū)的普遍實(shí)施。但也應(yīng)該看到，2012年中央政府農(nóng)村低保補(bǔ)助金只占其財(cái)政支出125712億元的0.57%，占社會(huì)保障和就業(yè)支出125421億元的5.7%，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保資金補(bǔ)助占財(cái)政支出的比例很低。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，西部民族地區(qū)地方財(cái)政越往基層越困難，基層政府稅種減少、收入進(jìn)一步枯竭，縣、鄉(xiāng)財(cái)政拮據(jù)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴性強(qiáng)。西部民族地區(qū)貧困人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，低保配套資金壓力大，縣、鄉(xiāng)所需財(cái)力與可用財(cái)力之間的高度不對(duì)稱，出現(xiàn)“吃飯財(cái)政”的現(xiàn)象，地區(qū)間差距進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（二）農(nóng)村低保監(jiān)管機(jī)制

目前我國(guó)低保資金監(jiān)管涉及多個(gè)部門，從橫向上看，現(xiàn)行社會(huì)保障資金管理體制是按分管部門實(shí)施管理，使政策制定、業(yè)務(wù)管理、基金管理和營(yíng)運(yùn)由幾個(gè)行政部門主管的各機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)，責(zé)權(quán)分離，出現(xiàn)“多頭管理，多龍治水，監(jiān)督無(wú)力”的局面。從縱向上看，我國(guó)目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移是一種梯次轉(zhuǎn)移架構(gòu)。即中央、省、市（州）縣、鄉(xiāng)不同級(jí)次政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致低保資金周轉(zhuǎn)慢，影響社會(huì)穩(wěn)定。

三、西部民族地區(qū)農(nóng)村低保工作網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)的可持續(xù)性

《全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（縣、市、區(qū)）》提出“地方應(yīng)具備專門的低保工作機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)所，低保工作機(jī)構(gòu)配備獨(dú)立使用的計(jì)算機(jī)，并具備上網(wǎng)條件?！薄?〕通過(guò)對(duì)重慶市**縣（民族自治縣、國(guó)家級(jí)貧困縣）實(shí)地調(diào)研了解，2012年該縣全縣38個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均沒(méi)有核定專門的編制、配備專職人員以及辦公經(jīng)費(fèi)和專門場(chǎng)所。辦公場(chǎng)所和辦公設(shè)備的缺乏嚴(yán)重影響了農(nóng)村低保的辦事效率。

西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困居民多，工作難度大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級(jí)缺少低保工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兼（專）職人員和村協(xié)辦員缺乏專業(yè)的低保知識(shí)，這很難適應(yīng)新形勢(shì)下民政工作信息化的要求，直接影響到低保工作的質(zhì)量。因此，貧困地區(qū)基層人員的配備，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)的人員配備已成為農(nóng)村低保工作穩(wěn)定和有序開展的瓶頸。其次，基層低保辦公經(jīng)費(fèi)緊缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，區(qū)縣以下審核一戶低保家庭平均年需工作成本50多元，而實(shí)際配給不到15元，遠(yuǎn)達(dá)不到“本級(jí)低保工作經(jīng)費(fèi)不低于每1名低保對(duì)象20元”的規(guī)定。兼職任務(wù)繁重和兼職工作經(jīng)費(fèi)不到位的矛盾導(dǎo)致工作人員人浮于事的現(xiàn)象突出，效率低下，某種程度上促使了“錯(cuò)保”和“漏?！鼻闆r的發(fā)生。

四、促進(jìn)西部民族地區(qū)農(nóng)村低保可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）完善資金的籌集和管理，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

