[摘 要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)縣城人口聚集，縣城人口聚集帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，二者相輔相成，相互促進(jìn)。在政府的主導(dǎo)下，出臺(tái)相關(guān)的政策和措施，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益（尤其是土地經(jīng)營性收入），可以促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)農(nóng)村人口向縣城人口聚集。

[關(guān)鍵詞]縣城人口聚集 政府主導(dǎo) 土地流轉(zhuǎn) 土地經(jīng)營性收入

[中圖分類號(hào)]F371.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）12 — 0086 — 02

沒有土地流轉(zhuǎn)和集聚，一家一戶實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；沒有土地流轉(zhuǎn)和集聚，城市人口集聚就是一句空話。政府在主導(dǎo)城市化過程中，如果不能很好地主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就難以保證進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的土地經(jīng)營性收入，進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的土地經(jīng)營性收入得不到保障的情況下也就難以在縣城安居樂業(yè)。在大力實(shí)施縣城人口倍增的大背景下，我縣如何做到既保證農(nóng)民在農(nóng)村的土地經(jīng)營性收入，又能夠讓進(jìn)城農(nóng)民在縣城安居樂業(yè)，有效聚集縣城人氣，這是當(dāng)前亟待探索和解決的大問題。

一、當(dāng)前萬安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)民就業(yè)渠道增多，開辟了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。多年來，我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)較為活躍，總體在“依法、自愿、有償”的政策框架內(nèi)運(yùn)行，流轉(zhuǎn)面積逐年擴(kuò)大，集中連片流轉(zhuǎn)的土地不斷增加，推動(dòng)了農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是由于政府主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，土地流轉(zhuǎn)速度趨緩，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)“暗流涌動(dòng)”，農(nóng)村土地不規(guī)范流轉(zhuǎn)，不僅侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，而且也造成了農(nóng)村土地棄耕拋荒，在一定程度上影響了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的步伐。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和占比

2006年我縣承包經(jīng)營的農(nóng)戶為57900戶，承包耕地351180.4畝。截止2012年5月，全縣耕地流轉(zhuǎn)面積為21029畝，占承包面積總量的6%，其中流向?qū)I(yè)大戶8740.88畝，占流轉(zhuǎn)總量的41%。從流轉(zhuǎn)方式來看，轉(zhuǎn)包14732畝，轉(zhuǎn)讓385畝，互換867畝，出租5045畝，分別占流轉(zhuǎn)總面積的70.1%、1.83%、4.12%、24%。全縣林地總面積215.8萬畝，其中生態(tài)公益林面積67萬畝。到目前止，累計(jì)流轉(zhuǎn)林地17.72萬畝，占全縣可流轉(zhuǎn)林地總量的12.2%。其中：國有及國群聯(lián)營山林4.5萬畝、集體統(tǒng)一經(jīng)營山林0.21萬畝、個(gè)人自留山（含責(zé)任山）13.01萬畝，分別占流轉(zhuǎn)總面積的25.4%、1.2%、73.4%。

（二）土地流轉(zhuǎn)較為活躍的區(qū)域

耕地主要流轉(zhuǎn)區(qū)域?yàn)槲遑S、芙蓉、枧頭、百加、窯頭、潞田、韶口、高陂。林地主要流轉(zhuǎn)的區(qū)域?yàn)閷毶?、澗田、順峰、枧頭、百加、窯頭、潞田、韶口、彈前等鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？傮w情況是耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在下鄉(xiāng)片較為活躍，林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在上鄉(xiāng)片較為活躍。

