[摘 要]目前我國(guó)公共政策在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)了不同程度的偏差和扭曲，這不僅嚴(yán)重降低了政策的實(shí)際效果，而且對(duì)國(guó)家發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局造成重大影響。本文論述了公共政策的基本概念和政策執(zhí)行偏差的各種表現(xiàn)；分析了我國(guó)公共政策執(zhí)行偏差的原因；提出了完善政策執(zhí)行偏差的糾正機(jī)制的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]公共政策； 政策執(zhí)行偏差； 糾正機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）12 — 0024 — 02

美國(guó)公共政策的學(xué)者艾利森曾說(shuō)過(guò)，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行。”政策執(zhí)行的徹底程度、準(zhǔn)確程度對(duì)政策的實(shí)際效果是非常關(guān)鍵的因素。在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中，往往是無(wú)法保證政策的徹底執(zhí)行和準(zhǔn)確執(zhí)行，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

一、我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的具體問(wèn)題

（一）政策執(zhí)行過(guò)程中權(quán)力配置問(wèn)題

一方面，地方政府獲得自主權(quán)后，逐漸發(fā)展壯大，以至于開(kāi)始影響中央宏觀調(diào)控的執(zhí)行?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。敷衍執(zhí)行、部分執(zhí)行甚至替代執(zhí)行等在政策上做小動(dòng)作的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。另一方面，中央政府為了樹(shù)立中央權(quán)威，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，又開(kāi)始收回之前下放的權(quán)力，地方政府失去了部分自主權(quán)，不得不服從中央的命令，然而，地方失去之前的行政權(quán)力后，也失去了很大的行政積極性，從而降低了政策執(zhí)行的效率，甚至對(duì)于政策采取機(jī)械執(zhí)行的方式，無(wú)法達(dá)到政策預(yù)定效果。這就出現(xiàn)了在權(quán)力配置上“一放就亂，一收就緊”的惡性循環(huán)。

（二）政策執(zhí)行需要經(jīng)過(guò)的行政層級(jí)過(guò)多

政策執(zhí)行的過(guò)程是從高層政府向基層政府傳達(dá)的過(guò)程，也是政策從抽象化到具體化的過(guò)程。目前，中國(guó)的政府層級(jí)分為中央、省、市、縣四級(jí)，層層下發(fā)的政策，難免不會(huì)出現(xiàn)偏差。比如，在2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于關(guān)閉國(guó)有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》，某省接到通知后，下發(fā)給各地方政府并督促制定了具體要求和任務(wù)。到下半年，關(guān)閉全部礦辦小井22處，關(guān)閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦619處。但是，對(duì)照國(guó)務(wù)院辦公廳原政策文件的要求，有些地方政府對(duì)上級(jí)政策精神的貫徹還存在不少差距。如果真的要嚴(yán)格執(zhí)行中央政策，則本省煤礦業(yè)將大大受損，在省級(jí)政策下發(fā)的過(guò)程中就留了空隙，政策執(zhí)行在省級(jí)執(zhí)行過(guò)程中就開(kāi)始出現(xiàn)偏差，到了市級(jí)政府對(duì)政策進(jìn)行傳遞的過(guò)程中，則又會(huì)考慮本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入中小煤礦的貢獻(xiàn)，政策執(zhí)行也不會(huì)嚴(yán)格按照省級(jí)政府的要求，最后到各地方基層政府落實(shí)的時(shí)候，小煤礦的存在與其財(cái)政收入的聯(lián)系則更為密切，更不愿意嚴(yán)格執(zhí)行。于是，政策在一級(jí)一級(jí)傳遞過(guò)程中，偏差出現(xiàn)了乘數(shù)效應(yīng)，最后則出現(xiàn)假關(guān)閉不關(guān)閉的現(xiàn)象也就不奇怪了。

（三）行政機(jī)構(gòu)職能重疊與權(quán)限不清

社會(huì)事務(wù)的管理往往涉及諸多部門(mén)，各部門(mén)間權(quán)限重疊的情況時(shí)有發(fā)生。在政策執(zhí)行過(guò)程中，往往會(huì)觸及這些部門(mén)的利益，形成多方博弈局面。一方面，如果政策對(duì)于執(zhí)行主體而言是有利的，則政策可能涉及到相關(guān)部門(mén)都想從中分一杯羹，從而導(dǎo)致各方積極介入、爭(zhēng)相管理的局面。出現(xiàn)這種情況，各方執(zhí)行部門(mén)是撈到好處了，但卻損害了公共利益，政策執(zhí)行也偏離了既定的目標(biāo)，無(wú)法達(dá)到預(yù)定的效果。另一方面，如果政策對(duì)于執(zhí)行主體而言沒(méi)有利益甚至?xí)p害其利益，則各部門(mén)之間就往往出現(xiàn)“踢皮球”、相互扯皮和推諉的現(xiàn)象，使政策無(wú)法得到落實(shí)，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（四）政策執(zhí)行中常出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理方式

