凌 輝 博士

一、引言

出口管制是美國長期奉行的利用審批、許可證等行政手段對商品出口、服務輸出或技術轉讓進行強制性管理限制的一項政策。美國相當重視出口管制在保持科技優(yōu)勢、維護經(jīng)濟利益、捍衛(wèi)國家安全等方面的關鍵性作用，為此，美國建立了較為完整的出口管制體系。作為工業(yè)生產(chǎn)的“倍增器”、科學研究的“先行官”、軍事上的“戰(zhàn)斗力”、國民活動中的“物化法官”，集高精尖科技含量、高經(jīng)濟附加值于一體的科學儀器，早已成為美國的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和出口管制的重點對象。美國對我國的科學儀器出口執(zhí)行嚴格的審批制度，甚至對部分儀器采取禁止出口的措施，對我國科學儀器的購置與發(fā)展產(chǎn)生諸多影響。本文從美國出口管制政策研究出發(fā)，探討美國對華出口管制的歷史淵源，分析該政策對我國科學儀器發(fā)展的影響，并著力提出相應的對策，為我國儀器儀表行業(yè)特別是科學儀器產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供參考。

二、美國出口管制體系

美國出口管制體系相當復雜，包括名目繁多的法律法規(guī)制度、龐大的管理機構隊伍以及以美國為主導的多邊合作機制。

(一)法規(guī)體系與執(zhí)法機構

美國出口管制法律法規(guī)主要由兩大部分組成。第一部分為軍用項目，即武器、軍火和防務技術、產(chǎn)品和服務的輸出?！段淦鞒隹诠苤品ā泛汀秶H軍品流通條例》是管理該項目出口管制的主要法律。這類項目的審批主要由國務院負責，但國防部在軍用技術的出口審查方面擁有很大的發(fā)言權。第二部分為民用項目，重點是“軍民兩用”項目，即既可用于民用目的，也可用于軍用目的的技術和產(chǎn)品的出口。管制該項目的主要法律基礎是《出口管理法》以及《出口管理條例》，商務部主要負責這類項目的管制。這兩大類法律法規(guī)，尤其是《出口管理條例》，是美國管制科學儀器出口的主要依據(jù)。在出口管制的執(zhí)行方面，各部門、海外代表處，甚至國家安全局和中央情報局等安全與外交部門保持溝通與合作，形成一個以商務部為主導的嚴密網(wǎng)絡，共同執(zhí)行美國的出口管制政策。

(二)多邊合作機制

除了國內(nèi)立法外，美國還通過參與、主導多邊國際出口機制來推行其出口管制政策。一方面，美國通過提供資金和情報，加強機制參與國的出口管制力度，使其出口管制朝著美國所期望的方向運行;另一方面，美國經(jīng)常以違反這些機制為由，對外實施制裁。以美國為主導的多邊機制主要包括“瓦森納安排”(前身為“巴黎統(tǒng)籌委員會”)、“核供應國集團”、“澳大利亞集團”、“導彈及其技術控制制度”這四個機制，尤其以“瓦森納安排”對科學儀器出口管制具有較大影響力。“瓦森納安排”的主要目的是控制向一些發(fā)展中國家出口先進常規(guī)武器和軍民兩用貨物及技術，防止這些國家得到先進設備和技術。

三、美國對華出口管制及其宏觀影響

從歷史上看，出口管制一直是中美關系中有分歧和爭議的領域。在對中國出口管制的問題上，美國在不同的歷史階段采取不同的措施，但始終把國家安全放在第一位。

(一)美國對華出口管制的歷史階段及其宏觀影響

新中國成立以來，美國對華出口管制情況大致可劃分為四個階段。

第一階段是1949—1972 年的全面封鎖階段。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，美國即對中國實施全面禁運，在相當長的時期內(nèi)，中國無法從美國獲得先進的技術，我國科學儀器完全依靠自主研究與制造。

第二階段是1972—1989 年的有限放松階段。這一時期中美兩國關系得到改善和發(fā)展。1979 年，美國把中國定位為“友好非盟國”，在對華出口方面采取了放寬管制和解禁政策，一直到1989 年，中國從美國進口不少當時先進的技術和設備，對當時我國科學儀器的發(fā)展以及科技水平的提高產(chǎn)生了積極的影響。

第三階段是1989—2008 年的嚴格控制階段。這一階段美國采取了全面措施，加強并細化了對華出口管制，并且通過各種多邊體制對歐盟、日本、以色列等國家和地區(qū)加強監(jiān)督，嚴防先進技術和設備從這些國家流入中國。從阻撓中國火箭發(fā)射美國衛(wèi)星、《考克斯報告》到限制對中國出口高性能計算機、新一代核反應堆、先進半導體設備和技術等，都有體現(xiàn)。