（三）土地流轉(zhuǎn)的偏好群體

對(duì)耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有預(yù)期的有三類人：一是想通過流轉(zhuǎn)把手中的零散塊地變得更集中；二是離土不離鄉(xiāng)外出打工，留下口糧田，其余地塊流轉(zhuǎn)出去；三是常年外出打工，想把全部土地流轉(zhuǎn)出去。？近年來，在國家農(nóng)業(yè)利好政策鼓勵(lì)推動(dòng)下，越來越多的種養(yǎng)大戶、業(yè)主、企業(yè)在農(nóng)村集中成片租賃土地，如枧頭鎮(zhèn)九斗村、蘭田村、建村的農(nóng)戶將1762.88畝土地流轉(zhuǎn)給了蘭豐農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社。全縣100畝以上的種糧大戶有37戶，承包耕地面積8740.88畝，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在10-100畝427起，100-500畝的流轉(zhuǎn)17起，500畝以上流轉(zhuǎn)3起，比前幾年有較大增加，流轉(zhuǎn)期限一般都在5年以上，有2起在20年以上。

對(duì)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的偏好群體是人均山林面積較多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、缺乏經(jīng)營能力與技術(shù)，且地處相對(duì)偏僻的農(nóng)戶。接受流轉(zhuǎn)的群體主要是民企和造林大戶。全縣流轉(zhuǎn)的17.72萬畝林地中，流入民營企業(yè)12.01萬畝，流入造林大戶5.21萬畝，如我縣知名度較高的高產(chǎn)油茶種植大戶鄭小安、陳小偉，其接受流轉(zhuǎn)林地都在萬畝以上。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分析

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式

1、耕地流轉(zhuǎn)形式主要有五種類型：

（1）轉(zhuǎn)包。土地承包戶將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其他成員，這是我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。主要有兩種方式：一是土地承包戶與他人協(xié)商，將承包地轉(zhuǎn)包出去，這種方式較為普遍；二是土地承包戶自愿將承包土地委托村、組轉(zhuǎn)包給他人，如枧頭鎮(zhèn)九斗村，有224戶農(nóng)戶將1027畝耕地委托村委會(huì)轉(zhuǎn)包給鴻西農(nóng)業(yè)有限公司經(jīng)營，主要種植水稻、蔬菜。

（2）出租。土地承包戶將承包土地以出租的方式租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的農(nóng)戶、專業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位經(jīng)營，此種方式多為鄉(xiāng)村通過招商引資，爭取農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶或龍頭企業(yè)來承租土地，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。全縣通過出租方式流轉(zhuǎn)的土地面積5045畝，占土地流轉(zhuǎn)總量24%。

（3）轉(zhuǎn)讓。土地承包戶進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有了穩(wěn)定的非農(nóng)收入，已經(jīng)改變農(nóng)民職業(yè)身份，他們?yōu)榱吮苊庖蛲恋貟伝暮妥陨斫?jīng)濟(jì)利益受到損失，一次性將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的土地385畝，占土地流轉(zhuǎn)總量1.83%。

（4）互換。土地承包戶之間為了自身生產(chǎn)管理便利或適應(yīng)專業(yè)化生產(chǎn)的需要，雙方自愿協(xié)商交換土地使用權(quán)。通過互換流轉(zhuǎn)的土地867畝，占土地流轉(zhuǎn)總量4.12%。

（5）入股。土地承包農(nóng)戶將土地以股份形式加入農(nóng)民專業(yè)合作社，這是近幾年來我縣農(nóng)村出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)新形式，盡管目前流轉(zhuǎn)面積不大，但呈現(xiàn)出發(fā)展趨勢(shì)。不僅有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而且有利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入最大化。如超思琛農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社在百嘉九賢村流入土地1538.88畝，其中有63戶承包戶是合作社社員，他們將1081畝土地以股份形式加入合作社，每畝地折算300元股金入股，年終決算后按資金量進(jìn)行分紅。

2、林地流轉(zhuǎn)方式。從全縣林地流轉(zhuǎn)的情況看，主要以自由交易且山場(chǎng)集中連片為主，即出讓人、受讓人雙方協(xié)議確定價(jià)格和流轉(zhuǎn)期限。目前，林地流轉(zhuǎn)的期限有20年、30年、40年不等；流轉(zhuǎn)價(jià)格根據(jù)現(xiàn)有森林資源情況、道路交通情況、地類等情況以及市場(chǎng)行情而定，且一次性付清轉(zhuǎn)讓金。