農(nóng)村最低生活保障制度是地方承辦中央資助的事務(wù)?！?〕西部民族地區(qū)貧困人口多、基數(shù)大，加之自然災(zāi)害和不可遇見(jiàn)的突發(fā)事件較多，保障人民生存安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，僅靠地方財(cái)力維持是不夠的，所以應(yīng)該加大中央對(duì)地方低保資金的支持。其次，完善資金的籌集和監(jiān)管。中央和地方之間應(yīng)該遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善中央與地方政府在社會(huì)保障級(jí)次管理上的責(zé)任分工，明確中央和地方的投入比例，嚴(yán)格制定政府間農(nóng)村低保資金轉(zhuǎn)移支付的預(yù)、決算，將資金的支付和用途納入績(jī)效考核。最后，多渠道籌集資金。鼓勵(lì)NGO、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人通過(guò)募捐或參加公益慈善活動(dòng)來(lái)籌集資金，幫助弱勢(shì)群體。國(guó)外三次分配的總量大概占到GDP的3%--5%，而中國(guó)現(xiàn)在只占到GDP的0.1%。〔6〕實(shí)現(xiàn)更高的收入分配和轉(zhuǎn)移支付能夠增進(jìn)社會(huì)整體福利。

（二）瞄準(zhǔn)準(zhǔn)低保對(duì)象，明確低保標(biāo)準(zhǔn)

2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》提出“戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定最低生活保障對(duì)象的三個(gè)基本條件”。最低生活保障要確保農(nóng)村貧困家庭的基本生活，同時(shí)又不能浪費(fèi)低保資金，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。西部民族地區(qū)家庭收入的核實(shí)應(yīng)該“因地制宜”。有的地方則明確規(guī)定低保戶不能擁有大型的耐用消費(fèi)品、無(wú)犯罪行為、參加公益勞動(dòng)等，有學(xué)者也提出通過(guò)家庭用電量來(lái)衡量家庭狀況，這些方法都有一定的可取之處。農(nóng)村低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)應(yīng)該按照程序嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出，做到起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果公平、公開、公正。

（三）完善溝通渠道，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理

農(nóng)村低保的申請(qǐng)、審核應(yīng)該透明化，使村民知曉；對(duì)低保人員名單和財(cái)產(chǎn)審查情況進(jìn)行公示，方便村民監(jiān)督。村（居）委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）完善低保資料，從源頭上保障其真實(shí)性。對(duì)低保對(duì)象有組織、有計(jì)劃、分期分批的清理核對(duì)，實(shí)行分類實(shí)保，動(dòng)態(tài)管理。其次，打造低保的三專（專職、專業(yè)、專心）建設(shè)。編制辦合理安排農(nóng)村低保工作的結(jié)構(gòu)、人員編制。加強(qiáng)低保工作的專業(yè)化，通過(guò)招考方式錄取一批具有專業(yè)知識(shí)的大學(xué)生專職負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作，方便工作的開展。還沒(méi)有條件的地方，給予低保的兼職工作人員資金補(bǔ)助，使其安心工作保證資料提供的真實(shí)性，促進(jìn)低保的電子信息化建設(shè)。

（四）加強(qiáng)相關(guān)配套政策

為社會(huì)提供公共服務(wù)是政府的職能，農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)現(xiàn)形式，首先應(yīng)該加強(qiáng)與農(nóng)村合作醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)社會(huì)救助制度相銜接。如提供公共教育，“扶智祛貧”；開展技能培訓(xùn)，“授人以漁”， 發(fā)揮“造血”功能；“以工代賑”，幫助弱者自強(qiáng)。由被動(dòng)恩惠式福利變?yōu)橹鲃?dòng)的進(jìn)取福利。使農(nóng)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口不僅享受到日?；旧畹谋Ｕ?，而且能夠獲取其它方面的援助。有利于農(nóng)村貧困人口減輕貧困，融入生活、體面生活、更好的生活，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔4〕 國(guó)家民政部. 全國(guó)基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)〔EB/OL〕.〔2008-07-09〕 http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200807/20080710018119.shtml.

〔5〕紀(jì)玉哲.社會(huì)救助制度的財(cái)政保障問(wèn)題研究〔J〕.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2013，（05）：102.

〔6〕林毓銘.社會(huì)保障管理體制〔M〕.北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