第四階段是從2008 年至今的調(diào)整與改革階段。2008 年開始的金融危機重創(chuàng)美國經(jīng)濟，奧巴馬政府期望通過“再工業(yè)化”重塑美國的競爭優(yōu)勢。作為實現(xiàn)“美國制造”戰(zhàn)略轉向一攬子計劃的一部分，美國開始進行出口管制改革。同時，隨著中國綜合實力不斷攀升，美國原有的管制政策過時并嚴重影響了美國的經(jīng)濟利益，美國開始逐步調(diào)整對華出口政策。但總體而言，美國對華的歧視性看法一直沒有改變，對高技術含量的科學儀器的出口也未見松動。以“出口管理條例”為例，美國按照擴散風險的大小及其安全關切的程度將出口目的地(全球196 個國家和地區(qū))分為A、B、C、D、E 五組(見表1)，中國被列入D 組，表明美國對中國出口的管制程度依然嚴厲。

表1 美國商品出口目的地分類

(二)美國對華出口管制的主要內(nèi)容

美國對華高技術出口管制清單由商務部負責制訂，按照用途屬性歸于軍民兩用品清單，管制清單內(nèi)的10 大類設備或技術出口都要事先向商務部申請出口許可證，其中部分產(chǎn)品被列為“可能增強中國軍事實力”的設備和技術，禁止向中國出口。2006 年7 月，美國提出了加強對華出口管制的提案《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和澄清及新的合法最終用戶制度》。經(jīng)過近一年的論證，2007 年6 月美國商務部正式公布了對華兩用產(chǎn)品和技術出口管制清單，這也是美國歷史上第一次單獨針對中國制訂的管制內(nèi)容。清單涉及20 類產(chǎn)品，共計2500 項，絕大部分都與科學儀器相關。新清單管制范圍更寬，條目更具體，可操作性更強，但對科學儀器等重點內(nèi)容的管制與以前大同小異，并無實質性變化。

四、科學儀器的國家地位與發(fā)展態(tài)勢

(一)科學儀器的定義與地位

科學儀器是指科學技術上用于檢查、測量、控制、分析、計算和顯示被測對象的物理量、化學量、工程量和生物量等性質的器具或裝置?？茖W儀器是認識世界的工具，是提高人類自身和改造世界能力的基礎與前提。據(jù)不完全統(tǒng)計，諾貝爾自然科學獎項中，68.4%的物理學獎、74.6%的化學獎和90%的生物醫(yī)學獎的研究成果，是借助各種先進的科學儀器完成的，或直接與新儀器方法或功能發(fā)展相關的。科學儀器產(chǎn)業(yè)屬于高端制造業(yè)，其發(fā)展離不開光學、機械、真空、電子、精密加工、材料科學、化學以及軟件等眾多行業(yè)的支撐?？茖W儀器的應用領域涉及國民經(jīng)濟各個環(huán)節(jié)，幾乎無所不在;科學儀器作為采集信息的源頭，對其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有巨大的“指導”和“帶動”作用。因此，科學儀器的創(chuàng)新及制造和應用水平反映了一個國家的科學技術和工業(yè)發(fā)展的實力。

(二)我國儀器行業(yè)發(fā)展與科學儀器進口規(guī)模

我國實行改革開放特別是進入21 世紀以來，儀器儀表行業(yè)取得了飛速發(fā)展。2010 年，全國儀器儀表行業(yè)銷售收入5116 億元，利潤總額387 億元，總資產(chǎn)4507 億元。其中，科學儀器產(chǎn)業(yè)銷售收入1630 億元，利潤總額143 億元。2011 年年初公布的《儀器儀表行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》表明，在未來5 年內(nèi)，我國儀器儀表市場發(fā)展形勢大好，儀器銷售規(guī)模在“十二五”期間將接近倍增。預計2015 年，全行業(yè)利潤總額將達713億元，總資產(chǎn)達到8700 億元。

盡管我國儀器儀表行業(yè)景氣度頗高，發(fā)展迅速，但是在高性能、高精度、高靈敏、高穩(wěn)定、高可靠的科學儀器研發(fā)與生產(chǎn)領域，與國際先進水平還存在較大差距，中高檔儀器絕大部分依賴進口、受制于人的形勢仍未改變。比如，2010年全年儀器儀表進口總額為258 億美元，其中大多為科學儀器。以各類色譜儀、光譜儀、質譜儀等為代表(見表2)，我國科學儀器進口不僅種類多、規(guī)模大，而且單價高、增速快。