（二）流轉(zhuǎn)價(jià)格

縣域內(nèi)，因耕地的位置與土質(zhì)緣故，耕地的流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，一般農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)價(jià)格100—300元/畝，集中連片流轉(zhuǎn)的價(jià)格為350—400元/畝。下鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍為300—400元/畝，上鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍為200—300元/畝。林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)一般為30年，價(jià)格行情看漲，大概為林改后時(shí)的2-3倍，達(dá)到600-700元/畝。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效益分析

1、經(jīng)營主體受益分析。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高單位面積產(chǎn)能和效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益最大化。同時(shí)，也有利于更多農(nóng)戶跳出農(nóng)業(yè)，進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，獲取流轉(zhuǎn)收入和務(wù)工經(jīng)商的雙份收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營零風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)測(cè)算，農(nóng)民每流轉(zhuǎn)一畝耕地，可獲得純收入近300-400元，加上中央直補(bǔ)資金每畝可以獲得500多元的現(xiàn)金收入。農(nóng)民由原來的單一土地經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楣凸せ虍a(chǎn)業(yè)工人，務(wù)工創(chuàng)業(yè)收入超過1萬元。土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后，經(jīng)營人可獲得一定的中央補(bǔ)助，包括購置機(jī)械等方面的補(bǔ)助，機(jī)械連片作業(yè)，節(jié)約了人工、柴油、機(jī)械損耗，畝均耕作成本降低5%-10%。林地流轉(zhuǎn)效益同樣十分明顯。長期以來，由于受到國家政策的約束，加上林農(nóng)怕政策有變且其本身缺乏經(jīng)營山林的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使大量的自留山、責(zé)任山被擱置，讓其自然生長、自生自滅，經(jīng)濟(jì)效益貧乏。林改后，通過流轉(zhuǎn)山林直接變現(xiàn)，從而保障了林農(nóng)利益。

2、區(qū)域社會(huì)效益分析。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位擴(kuò)大，經(jīng)營主體素質(zhì)提高，政府在農(nóng)村的公共資源利用效率大大提高。更為重要的是，通過土地流轉(zhuǎn)，使不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民有了進(jìn)城的沖動(dòng)和預(yù)期，縣城人口的聚集不僅為城市工業(yè)提供勞動(dòng)力，而且為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供需求，這就為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最終解決農(nóng)村問題提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3、經(jīng)營權(quán)屬變更利益趨向分析。盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來實(shí)際利益，但客觀地說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益一般向受讓方傾斜。尤其是林地，投資經(jīng)營主體得利更多。

三、政府主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)十分必要

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)隱性市場(chǎng)很大

農(nóng)村土地拋荒嚴(yán)重，據(jù)預(yù)測(cè)，2012年全縣實(shí)際拋荒面積達(dá)3萬畝，占耕地面積接近10%，上鄉(xiāng)片區(qū)尤其嚴(yán)重，拋荒面積達(dá)到1.6萬畝，占該區(qū)域耕地面積20%。很多農(nóng)戶因?yàn)楦厣?，增收困難，長年在外務(wù)工，而農(nóng)村的承包地由于田塊小，作業(yè)難度大，加之難以連片，流轉(zhuǎn)十分困難。這些待價(jià)而沽的土地成為我縣較為獨(dú)特的土地流轉(zhuǎn)隱性市場(chǎng)，隨著時(shí)間的推移這個(gè)隱性市場(chǎng)將繼續(xù)擴(kuò)大。

（二）保障農(nóng)民土地經(jīng)營性收入的前提

土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策法規(guī)缺乏認(rèn)知，對(duì)土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸屬缺乏了解，對(duì)土地的市場(chǎng)行情和交易技巧把握不準(zhǔn)，農(nóng)民要獲得穩(wěn)定可靠的土地等經(jīng)營性收入，單純依靠自身覺悟在現(xiàn)階段顯然不夠，政府必須加以監(jiān)管、引導(dǎo)，提供服務(wù)。