“運(yùn)動(dòng)式治理”是中國(guó)特有的一種社會(huì)治理方式。運(yùn)動(dòng)式治理是脫胎于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政治運(yùn)動(dòng)，通過(guò)執(zhí)政黨和國(guó)家官僚組織有效的意識(shí)形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動(dòng)群眾為主要手段，在政治動(dòng)員中集中與組織社會(huì)資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各種治理目的， 進(jìn)而達(dá)成國(guó)家的各項(xiàng)治理任務(wù)。運(yùn)動(dòng)式治理在當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)歷史條件下，是具有一定的合理性的。現(xiàn)在，中國(guó)日益步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ)開(kāi)始發(fā)生根本性的變化，中國(guó)國(guó)家治理方式也迫切需要作適應(yīng)性地調(diào)整與變革，這意味著應(yīng)該更多地通過(guò)常規(guī)化的法律法規(guī)、制度規(guī)范、合法程序來(lái)執(zhí)行公共政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，而不是采取“運(yùn)動(dòng)式”的政策執(zhí)行和社會(huì)管理方式。

二、我國(guó)政策執(zhí)行偏差的主要原因

通過(guò)分析我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以總結(jié)出一下幾點(diǎn)我國(guó)政策執(zhí)行偏差的主要原因：

（一）政策執(zhí)行主體的自利性

公共選擇理論認(rèn)為，政策執(zhí)行者也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們?cè)谡邎?zhí)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)為自己謀求利益的行為或者傾向，從而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，甚至政策失敗。由于政府等行政部門(mén)掌握著社會(huì)公共權(quán)力，政策執(zhí)行過(guò)程也就是社會(huì)公共資源的分配和整合過(guò)程。公共政策制定的初衷是為了公共利益和國(guó)家整體利益，但政策從中央到地方政府的傳遞執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行主體的利益范圍逐漸縮小，從而使其更加注重公共政策內(nèi)容中涉及自身利益的部分和范圍，對(duì)于其他部分則經(jīng)常忽略。政策執(zhí)行主體的自利性還可能導(dǎo)致不同利益主體間的利益博弈，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。這種博弈分為橫向同一層級(jí)不同執(zhí)行主體的利益博弈和縱向不同層級(jí)政策執(zhí)行主體的利益博弈。

（二）政策執(zhí)行環(huán)境的影響

政策環(huán)境具有復(fù)雜性、多樣性、差異性和變異性的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)給政策執(zhí)行增加復(fù)雜性和困難。我國(guó)目前處于全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，文化觀念新舊并存。這些現(xiàn)實(shí)環(huán)境給中國(guó)公共政策的制定和執(zhí)行帶來(lái)了諸多的問(wèn)題和矛盾。根據(jù)美國(guó)行政學(xué)家弗雷德？W？里格斯的行政生態(tài)理論，我國(guó)屬于過(guò)渡社會(huì)的行政模式。里格斯認(rèn)為，過(guò)渡社會(huì)的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會(huì)行政模式的一些特征，又具有工業(yè)社會(huì)行政模式的一些特征，明顯帶有新舊并存、稻稗混雜的特點(diǎn)。公共行政受制于各種傳統(tǒng)勢(shì)力的影響而不能起到約束和規(guī)范作用。在中國(guó)具體表現(xiàn)為有，完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未形成，地方保護(hù)主義影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行；地方民間團(tuán)體對(duì)地方政府有著較大的影響；社會(huì)文化觀念中還殘留著許多傳統(tǒng)陳舊的思維方式和習(xí)慣；行政機(jī)構(gòu)中官僚主義氣息較為嚴(yán)重，人情面子對(duì)公共行政的影響還很?chē)?yán)重等等。

（三）政策執(zhí)行方式的不合理

第一，過(guò)分依賴(lài)行政方式。在執(zhí)行過(guò)程中，行政方式被過(guò)于濫用的現(xiàn)象也十分明顯。部分執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的具體過(guò)程中不考慮目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)知水平和心理承受能力，動(dòng)輒采用行政命令、行政強(qiáng)制、行政處罰等強(qiáng)硬的行政手段，給政策目標(biāo)群體留下傲慢、霸道的印象，損害政府形象和權(quán)威性，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾。另外，在一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共政策，也采取行政方式去干預(yù)，影響了市場(chǎng)秩序，也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)定效果。第二，法律方式使用不到位。在政策執(zhí)行過(guò)程中，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象依然存在。依法行政的缺失使得政策執(zhí)行失去合法性，無(wú)法保證政策執(zhí)行的持續(xù)性，政策目標(biāo)群體更容易對(duì)政策執(zhí)行者產(chǎn)生抵觸情緒，在侵犯到其利益的情況下還可能向政策執(zhí)行者提出行政訴訟，使政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差甚至失敗。