五、出口管制對我國科學儀器發(fā)展的微觀影響

美國將科學儀器產(chǎn)業(yè)定位為高端制造業(yè)、高保密行業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，對華科學儀器整機、原料、元器件等出口執(zhí)行嚴格的審批制度甚至禁止出口，對我國科學儀器的購置與發(fā)展產(chǎn)生了不少負面影響。

(一)審批程序復雜嚴苛，阻礙科學儀器購置

我國科技基礎條件平臺建設所定義的12 大類科學儀器，與美國“出口管理條例”規(guī)定的10 大類軍民兩用品出口管制清單進行比較，可見全部12 大類科學儀器在管制清單中都有涉及(見表3)。這說明美國出口管制對我國科學儀器的影響深、覆蓋范圍廣、針對性強，也表明我國在購置美國的很多科學儀器時，必須經(jīng)過復雜漫長的審批程序，浪費大量的時間和財力，甚至還很有可能不被批準而導致購置失敗。

表2 重點科學儀器進口情況

表3 管制清單與涉及的科學儀器

(二)限制技術出口，延緩科學儀器研制進程

技術引進是提升我國科學儀器研發(fā)能力，實現(xiàn)科學儀器跨越式發(fā)展的捷徑。美國及其盟國的技術出口管制使我國不得不投入大量的精力和資金從事國外成熟工藝和技術的研究，浪費了寶貴的時間和物資，影響了我國科學儀器的研制進程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如美國分別通過限制航天技術、超硬材料、海洋探測技術出口阻礙我國航空伽馬能譜儀、大陸科學鉆探裝置、深海極端環(huán)境測量儀器與采樣儀器的研制，從“上天入地下?！比轿粚ξ覈M行技術出口管制，明顯延緩了我國相關領域科學儀器的研制速度。

(三)控制原料供應，影響科學儀器運行

美國經(jīng)常通過控制戰(zhàn)略性原材料的出口，或私自大幅提高材料價格，來獲取經(jīng)濟利益或打擊目標國家。比如全球氦市場及其價格主要取決于美國氦產(chǎn)量、價格和政策變動，而美國2007 年將氦原料列為戰(zhàn)略儲備資源而限制粗氦產(chǎn)量，導致全球液氦價格飛漲，對我國大量用氦的以核磁共振成像儀、核磁共振譜儀、粒子加速器為代表的科學儀器裝置產(chǎn)生了嚴重影響。目前，我國部分大量用氦的儀器設備被迫間斷運行，有些處于無限期停用狀態(tài)，甚至有部分儀器干脆申請報廢。

(四)“視同出口”管制，影響科學儀器研發(fā)人才培養(yǎng)

科學儀器的研制與開發(fā)，技術是核心，而掌握技術的人才更是關鍵。因此，培養(yǎng)人才已經(jīng)成為我國高精尖儀器操作與研發(fā)的第一要務。然而，美國2006 年年底成立“視同出口建議委員會”，針對外國留學生、訪問學者在接觸美國敏感知識和技術采取“視同出口”管制政策，致使我國科技人員能夠接觸或學習到的先進技術越來越有限。2006 年美國審議的865 個“視同出口”許可證中，有60%針對中國公民。美國的這些舉措影響了我方人員正常的學術交流，使我國科技人才的培養(yǎng)途徑受到限制，從而影響了科學儀器研發(fā)人才的培養(yǎng)質量。

六、對策與建議

美國出口管制政策對我國科學儀器的影響深遠，貫穿科學儀器的購置、運行、操作與研發(fā)的全部流程。我們必須對美國的科學儀器出口管制政策做實事求是的分析和判斷，認清形勢，不能有任何不切實際的幻想;必須以事實為依據(jù)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，做到內(nèi)外兼顧;必須既堅持原則，又講究靈活性，采取有理、有利、有節(jié)的應對措施。