（三）政府主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)十分必要

沒有政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是不規(guī)范、不健康、也是難以持續(xù)的，民間許多無契約流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為不穩(wěn)定因素，一些專業(yè)大戶巧取豪奪，造成農(nóng)村資源分配的嚴(yán)重不公，久而久之勢(shì)必給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。政府主導(dǎo)的必要性不僅在于區(qū)域性農(nóng)業(yè)行為的選擇，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑和產(chǎn)品發(fā)展方向的個(gè)性化選擇，注重吸收和有意識(shí)地培育具有戰(zhàn)略眼光的農(nóng)業(yè)企業(yè)家，活躍我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而且更為重要的是在于有意識(shí)地減少農(nóng)民，減少村莊，為城市發(fā)展不斷積蓄力量。另外，有序變更土地權(quán)屬，從而保障農(nóng)民利益不受侵害也顯得十分必要。

四、保障土地經(jīng)營性收入將成為農(nóng)民進(jìn)城動(dòng)力

給農(nóng)民適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助，同時(shí)保留其土地承包經(jīng)營權(quán)不變，山林經(jīng)營權(quán)不變，在這種利好政策引導(dǎo)下，農(nóng)民進(jìn)城沖動(dòng)較為強(qiáng)烈。據(jù)移民辦今年6月份初步調(diào)查顯示，庫區(qū)、深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)有700多戶近3000人有進(jìn)城購房就業(yè)預(yù)期。但是可以預(yù)見，農(nóng)民進(jìn)城預(yù)期在農(nóng)村土地經(jīng)營性收入得不到保障的情況下仍有可能改變，即使在縣城購房，仍有可能回村種地。因此，保障農(nóng)民土地經(jīng)營性收入仍是關(guān)鍵，必須設(shè)法破題。

（一）建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心

考慮到進(jìn)城農(nóng)民分散，土地集中連片困難等實(shí)際情況，建議建立覆蓋全縣范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地流轉(zhuǎn)在更大范圍進(jìn)行。該中心可與林業(yè)要素市場(chǎng)合并，為副科級(jí)事業(yè)單位，直屬縣政府。運(yùn)行程序?yàn)椋恨r(nóng)民進(jìn)城購房后，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地勘驗(yàn)后與農(nóng)民簽訂代管協(xié)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總土地宗數(shù)，然后交由農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)交易。中心按規(guī)定收取適當(dāng)交易管理費(fèi)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

政府主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)在土地集中連片難，大戶培養(yǎng)難，交易及時(shí)率難以保證。但是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該可控。假定農(nóng)民進(jìn)城每年可以達(dá)到5000人，那么農(nóng)民需要流轉(zhuǎn)的耕地約為5000畝，按300元基準(zhǔn)價(jià)算，需要150萬元，與農(nóng)民進(jìn)城對(duì)縣城經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)比，仍然是微不足道。

（三）降低風(fēng)險(xiǎn)的措施

1.以農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑和產(chǎn)品發(fā)展方向的個(gè)性化選擇，吸引和培育有戰(zhàn)略眼光的農(nóng)業(yè)企業(yè)家。目前，我縣土地流轉(zhuǎn)的受讓方大都對(duì)政策扶持的預(yù)期比較高，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的預(yù)期反而比較低，這在一定程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。我縣農(nóng)業(yè)稟賦獨(dú)特，尤其是發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的條件優(yōu)越，以舉辦“萬安品魚節(jié)”為契機(jī)，大力宣傳我縣倡導(dǎo)有機(jī)農(nóng)業(yè)的政策和環(huán)境，唱響萬安“祈福圣地”品牌，吸引更多大型農(nóng)業(yè)高端企業(yè)落戶萬安。同時(shí)，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)民營資本投資農(nóng)業(yè)，扶優(yōu)、扶強(qiáng)、培育壯大重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。

2.運(yùn)用價(jià)格杠桿撬動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要充分發(fā)揮其價(jià)格機(jī)制，使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能充分反映土地流轉(zhuǎn)供需雙方的供給需求關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得更大利益。

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