（四）政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不完善

第一，目前各類(lèi)監(jiān)督主體之間缺乏協(xié)作，監(jiān)督范圍與監(jiān)督責(zé)任不明確，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體。監(jiān)督過(guò)程中往往存在相互推諉、扯皮、甚至是無(wú)人監(jiān)督，使監(jiān)督內(nèi)容難以落實(shí)；或者多頭出擊，監(jiān)督過(guò)程難以協(xié)調(diào)，各類(lèi)監(jiān)督主體的作用受到了限制，減弱了各種監(jiān)督對(duì)公共政策執(zhí)行的制約作用。第二，對(duì)于政策執(zhí)行的效果，中國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的考察評(píng)估和控制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在通常由上級(jí)行政部門(mén)在對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行人事考核的過(guò)程中間接行使其職能。然而，這種考核對(duì)于政策執(zhí)行偏差的控制而言不具有時(shí)效性，并且無(wú)法涉及到具體政策執(zhí)行的考核。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，他們大量的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政府政策執(zhí)行的控制取得了良好的效果。比如美國(guó)，僅聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)就有30多個(gè)，涉及國(guó)家安全、公務(wù)員管理、環(huán)境能源、通商貿(mào)易、教育科學(xué)、文化衛(wèi)生、消費(fèi)者權(quán)益、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域。這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)控制著各領(lǐng)域的政策執(zhí)行，防止政策執(zhí)行偏差，并與總統(tǒng)的意愿和政策目標(biāo)保持步調(diào)一致，維護(hù)社會(huì)公共利益。而目前，中國(guó)還沒(méi)有相關(guān)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行保持控制，因此，政策執(zhí)行缺少即時(shí)的考核和控制，又沒(méi)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督控制，政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差也就難以得到糾正。

三、政策執(zhí)行偏差的糾正機(jī)制

（一）建立和完善政策執(zhí)行主體的利益調(diào)整機(jī)制和利益表達(dá)途徑

地方政府承擔(dān)的責(zé)任使得地方政府逐漸成為獨(dú)立的利益主體，要合理的認(rèn)識(shí)到地方政府的利益，保護(hù)正當(dāng)利益，協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。依法明確地方政府的正當(dāng)利益是政府行為的重要驅(qū)動(dòng)力，它可以提高政府工作效率，激勵(lì)工作人員盡職盡責(zé)完成工作。此外，還應(yīng)該建立地方政府正當(dāng)利益表達(dá)途徑，給地方政府自利性以舒解的渠道。

（二）調(diào)整政策執(zhí)行主體的權(quán)力配置

第一，合理劃分中央和地方的權(quán)限?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力”。同時(shí)，必須從法律層面規(guī)范中央和地方政府的關(guān)系，規(guī)避由于中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分問(wèn)題激發(fā)自利性，引發(fā)政策執(zhí)行偏差。第二，合理劃分各具體政策執(zhí)行部門(mén)間的權(quán)力配置。必須明確各部門(mén)的職能范圍、權(quán)力大小、管轄區(qū)域等，以法律法規(guī)和行政規(guī)章的形式確定下來(lái)，避免因?yàn)橐蚵毮苤丿B和權(quán)限不清導(dǎo)致的政策執(zhí)行的混亂局面。對(duì)于出現(xiàn)的新的尚未明確的目標(biāo)群體或管理對(duì)象，政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)各方會(huì)議明確管理權(quán)限，使政策得到及時(shí)有效地執(zhí)行。

（三）建立完善的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

第一，理順監(jiān)督體制，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)更加獨(dú)立。改變專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行垂直管理，保證監(jiān)督不受到地方政府或其他利益集團(tuán)的干預(yù)，才能保障監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。第二，建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和司法部門(mén)的權(quán)限連接。建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和司法部門(mén)的工作連接可以有效的提高工作效率，懲治由于自利性造成政策執(zhí)行偏差的相關(guān)責(zé)任人。第三，注重政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。建立健全相關(guān)監(jiān)督的程序和操作規(guī)范。將結(jié)果監(jiān)督和過(guò)程監(jiān)督更好的結(jié)合起來(lái)，避免自利性政策執(zhí)行偏差形成。第四，全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，讓政策在陽(yáng)光下執(zhí)行。

（四）建立完善的政策執(zhí)行控制機(jī)制

第一，建立獨(dú)立的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，調(diào)查所在地政策的執(zhí)行情況，指導(dǎo)地方或單位正確執(zhí)行公共政策，保證政策有效運(yùn)行，并及時(shí)糾正當(dāng)?shù)卣邎?zhí)行的偏差，，取締一切違背黨和人民利益的地方“土政策”，保證黨和國(guó)家的政策不折不扣地執(zhí)行。第二，全面量化公共政策的各種概念、規(guī)則、條件、范圍、效果，建立全方位的政策指標(biāo)體系，運(yùn)用指標(biāo)系數(shù)精確衡量政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性與徹底性，建立不同層次的政策執(zhí)行偏差坐標(biāo)。每項(xiàng)中央政策都要通過(guò)政策執(zhí)行偏差坐標(biāo)考量政策執(zhí)行的最終偏差系數(shù)，并列入各級(jí)政策執(zhí)行主體的績(jī)效考核內(nèi)容之中，以確保公共政策得到嚴(yán)格執(zhí)行。

〔責(zé)任編輯：張 港〕