(一)加強自主創(chuàng)新，提高科學儀器研制水平

關系到科學儀器研制的核心技術、關鍵技術必須依靠自主創(chuàng)新。如果我國的科學儀器研制達到世界先進水平，這將直接促使美國放寬科學儀器出口管制政策?！秶抑虚L期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020 年)》明確提出，加強科學儀器自主研發(fā)是提高我國自主創(chuàng)新能力的必然選擇，是建設創(chuàng)新型國家優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略領域。為推動我國科學儀器設備的自主研制工作，2011 年中央財政撥?？钤O立了國家重大科研儀器設備研制和開發(fā)專項。同時，以北京市為代表的全國各地區(qū)，以中科院為代表的全國部分科技機構，以北京大學為代表的全國部分高校，都積極設立“儀器創(chuàng)制與關鍵技術研發(fā)中心”或類似機構，大力培育和開發(fā)科學儀器研發(fā)相關領域的技術力量。希望我國科學儀器行業(yè)以此為契機，加強自主創(chuàng)新，攻堅克難，全面提高科學儀器研制水平，扭轉我國高精尖科學儀器長期依賴進口的不利局面。

(二)深化科學儀器開發(fā)應用，實現(xiàn)“政產(chǎn)學研用”一體化

與美國等發(fā)達國家相比，我國科學儀器研制與應用的速度、廣度和深度仍顯不足。為了進一步深化我國科學儀器的開發(fā)應用，應該推動科學儀器的“政產(chǎn)學研用”一體化進程?？茖W儀器的“政產(chǎn)學研用”合作體系應政府為主導，加強宏觀管理，營造有利于科學儀器開發(fā)應用的政策環(huán)境;以企業(yè)為主體，提高科學儀器的技術轉化能力與制造水平;以高校和科研機構為技術核心，實現(xiàn)科學儀器的理論研究突破和技術的不斷創(chuàng)新;以市場為導向，滿足不同細分用戶的需求。通過整合政府、企業(yè)、高校、科研機構等各方面資源，同時圍繞市場規(guī)律，在各個不同主體間形成有效互動，強強聯(lián)合。這種合作體系不僅是促進我國科學儀器研制的助推器，更是實現(xiàn)科學儀器與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結合的引擎。

(三)拓寬國際合作渠道，實現(xiàn)科學儀器進口多元化

世界先進的科技成果是提高我國科技水平的倍增器，能夠促進我國科學儀器實現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，應該拓寬對外交流渠道，有理有節(jié)地獲取先進技術和儀器設備。在對華出口管制問題上，美、日、歐之間既存在合作又存在競爭，要充分考慮和利用這些因素，不失時機地引進先進技術和儀器設備。還有相當數(shù)量的科學儀器可以從俄羅斯、韓國、新加坡、新西蘭、以色列等國，甚至可以從第三世界國家獲得。除此以外，要善于利用既有的科技、經(jīng)濟、金融和外交等各種資源和條件，多方位、多渠道拓寬科學儀器獲取途徑。

(四)政企聯(lián)動，靈活引進科學儀器

由商務部和外交部牽頭，積極開展中美雙方政府與企業(yè)高層的溝通與交流，充分利用好中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話(SED)和中美商貿(mào)聯(lián)合委員會(JCCT)等成功的對話機制和平臺，做好美國商務部、國防部、國務院、國會等部門的工作，減少美國的顧慮，促使美國政府采取實際行動放寬對華出口管制。在各項鋪墊工作完善的前提下，由政府領導帶隊，組織企業(yè)采購團赴美購置包括飛機、汽車整車及零配件在內(nèi)的商品，同時進口電子、通信、機床、醫(yī)療、海洋探測、地球探測、環(huán)境保護等科學儀器設備，此時管制往往比較放松。當直接進口某些科學儀器設備存在困難時，可以采取靈活做法，包括中間商、以租代購和適當減少附加設備等方式。

(五)建立美方拒售登記備案制度，掌握談判主動權

我國主動向美方大型企業(yè)提供各類項目建設的信息及其技術、設備需求情況，歡迎美國企業(yè)界前來競爭投標。同時，建議由商務部和科技部組織，中國貿(mào)促會等民間機構緊密配合，建立美方拒售登記備案制度，及時掌握全國登記備案的項目清單和拒售數(shù)額，以增強我方在貿(mào)易談判中的主動性。

(六)適時向世界貿(mào)易組織訴訟，爭取合法權益

我國政府可以有理有據(jù)地向世界貿(mào)易組織訴訟美國出口管制政策，爭取合法權益。以美國限制氦材料出口影響我國科學儀器運行為例:目前美國占據(jù)世界40%以上的氦資源、72%的產(chǎn)能及40%的消費市場，而美國將氦作為戰(zhàn)略材料儲存并限制粗氦產(chǎn)量，導致全球氦市場供需失衡，各進口國蒙受巨大損失，明顯違反了WTO 原料出口限制規(guī)則。我國政府應對美國限制氦原料出口的管制政策提出合理抗議，及時維護合法權益，同時確保重要科研物資獲取渠道的通暢。